Пискунов: От финансового аудита - к стратегическомуНазад
Пискунов: От финансового аудита - к стратегическому
Рост конкуренции в условиях глобализации требует радикального повышения эффективности государства в целом, которая складывается из эффективности управления на всех уровнях - от федерального до муниципального.
Согласно Конституции Российской Федерации и действующему законодательству на Счетную палату Российской Федерации возложены права и ответственность за оценку эффективности использования национальных ресурсов в целях реализации государственной политики.
Внешний контроль в финансово-бюджетной сфере, которым занимается Счетная палата Российской Федерации, формируемая Федеральным Собранием совместно с всенародно избранным Президентом, по сути дела, является аудитом эффективности государства. При этом принципиально важно отметить, что речь идет не об аудите политических целей, а об аудите их ресурсного обеспечения.
Фактически задача состоит в том, чтобы дать четкий рентгеновский снимок и, возможно, варианты диагноза состояния страны как экономического организма с точки зрения его ресурсного обеспечения без вмешательства в выработку и реализацию стратегии и тактики "лечения". Не только руководство страны, но и общество, благодаря этому, имеет возможность оценивать законность и продуктивность расходования средств налогоплательщиков на социально значимые цели.
Предметом внимания и приложения постоянных усилий для органов власти всех уровней всегда является поиск оптимальных алгоритмов управления. Не менее важным, а на современном этапе развития страны, может быть, и более важным является обеспечение наблюдаемости идущих процессов. Дело в том, что в ходе происшедших за последние десятилетия тектонических сдвигов в социально-экономической жизни страны и перманентных реформ прозрачность финансово-экономических и иных отношений заметно снизилась. Поэтому все более актуальной становится задача оценки реализуемости поставленных целей и результативности принимаемых мер, включая процесс управления (рис.1).
Оценки
Цели
Контур обратной связи в сфере государственного управления, представляющий собой внешний финансовый контроль, приобретает все большее значение в условиях асимметричных ресурсных фвозможностей по сравнению с развитыми странами. Все представленные в работе оценки являются результатом обработки и анализа исключительно официальных отчетных данных государственных органов управления, Центробанка и Госкомстата России. Счетная палата располагает наиболее полной информационной базой, содержащей, в том числе, сведения о фактических платежных документах, касающихся государственных средств, за последние десять лет.
Безусловно, полученная картина не является полной, так как лишь косвенно отражает "теневые" факторы экономики. Иные результаты, основанные на неофициальных экспертных оценках, не могут быть предметом отчетности Счетной палаты.
Масштабы и динамика развития отношений в условиях глобализации остро ставят проблемы аудита на региональном, национальном и транснациональном уровнях. Формирование единых экономических пространств в рамках ВТО, ЕС, СНГ и других политических образований, активное развитие методов и средств управления материальными активами транснациональных и национальных корпораций, интернетизация рынка и переход к электронным правительствам являются объективными условиями, в которых уже сегодня приходится функционировать органам внешнего финансового контроля во всем мире. Без совершенствования методов и средств аудиторской деятельности контрольно-счетные органы всех уровней могут оказаться статистами.
Рисунок 1
В России в настоящее время завершается формирование трех "вертикалей" контроля: президентского - во главе с контрольным управлением главы государства, внешнего - контроля, осуществляемого Счетной палатой и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации от лица парламента как представительного органа власти, и внутреннего - во главе с Минфином России. Принятые высшим политическим руководством страны решения о координации деятельности всех контрольных органов открывают новый этап в теории и практике аудита использования ресурсов в национальных целях.
Рисунок 2
В соответствии с мировой практикой функции органов внешнего контроля, к которым относится и Счетная палата Российской Федерации, ограничиваются решением задачи наблюдаемости, включая измерение, оценивание, идентификацию и, по возможности, диагностику использования финансовых, материальных и иных ресурсов.
Рисунок 3
Исторически эта задача в России решалась поэтапно. За сравнительно короткий промежуток времени Счетная палата как постоянно действующий орган государственного финансового контроля прошла несколько этапов в своем развитии.
Первый этап связан со становлением системы финансового аудита как инструмента оценки законности расходования бюджетных средств. Сегодня эта форма контроля фактически является фундаментом деятельности Счетной палаты, хотя в большинстве развитых стран органы внешнего контроля в основном опираются на данные финансового аудита как результат деятельности органов внутреннего контроля.
