Рамазан Абдулатипов. БЮДЖЕТ СТРАНЫ: НИЩЕТА ФИЛОСОФИИ И ПРАКТИКИ ФЕДЕРАЛИЗМАНазад
Рамазан Абдулатипов. БЮДЖЕТ СТРАНЫ: НИЩЕТА ФИЛОСОФИИ И ПРАКТИКИ ФЕДЕРАЛИЗМА
Наше формальное отношение к словам и понятиям приводит к тому, что они скоро теряют свое сущностное начало. Не буду приводить примеры, которых премного в нашей истории, а приступлю к анализу самого предмета настоящей статьи. Начиная с Александра II, мы неоднократно пытаемся подступиться к федерализму. Был советский федерализм с изначально благими намерениями, который потом довели до тоталитарного унитаризма, за этим последовал развал СССР. Потом неистовые попытки по подготовке и подписанию Федеративного договора, благодаря которому мы все же сохранили Россию хотя бы в формате РСФСР. К слову сказать, в этом плане мы правопреемники прежде всего РСФСР, ибо это все, что нам досталось от СССР. И это, повторяю, удалось благодаря возврату к принципу федерализма в государственном устройстве страны. Именно федеративная модель спасла Россию в 1922 и 1992 годах от нелепого развала, хотя потом мы все доводим до жесточайшего унитаризма и тупизма с последующим развалом. Никакая трагедия нам не прибавляет ума.
Несмотря на все трудности и трагедии этих лет, которые сопутствовали нам, мы все же смогли конституционно закрепить федеративное устройство нашего государства. К названию государства "Россия" (кстати, после моего выступления на Съезде народных депутатов в 1991 году) было добавлено "Российская Федерация". Это был важный и знаковый выбор, который определил федеративную перспективу страны и позволил сохранить Россию хотя бы в рамках РСФСР. Но государство, как нас учили, это лишь надстройка, а базис - экономика. Так вот в базисе нынешнего состояния нашего государства и начинаются новые приключения российского федерализма.
Министерство финансов - это одно из ведомств, которое так и не признало конституционную природу нашего государства и прекрасно себя чувствует в условиях жесткой централизации бюджетных полномочий. При этом надо сказать, что наше общее экономическое положение довольно далеко от норм демократии и федерализма. По подсчетам специалистов, у нас от 9 до 12 субъектов Федерации доноры, а остальные - реципиенты. При этом расчеты зачастую носят чисто формальный характер, ибо Федерация в целом, как и ее субъекты, не знает четких критериев социально-экономического развития и, главное, какой собственностью она владеет. К примеру, 99 процентов богатейшей российской земли не имеет пока хозяина, ибо еще фактически не реализован даже на 1 процент Закон "О разграничении государственной собственности на землю". Примерно такое же положение и с промышленными предприятиями, недрами, многими месторождениями. Мы все неистово повторяем, что итоги приватизации не будем пересматривать, так и не подведя этих итогов.
Во многом такое положение дел объясняется чрезмерно вольным толкованием федеральными органами власти, в том числе и законодателем, ст. 72 Конституции Российской Федерации о совместных полномочиях. Недавнее их перенесение из Конституции в федеральный закон ничего не прояснило. До сих пор нет четких механизмов предметного разграничения совместных полномочий с финансово-экономическим обоснованием. И самое главное, до сих пор страна, которая как бы в последние годы своевременно принимает бюджет, да еще и с профицитом, не имеет закона о минимальных стандартах социальных услуг. Следовательно, расчеты делаются по сравнению с 1913 годом и по допотопным критериям. Федеральный бюджет напоминает мне хозяина, у которого умирает собака с голоду, и он искренне проливает слезы, вместо того чтобы развязать мешок и накормить ее.
Российское правительство имеет программу бюджетного федерализма по 2005 год. Но в эту программу после ее принятия, видимо, никто так и не заглядывал даже при составлении бюджета, ибо Закон о бюджете не соответствует утвержденной программе. Дистрибутивные, стабилизирующие функции, и особенно функции развития экономики, наш бюджет как бы на себе не несет. Об этом вообще редко кто и вспоминает. Одни субъекты Федерации в поте лица трудятся, пополняют налоговую базу, а другие сидят на трансфертной игле и спокойно занимаются сохранением своих привилегий. И тут как бы нет никаких экономических критериев деятельности. А главный спор и в парламенте идет не об эффективном хозяйствовании, а о том лишь, кто будет распределять доходы и кто сколько получит.
