Проведенные Счетной палатой контрольные и экспертно-аналитические мероприятия свидетельствуют, что существующая нормативная правовая база не в полной мере обеспечивает прозрачность закупочных процедур, конкуренцию при размещении государственного заказа, экономное расходование бюджетных средств, а также ответственность должностных лиц, занимающихся вопросами государственных закупок.
Эти вопросы имеют особую актуальность в случае государственного оборонного заказа (ГОЗ) для удовлетворения потребностей в сфере национальной обороны и безопасности государства, который составляет около 40 % общего объема всех государственных закупок в Российской Федерации (на федеральном и региональном уровне). При этом за последние годы государственный оборонный заказ увеличился втрое.
После вступления в силу с 1 января 2006 года Федерального закона от 21 июля 2005 г. No 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" остаются нерешенными ряд важнейших вопросов по его практической реализации. В ходе размещения и реализации ГОЗ на 2006 и 2007 годы выявились правовые пробелы, не учитывающие особенности оборонно-промышленного комплекса и условия закупок продукции оборонного назначения.
Закон разрабатывался для функционирующего рынка товаров и услуг, на котором действует неограниченное число конкурирующих субъектов предпринимательской деятельности. А по целому ряду изделий вооружения и военной техники фактически отсутствует альтернативный поставщик при размещении заказа, и, следовательно, возможность проведения конкурсных процедур ограничена. Это вызвано как уменьшением числа предприятий и научных организаций вследствие системного кризиса оборонно-промышленного комплекса (ОПК), так и тем, что в последние годы взят курс на создание системообразующих интегрированных структур, что еще более сокращает количество производителей на рынке ВВТ. Один из наиболее наглядных примеров - создание авиастроительной корпорации.
Закон не учитывает и то, что вооружение и военная техника являются сложными техническими системами, над разработкой и производством каждой из которых работают определенные специализированные научные организации и производственные предприятия, объединенные устоявшимися технологическими и кооперационными связями.
Именно из этого исходили разработчики Государственной программы вооружения (ГПВ) на 10-летний период и увязанной с ней Федеральной государственной программы развития ОПК на 2007-2010 годы и на период до 2015 года для того чтобы реализовать Основы военно-технической политики Российской Федерации на период до 2015 года и дальнейшую перспективу, утвержденные Президентом Российской Федерации. Указанные программы подлежат реализации с использованием программно-целевого метода управления, предполагающего еще на этапе формирования программных мероприятий определение исполнителей с целью согласования их по задачам, срокам и ресурсам.
В особенности это условие актуально для новых комплексов и систем вооружения, при создании которых разработчик еще на этапе технического проектирования при выборе конструкционных материалов, конструктивных и технологических решений ориентируется на конкретного производителя серийных образцов. Заблаговременно, как правило, за 1-3 года, осуществляется подготовка серийного производства, включающая определение кооперации, техническое перевооружение и развитие производственных мощностей головного исполнителя и исполнителей.
Таким образом, закон ФЗ-94 в части размещения гособоронзаказа вступает в явное противоречие и с Основами военно-технической политики, и с принципами программно-целевого планирования и бюджетирования, ориентированного на результат. Как следствие, проведение конкурсов на размещение заказов по созданию и производству технически сложных образцов ВВТ является фактически профанацией. А сама процедура, носящая формальный характер, приводит к потере нескольких месяцев, что также весьма критично в военной сфере, и требует дополнительных расходов.
Нельзя закрывать глаза и на то, что введение в действие Закона фактически упразднило систему ценообразования на продукцию оборонного назначения, поставляемую по государственному оборонному заказу. В соответствии с его положениями заказчик обязан указать в извещении о проведении конкурса начальную цену контракта. При этом в конкурсной документации может быть предусмотрено право заказчика при исполнении контракта в одностороннем порядке изменить объем всех предусмотренных контрактом работ, услуг не более чем на 5 процентов. Практически выполнить это требование нереально, особенно в случае сложных опытно-конструкторских разработок, стоимость которых может измениться в разы, а то и на порядок. Не решаются в законопроекте и проблемы комплексного управления всем жизненным циклом ВВТ.
Можно привести и более частные, но не менее наглядные противоречия. В случае НИОКР заказчик даже тактико-техническое задание не может выдать, потому что оно должно согласовываться с головным исполнителем, а тот определяется по результатам конкурса. Закон содержит прямой запрет на указание в конкурсной документации признаков конкретного промышленного образца, в то время как в случае ВВТ приведение их индекса или шифра для государственных заказчиков имеет принципиальное значение.
Бесспорно, что все эти особенности размещения заказов на НИОКР, закупки, модернизацию, ремонт ВВТ должны быть учтены путем поправок как к самому Закону ФЗ-94, так и путем фундаментальной переработки закона о государственном оборонном заказе, внесения изменений в другие законодательные и нормативные акты.
А.А.Пискунов, аудитор Счетной палаты Российской Федерации
Опубликовано: Газета "Советник Президента", No 44, 2007 г.
Док. 323018 Опублик.: 20.06.07 Число обращений: 442