При этом реализуется непрерывный трехлетний цикл контрольных мероприятий:
- предварительный контроль проекта бюджета;
- оперативный контроль в ходе исполнения бюджета текущего года;
- последующий контроль исполненного бюджета.
На этапе предварительного контроля параметры проекта бюджета сопоставляются с оперативной информацией о ходе исполнения бюджета текущего года, данными о социально-экономическом положении страны, в целом, отдельных регионов и отраслей.
Оперативный контроль проводится в течение всего года, представляет собой совокупность контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
После завершения финансового года Счетная палата осуществляет комплексный последующий контроль уже исполненного бюджета.
Триединство предварительного, оперативного и последующего контроля федерального бюджета дополняется результатами контрольных мероприятий, проводимых как по поручениям палат Федерального Собрания, так и по инициативе самой Счетной палаты.
Принципы целевого характера и адресности ассигнований, прозрачности финансовых, товарных потоков и других активов являются общепризнанными и естественными в практике международного государственного контроля зарубежных стран. Однако у нас при декларации правительством данных целей фактически реализуются обратные тенденции.
Так, за последние годы по инициативе Минфина России количество позиций федерального бюджета радикально сокращено, а периоды свободного распоряжения ресурсами и отчетности кратно увеличиваются. Таким образом, ситуация становится все менее наблюдаемой для общества, парламента и Президента и, следовательно, менее управляемой.
Новые предложения Министерства финансов предусматривают ограничение функциональной классификации разделами и подразделами, а также отказ от бюджетной классификации как федерального закона. При этом органам исполнительной власти предлагается свобода расходования средств уже не в пределах квартала, а в пределах года и соответствующее увеличение периода отчетности, что ставит под сомнение саму возможность текущего контроля исполнения бюджета и результативности использования национальных ресурсов в целом.
Новым уровнем развития аудита в Российской Федерации явилось внедрение в практику деятельности Счетной палаты аудита эффективности как одного из наиболее перспективных и социально важных видов деятельности органов внешнего контроля. В отличие от финансового аудита, целью которого является законность расходования ресурсов, целью аудита эффективности является оценка продуктивности использования ресурсов.
В условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, и к среднесрочному планированию расходов федерального бюджета независимая оценка эффективности расходования средств на решение конкретных задач приобретает принципиальное значение, в том числе при формировании и реализации федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов.
Следующим уровнем развития контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты является становление методов стратегического аудита, являющихся развитием аудита эффективности. Стратегический аудит - комплекс экспертно-аналитических и контрольных мероприятий, позволяющих оценить эффективность использования национальных ресурсов для достижения стратегических целей, формулируемых политическим руководством страны на определенный период времени.
С точки зрения финансового аудита, т.е. законности расходов и их отражения в бухгалтерской отчетности, каких-либо проблем здесь может и не быть. С точки зрения аудита эффективности расходы на реализацию мер, предусмотренных в этих целях правительством, также могут быть достаточно продуктивными, и с показателями эффективности бюджетирования, ориентированного на результат, тоже все может быть нормально. Но остается вопрос: а дифференциация между регионами и социальными группами уменьшается или возрастает? Каковы в целом перспективы достижения стратегической цели. И это уже проблема стратегического аудита.
При этом в соответствии с международной терминологией финансовый аудит, аудит эффективности и стратегический аудит объединены понятием "системный аудит".
Рисунок 4
Реально Счетная палата Российской Федерации имеет возможность контролировать эффективность использования национальных ресурсов только совместно с другими органами внешнего финансового контроля. В этих целях в последние годы была создана и успешно функционирует система контрольно-счетных органов Российской Федерации в виде ассоциации.
В течение последнего года нами проделан значительный объем работы по комплексной оценке основных параметров социально-экономического развития страны в разрезе регионов и федеральных округов. Счетная палата Российской Федерации, в отличие от других федеральных органов государственной власти, в силу законодательно установленных полномочий располагает развитой информационной базой, содержащей фактические данные по расходам и доходам консолидированного бюджета до регионального и муниципального уровня включительно, что с учетом имеющихся технических возможностей позволяет провести полномасштабный анализ использования государственных ресурсов.