Бюджет из года в год носит инерционный характер. Поступление налогов в доходную часть подсчитывается лишь приблизительно. В результате искусственно занижается поступление налогов в доходную часть бюджета, а с этим и неналоговых доходов. Позитивные тенденции развития российской экономики, в том числе и поэтому, не доведены до базовых показателей. Программа правительства о бюджетном федерализме остается на бумаге, пустой декларацией.
С одной стороны, по указанию Президента как бы многое делается для оптимизации процесса разграничения полномочий между уровнями государственной власти. Правовое разграничение не соответствует финансовому. С другой - бюджет страны фактически составляется в наихудших традициях Госплана, но так, чтобы никто ни за что не отвечал. Таким образом, бюджет страны не выполняет главную задачу принципа бюджетного федерализма - обеспечения сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе четкого разграничения расходных обязательств и источников доходов. В этом плане вместо конкретных выкладок правительство ограничивается заявлениями и прикрывается программой бюджетного федерализма. И самое главное - у нас из года в год не получается ни бюджета, ни федерализма. Если есть бюджет, то нет федерализма, а если есть федерализм, то нет бюджета.
Наш бюджет как бы исходит от гражданина и навсегда от него уходит, возвращаясь лишь после вмешательства ведомства уважаемого С. Шойгу. Мы долго кукарекаем о реформе местного самоуправления, о ЖКХ, сельском хозяйстве и т. д. Но утро бюджетного федерализма для выполнения этих задач не наступает. Может, пора этих петухов нетрадиционной ориентации, которые потеряли природный инстинкт кукарекать с рассветом, перевести в разряд куриц - пусть молчат и яйца хоть несут. Мы несколько лет назад после долгих дебатов приняли Закон "О финансовых основах местного самоуправления", а теперь приняли новый Закон о местном самоуправлении, но реальных финансовых основ как федеративных отношений в целом, так и местного самоуправления в бюджетах последних лет фактически не было и нет. Значит, не будет ни федерализма, ни местного самоуправления. А там, где в бюджетном процессе активно не участвуют гражданин, местное сообщество, регионы - там процветает обычно теневая экономика и, значит, нарушение прав и свобод человека. Доля теневой экономики в некоторых регионах, по оценкам специалистов, доходит до 60 процентов. Для полного глянца нашей неспособности разумно хозяйствовать придумали еще и бюджетный профицит. А в реальной экономической жизни для одних - полный дефицит, для других - профицит, а для кого-то просто свободная экономическая зона грабежа народного достояния, и главное - без пересмотров итогов грабежа.
Таким образом, федеральное законодательство по местному самоуправлению и федеративным отношениям существенно изменилось за эти годы, а подходы к формированию федерального бюджета, его философия так и остались прежними. Отсюда и растущие диспропорции в системе межбюджетных отношений. А это приводит и к углублению противоречий в целом в системе федеративных отношений. Нельзя управлять Федерацией лишь политико-административными мерами - созданием федеральных округов, отрывом федеральной власти от власти субъектов Федерации и местного самоуправления, - недопустимо, чтобы на смену региональному сепаратизму пришел федеральный сепаратизм.
Федерализм известен во всем мире как эффективная система управления страной, ее регионами, их стабильного развития, у нас превращается в федерацию лишь с контрольными и фискальными функциями. Доверие к способности правительства обеспечить эффективное управление и рост экономики, занятость, платежный баланс с каждым днем снижается. Стабильный экономический рост и занятость населения с добротной заработной платой на территории всей страны - вот стратегическая задача бюджетного процесса. Рыночная политика должна быть неотрывно связана с политикой обеспечения благополучия граждан и стабильности государства. В условиях федеративного государства эта задача обретает не только большую социальную, но и политическую значимость.
В сфере российского бюджетного федерализма все эти годы господствуют негативные тенденции. Они уже привели в 1998 году к трагическим последствиям, когда федеральные органы власти провалили финансовую политику государства. Эти же люди до сих пор измываются над бюджетом страны. Дело даже не в пресловутом соотношении 50 на 50 бюджетов Федерации и ее субъектов, а в отсутствии всяких стимулов эффективно работать. Чем высокодотационнее бюджет, тем лучше себя чувствует руководство субъекта Федерации. Все недостатки на выборах обрушиваются на федеральный центр, а достижения приписываются себе. Кроме того, чем высокодотационнее субъект Федерации, тем больше возможностей коррупции. "Я выбил в Москве эти деньги не просто так", - намекает местный начальник бюджетополучателю далее вниз. Это система "откатов" начала 90-х годов. Такая система развращает не только экономику, но и политику, нравственность. Именно существующая система межбюджетных отношений покрыла всю страну тенью коррупции и безответственности.
