НОВЫЙ ФОРМАТ ВОЕННО-ПРОМЫШЛЕННОЙ КОМИССИИ появился шанс модернизации Вооруженных Сил и ОПКНазад
НОВЫЙ ФОРМАТ ВОЕННО-ПРОМЫШЛЕННОЙ КОМИССИИ появился шанс модернизации Вооруженных Сил и ОПК
20 марта Президент страны Владимир Путин подписал Указ о создании Военно-промышленной комиссии при правительстве, которая призвана регулировать вопросы управления военно-промышленным комплексом, в частности, формировать гособоронзаказ. Руководство комиссией возложено на вице-премьера - министра обороны Российской Федерации Сергея Иванова, его первым заместителем назначен Владислав Путилин. Прокомментировать это решение редакция попросила аудитора Счетной палаты Российской Федерации Александра ПИСКУНОВА, отвечающего за направление деятельности по контролю расходов федерального бюджета на обеспечение национальной обороны.
- Александр Александрович, вы были инициатором возрождения Комиссии по военно-промышленным вопросам в правительстве Сергея Степашина. Сегодня комиссия получила новый статус и новый формат. Насколько необходима эта структура для Вооруженных Сил и ОПК?
- Решение Президента страны об образовании постоянно действующей военно-промышленной комиссии во главе с вице-премьером - министром обороны Сергеем Ивановым долгожданное и принципиальное. Оно поставило точку в дискуссии о "третьем пришествии" Министерства оборонной промышленности, которое в новых правовых, экономических и имущественных отношениях абсолютно нежизнеспособно. Возрождение комиссии в новом формате является чрезвычайно важным, и прежде всего в силу острой необходимости координации процессов модернизации Вооруженных Сил и реформирования ОПК. Необходимо признать, что большинство издержек обоих процессов связано с разбалансированностью целей, ресурсов и мер, реализуемых в вопросах военного строительства, включая ОПК. Если в отношении планов военного строительства сегодня существует ясность, оформленная в виде решений Верховного Главнокомандующего, Совета Безопасности, Министерства обороны и Генерального Штаба, то в части реформирования ОПК, к сожалению, доминирующей тенденцией стал корпоративный и ведомственный сепаратизм. При этом участники процесса "упорядочения" ОПК прекрасно понимают, что все дискуссии вокруг вертикально и горизонтально интегрированных структур на самом деле являются отражением жесткой борьбы за гектары земельных угодий и квадратные метры производственных площадей. Волна искусственных банкротств и недружественных поглощений, как известно, буквально захлестнула и парализовала ОПК, в том числе путем массовой смены руководства предприятий. Положение дел усугубляется сложившейся системой коллективной безответственности за формирование и исполнение Государственной программы вооружений, включая ГОЗ. Искусственное тромбирование финансовых потоков на всех этапах реализации гособоронзаказа вынуждает директоров заводов месяцами "согласовывать" права на авансирование и своевременный расчет за готовую военную продукцию. В результате, как показывают проверки Счетной палаты (см. рис.1), основная часть средств поступает предприятиям во второй половине декабря, а в отсутствии авансирования неизбежное кредитование приводит к необоснованному росту цен на военную продукцию. Достаточно сказать, что, по данным на 1 марта с.г., более 50 миллиардов рублей, выделенных правительством на оснащение Вооруженных Сил в первом квартале этого года, не дошли до промышленности. Стоит ли удивляться тому, что при кратном росте расходов на ГОЗ, мы так и не получили долгожданного приращения количества и качества вооружений.
Что касается прежней Комиссии по военно-промышленным вопросам, то она постепенно превратилась в дискуссионный клуб по эпизодическим вопросам военного строительства. В таком формате увязать реформы Вооруженных Сил и ОПК комиссия не могла.
-Что принципиально нового может сделать комиссия?
- Принципиальным является то, что комиссию возглавил руководитель, ответственный за выработку и реализацию военной политики. Да, в соответствии с Законом премьер-министр отвечает за обеспечение военного строительства. Но за боевую и мобилизационную готовность войск перед обществом и Верховным Главнокомандующим отвечает министр обороны. Логично, что он должен иметь права и возможности для проведения единой военной и военно-промышленной политики. Назначение впервые в истории министра обороны вице-премьером правительства объективно обусловило необходимость создания реально дееспособного органа по координации программ управления и развития Вооруженных Сил и ОПК. Перспективное планирование и программирование военного строительства оставались декларациями без реально дееспособного федерального органа, который способен увязывать цели и задачи строительства Вооруженных Сил с реальными экономическими и технологическими возможностями государства. В Советском Союзе, как известно, именно в ВПК шли основные дискуссии и готовились ключевые решения по программе вооружений и гособоронзаказу. Безусловно, вопросы формирования военной политики являются прерогативой Верховного Главнокомандующего при участии Совета Безопасности и Федерального собрания. Однако выработка предложений и конкретизация задач военного строительства закреплены за министром обороны. Также совершенно оправданно назначение первым заместителем руководителя комиссии в ранге министра Владислава Путилина, имеющего опыт работы еще в административных органах ЦК КПСС, прекрасно знающего как проблемы Вооруженных Сил, так и ОПК. Именно ему, как бывшему заместителю начальника Генерального Штаба и бывшему заместителю министра экономического развития и торговли, предстоит согласовывать замыслы и задачи Генштаба - ключевого органа военного планирования - с Министерством промышленности и энергетики, ответственным за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере промышленности и оборонно-промышленного комплекса. Результатом этих согласований и должны стать взаимоувязанные новая Государственная программа вооружений и программа развития ОПК.
- Считаете ли вы, что возрождение комиссии является достаточным для повышения эффективности военного строительства?