В частности, была проведена оценка состояния и проблем бюджетной сферы Южного и Сибирского федеральных округов, аналогичная работа ведется по другим федеральным округам. Полученные результаты позволяют наглядно оценить особенности, приоритеты и тенденции социально-экономического развития регионов, федеральных округов и Российской Федерации в целом.
При этом наряду с традиционными методами анализа впервые реализованы возможности методов визуализации и количественной оценки эффективности, разработанные отечественными учеными и получившие высокую оценку органов внешнего финансового контроля таких развитых стран, как Франция, Япония и США.
До последнего времени не удавалось создать адекватного аналитического инструментария оценки эффективности применительно к экономике. Причины неудач заключались в сложности экономических систем и процессов, развивающихся в пространстве и во времени с присущими им противоречиями, необходимости анализа параметров, разнородных по природе и связанных друг с другом сложными зависимостями.
Фактически при оценке эффективности функционирования объектов контроля как составной части системы экономических отношений должна одновременно проводиться комплексная оценка эффективности органов и процессов управления как единой кибернетической системы, в которую входят объекты, представленные на рис. 3.
Постановка и решение такой задачи впервые были реализованы Счетной палатой Российской Федерации в целях социально-экономической диагностики некоторых регионов. Это стало возможным благодаря применению методологии Data Envelopment Analysis (DEA), которая явилась результатом междисциплинарных исследований последних двух десятилетий в области экономики, системного анализа и исследований операций.
Ее основу составили также фундаментальные положения математической экономики, как теория производственных функций, модели производства В. Леонтьева, модели экономики Д. фон Неймана, принципы оптимальности В. Парето. Основоположниками данного подхода были американские ученые А. Чарнесс и В. Куппер. В России данное направление успешно развивается исследовательской группой под руководством доктора физико-математических наук В.Е. Кривоножко.
Суть технологии DEA состоит в том, что объект контроля исследуется на основе множества входных и выходных параметров во взаимодействии с окружающей средой функционирования. Математически применение технологии DEA сводится к решению большого семейства оптимизационных задач.
При этом сами объекты контроля рассматриваются как совокупность своего рода производственных объектов, перерабатывающих ресурсы в готовую продукцию. Таким образом, объект контроля на входе имеет набор векторов, отражающих результаты финансового аудита, а на выходе - параметры, являющиеся показателями эффективности (рис. 3). Достоинство такого подхода заключается в возможности системно увязывать разнородные факторы, влияющие на принятие решений по управлению объектом, и тем самым открывать возможности для существенного повышения эффективности его функционирования.
Российскими специалистами с применением методологии анализа среды функционирования и специального программного обеспечения для нефинансовых аудитов получен ряд важных результатов, открывающих качественно новые подходы к анализу сложных экономических и социальных систем. Так, впервые разработаны алгоритмы визуализации многомерного эконометрического пространства с помощью построения двумерных и трехмерных сечений, что дает возможность определить количественную меру, динамику и тенденции эффективности функционирования объектов контроля.
На рисунке 4 представлено сечение производственной функции как функции эффективности объектов контроля в модели с одним входным и одним выходным показателем.
Множество производственных возможностей, отраженных на рисунке 4, объектов контроля весьма информативно, т.к. дает представление о сравнительной эффективности объектов. Эта эффективность в данной среде функционирования определяется положением точки, характеризующей рассматриваемый объект контроля с координатами (X,Y) относительно границы этого множества:
- если точка находится на эффективной границе, например, точки (X1,Y1), (X2,Y2), (X3,Y3), (X4,Y4) на рис.4, то объект работает со 100-процентной эффективностью;
- если точка находится внутри множества, например, точка (X5,Y5) на рис. 4, то ее расстояние до эффективной границы определяет меру эффективности - чем больше расстояние, тем хуже эффективность.
Технология DEA позволяет определять количественную меру эффективности объекта, эталонные объекты для каждого неэффективного объекта, находить наилучшие направления повышения эффективности, определять зоны устойчивости объекта, отслеживать динамику и выявлять тенденции в развитии объекта. В конечном итоге, появляется возможность более обоснованно разрабатывать оптимальные стратегии развития, как для структурных единиц, так и для объекта контроля в целом.