Правительство если даже и стремится навести порядок в этой системе, то одним и не очень демократическим методом - последовательным стремлением к централизации доходов консолидированного бюджета страны. Оплаченное большинство в Государственной Думе позволяет правительству проводить бюджет через Думу за два часа, хотя следовало бы, исходя хотя бы из законов приличия, несколько дней обсудить, уточнить философию и параметры главного Закона страны на предстоящий год. Кому-то, может, и кажется, что это согласованная работа ветвей власти. На деле это потворствование кризису. Не только гражданину, но и депутату Федерального Собрания навязывается мысль, что от него ничего не зависит. Бюджетом занята некая каста людей.
При обсуждении бюджета в Государственной Думе фактически не учтена была ни одна из поправок членов Совета Федерации. Я уже не говорю о предложениях субъектов Федерации. Даже левым глазом не взглянули на прекрасное заключение и рекомендации Счетной палаты, которой непонятно, на какой нормативно-методической базе построены алгоритмы государственного бюджета. Кроме того, мало кто говорит о том, что уже несколько лет подряд систематически нарушается ст. 50 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой пропорции распределения налоговых доходов и сборов в порядке бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации должны утверждаться не ежегодно и не два раза в год, а на срок не менее трех лет. По оценкам Счетной палаты, соотношение долей налоговых доходов и общей суммы доходов федерального и регионального бюджетов в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации практически составляет по многим параметрам уже 60 на 40 процентов. Превышение доли федерального бюджета по доходам и расходам стало чрезмерно чувствительным. И это положение влияет на бюджетную обеспеченность многих расходов, связанных с жизнеобеспечением людей в местах их постоянного расселения. Существующая система межбюджетных отношений может дестабилизировать не только финансы страны, но и политическую обстановку. Некомпенсированные потери консолидированного бюджета Саратовской области в результате невыполнения и несогласованного изменения налогового и бюджетного законодательства уже составляют более 400 млн рублей в год. Многие функции передаются вниз, не подкрепляя их финансовыми источниками. Ликвидируют постановлением правительства Российской Федерации ряд бывших федеральных учреждений, сохраняя их в субъектах Федерации, а средств на их содержание не передают. Федеральной ветеринарной службы как бы уже нет, а на ее содержание в Саратовской области нужно более 100 млн рублей в год. Откуда их взять? И кто будет контролировать санитарно-эпидемиологическую ситуацию в регионах, особенно в приграничных? Совет Федерации в своем постановлении, в частности, рекомендовал правительству осуществить распределение денежных средств по субъектам Российской Федерации на возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с повышением с 1 октября 2003 года тарифной ставки (оклада) по оплате труда работников организаций бюджетной сферы и на предоставление беспроцентных бюджетных ссуд бюджетов субъектов Российской Федерации, многие из которых никто не принимает во внимание.
Таким образом, утвержденный в Конституции страны принцип федерализма, декларируемая политика федерализма и реальное состояние межбюджетных отношений все в большей степени расходятся друг с другом. Это опасное состояние дел для государственного единства, обеспечения в Федерации единых стандартов прав и свобод граждан на всей ее территории. Или надо соблюдать достигнутое и законодательно закрепленные решения по налогам и бюджету, или полностью концентрировать доходы в федеральную казну, определять расходы и отвечать перед гражданами за их социально-экономическое самочувствие из одного центра. Федеративная демократия все же предполагает четкое распределение полномочий и ответственности за их исполнение между уровнями властей перед гражданами. Федерализм - это не столько взаимоотношение между уровнями властей, а их и гражданина. Философия бюджетного процесса такова, что она исходит от гражданина и возвращается к нему. И это стержневая линия. Речь в данном случае идет не о процентном соотношении доходов и расходов между уровнями бюджетов, а о модели федеративной демократии и соответствующего ей бюджетного федерализма. Пора определяться и приводить финансовую политику в соответствие с Конституцией Российской Федерации, где четко подтверждена федеративная природа нашего государства, высшая ценность прав и свобод человека, гражданина.
Рамазан АБДУЛАТИПОВ
"РФ СЕГОДНЯ" [No23]
01 ноября 2003 года
http://www.abdulatipov.ru/Parts/2003.11.01_RF%20Today_Byudjet%20strani.htm