- Безусловно, нет. Эта мера необходима, но явно недостаточна. Требуется однозначное определение ответственности за жизненный цикл каждой отдельно взятой системы вооружений. Сегодня понятно, что крайние позиции, будь то консервация многочисленных видовых заказчиков или формирование суверенной службы единого заказчика, не эффективны в современных реалиях. Иждивенческие надежды заказчиков на генерального конструктора, который сам сформирует облик системы вооружений, комплектацию, кооперацию и "объективную" цену, явно утопичны. Не менее утопична и идея единого заказчика, ответственного за разработку и закупку всех систем оружия без ответственности за его последующую эксплуатацию и применение. Мы не Соединенные Штаты. У нас другой уровень контрактной культуры. Мы только подходим к программно-целевому планированию, у нас другая система бюджетирования, надзора, испытаний и оценок закупаемых вооружений. К слову, когда мы запустили первый спутник, США тут же отреагировали: сформировали новую систему заказов на основе программного управления жизненным циклом вооружений, включая управление стоимостью.
- Какие еще системные меры, на ваш взгляд, необходимы сегодня?
- В условиях разделения властей и рыночной экономики нам не уйти от необходимости формирования директоратов программ заказчика. При радикальном изменении состава и структуры ОПК, фактическом развале отраслевой науки, деградации экспериментально-испытательной базы и уходе "зубров" заказывающих главков Минобороны, которые знали все - от руды до финального изделия, без оперативного формирования целостной системы программ управления жизненным циклом вооружений модернизация Вооруженных Сил нереальна. Это ключевой вопрос. И его следует решать с учетом уже существующей нормативной базы по формированию целевых программ и их директоратов. Заданные Генштабом тактико-технические требования к средствам вооруженной борьбы, выраженные в тактико-технических заданиях Видов Вооруженных Сил, ответственных за подготовку войск и оружия к войне, должны обеспечиваться директоратами целевых программ на всех стадиях жизненного цикла. Но и эта конструкция будет безжизненна, если не решить проблему, я бы сказал, непроходимости сложившейся системы финансирования гособоронзаказа. Более коррупциогенную среду трудно придумать. Свыше 40 должностных лиц визируют ГОЗ, контракты и платежные поручения. Но никто не отвечает за результат! Цены растут, качество оставляет желать лучшего, объемы производства падают. При этом десятки миллиардов постоянно "висят" на счетах Минобороны и в конце декабря распределяются в пожарном порядке или сдаются в бюджет. Кстати, в отличие от Минобороны другой заказчик - Минатом - все соответствующие средства четко расписал по целевым программам и таким образом сократил сроки прохождения платежей до 3-5 дней.
Конечно, если мы и дальше по рекомендациям методологов из Минфина все расходы по НИОКР будем сваливать в один мешок и за расходы на различных стадиях жизненного цикла - от НИР до утилизации - будет отвечать армия разрозненных чиновников, то не спасет положение и Военно-промышленная комиссия. На мой взгляд, ничто не мешает однозначно "провязывать" позиции ГПВ, ГОЗ в программной части федерального бюджета с однозначным адресным закреплением средств за директоратами целевых программ, ответственных за ход и результаты их выполнения перед всеми инстанциями и на любой стадии жизненного цикла.
С учетом того, что вопросы унификации, стандартизации и интеграции средств вооруженной борьбы естественно переходят в компетенцию военно-промышленной комиссии, требуется уточнение функций службы начальника вооружений. Представляется целесообразным закрепить ответственность за обеспечение жизненного цикла систем вооружения - от НИР до утилизации - за директоратами программ, а ответственность за эксплуатацию и применение вооружений - за единой службой эксплуатации на всех уровнях системы военного управления. При этом единая служба эксплуатации должна быть активным участником программ унификации элементной базы, протоколов и стандартов, применения разнородных средств вооруженной борьбы и организации войскового ремонта. Координацию, кооперация прав и ответственности директоратов программ и служб эксплуатации должны осуществлять Генеральный Штаб и военно-промышленная комиссия. Иными словами, должна быть выстроена четкая вертикаль ответственности.
- Есть ли гарантии того, что директораты программ также не "срастутся" с генеральными конструкторами и другими подрядчиками?
- Риски, безусловно, существуют. Для их минимизации необходима жесткая экспертиза проектов научно-техническим советом комиссии ВПК, а также независимая от заказчиков и подрядчиков федеральная контрактная система и эффективный надзор за подготовкой и исполнением контрактов.
- Кто конкретно должен быть ответственным за эту сферу?
- Надзор является обязанностью федеральной службы Рособоронзаказа, а независимую систем "Рособоронэкспорта". Контрактная документация должна составлять сотни страниц в отличие от нескольких страничек контрактов службы единого заказчика и типов контрактов должно быть десятки, как в развитых странах. Конечно, принципиальным является кадровое комплектование директоратов программ. Пока еще в строю специалисты, имеющие колоссальный опыт работы в ОПК Советского Союза и России, уволенные в запас руководители заказывающих управлений, видовых и отраслевых НИИ. Они хорошо знают состояние и возможности ОПК, имеют реальный опыт управления проектами. При этом сотрудниками директоратов не обязательно должны быть военнослужащие.
Итак, военно-промышленная комиссия в новом формате только начинает свою деятельность. Сергей Иванов сообщил, что будут выработаны правовые и организационные меры, позволяющие этому органу заработать в полную силу. Мы очень надеемся, что военно-промышленная комиссия в новом статусе получит признание и поддержку не только политического руководства страны, но и профессионалов ОПК и Вооруженных Сил, переживающих за обороноспособность государства.
Опубликовано: Газета "Военно-промышленный курьер", No 12, 2006 г.