Счетная палата применила изложенный метод для анализа эффективности функционирования бюджетной сферы в ряде российских регионов.
В качестве иллюстрации на рисунках 5 и 6 представлены результаты сравнительной эффективности использования налогового потенциала двух субъектов Южного федерального округа Российской Федерации - Волгоградской области и Кабардино-Балкарской Республики.
Результирующим показателем является объем доходов, собранных на территории регионов. При этом в качестве основных факторов, влияющих на налоговый потенциал регионов, были выбраны объемы производства базовых отраслей экономики, а также денежные доходы населения. Последний показатель использован, поскольку в данных регионах он является весьма существенным налогообразующим фактором.
Все показатели использованы в расчете на душу населения, поскольку
сравниваемые регионы существенно различаются по своим масштабам. Регионы сравнивались по выбранным показателям как друг с другом, так и со средними по группе регионов значениями. Парето-эффективная поверхность в данном исследовании отражала фактически достижимый уровень собранных доходов по данной группе регионов при имевших место показателях развития базовых отраслей и уровнях денежных доходов населения.
Из представленных рисунков следует, что в течение исследуемого периода Волгоградская область демонстрировала значительный рост основных параметров развития, а также рост эффективности использования налогового потенциала в сравнении с другими регионами исследуемой группы. Кабардино-Балкария, напротив, при практической стагнации основных факторов производства снизила эффективность использования налогового потенциала почти на треть.
При сравнении между собой регионов Южного федерального округа по одинаковым параметрам (темпам роста валового регионального продукта (ВРП) за 2000-2003 годы и соотношению расходов бюджетной системы и ВРП) лучшие позиции имеют Волгоградская и Астраханская области. В них и динамика ВРП выше или близка к средней по стране, и соотношение расходов всей бюджетной системы с ВРП ниже, чем в среднем по стране.
В Ростовской области и Ставропольском крае темпы роста ВРП также выше или близки к средним, но соотношение расходов и ВРП несколько выше. В Краснодарском крае наблюдаются недостаточно высокие темпы роста ВРП. Наиболее неудовлетворительное соотношение рассматриваемых показателей - в республиках Ингушетия, Калмыкия и Адыгея, а также в Чеченской Республике. Остальные национальные республики Южного федерального округа демонстрируют достаточно высокие темпы роста ВРП (особенно Дагестан), но при этом у них очень велика зависимость от бюджетных ассигнований (рис. 7).
Использование методов цветокодирования путем выделения в том или ином сечении зон устойчивого, эффективного развития и т.д. позволяет визуально оценить ситуацию в том или ином регионе. При рассмотрении этого процесса в динамике по годам наглядно видно и направление, в котором он развивается или, напротив, деградирует.
Методы государственного стратегического аудита позволяют оценить тенденции социально-экономического развития страны в разрезе регионов и федеральных округов. Они были одобрены Президентом Российской Федерации как направление деятельности Счетной палаты.
Так, на рис. 8 представлена динамика сравнительной эффективности использования налогового потенциала Центрального федерального округа в 2000-2004 годах. Из приведенных графиков наглядно видно, что резерв повышения эффективности весьма велик, причем в большинстве областей положительных сдвигов в этом отношении так и не произошло, а кое-где ситуация даже заметно ухудшилась.
Еще более ощутимо снижение эффективности налогового потенциала по федеральным округам в целом (рис. 9).
Данный инструментарий позволяет получить количественные оценки параметров эффективности, визуализировать результаты и способствовать выработке отраслевых подходов в оценке эффективности. Конечно, о научной достоверности полученных исследований можно говорить только при точном выборе объектов анализа, адекватном определении достаточно большого массива входных параметров и корректном толковании полученных результатов. Однако уже имеющийся опыт свидетельствует, что эта задача вполне решаема.
При наборе соответствующей статистики можно решить задачу идентификации сечений функции эффективности, вплоть до предложений стандартов аудита эффективности, ориентированных на конкретные виды контроля. Счетная палата Российской Федерации продолжает осуществлять практические наработки в данном направлении.
А.А. Пискунов, аудитор Счетной палаты Российской Федерации, кандидат экономических наук
Опубликовано: Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации (учебно-практическое пособие), "Издательство АКСОР", М., 2006.
