В Посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации Президент страны сформулировал четкие цели и определил основные направления государственной политики на среднесрочную перспективу.
По сути дела, на сегодняшний день уже не только обозначены три основных ствола этой политики, но и определены конкретные руководители, ответственные за ее проведение. При этом с перспективами развития социальной сферы, за которую отвечает первый вице-премьер правительства Д.А. Медведев, и военной сферы, подведомственной вице-премьеру - министру обороны С.Б. Иванову, многое уже ясно: приняты важные политические решения о приоритетных направлениях расходов в рамках национальных проектов и планов модернизации Вооруженных Сил, но это расходные сферы.
А вот доходная часть и ее хребет - промышленная политика, за которую, согласно закону о Правительстве Российской Федерации, отвечает лично премьер, и которая могла бы гарантировать стране модернизационный рывок для обеспечения ее конкурентоспособности, еще не сформированы. Между тем, именно от промышленного потенциала зависит и оборона страны, и жизнеспособность населения.
Очевидно, что наша страна фактически вынуждена решать задачи собственного развития в условиях жесткой конкурентной борьбы, скоординированного противодействия мировых центров силы, активно использующих формируемые ими механизмы глобализации.
А на войне, как на войне: успех зависит от целого ряда факторов - уровня экономического искусства, включая стратегию, оперативное искусство и тактику, наличия и профессиональной подготовки экономического генштаба, состава и структуры средств и способов экономической борьбы, наличия достоверных разведданных, материальных, финансовых и других видов ресурсного обеспечения.
А что реально мы имеем сегодня? Экономический генеральный штаб в лице Госплана СССР канул в Лету. Стратегия и тактика как целостная система национального экономического искусства, увы, пока не просматривается. Мы не имеем достоверной "разведывательной" информации даже на своей территории. Данные государственной статистики давно не соответствуют реальному состоянию дел, не согласуются с системой бухгалтерского учета и налоговой отчетности. До сих пор отсутствует полноценная система государственной регистрации активов страны, включая основные производственные фонды, природные ресурсы и нематериальные активы, не говоря уже о качестве бюджетирования и финансирования, проектного и программного управления ресурсами.
Виды и рода экономических сил СССР в виде ключевых отраслей промышленности распущены и существуют в виде "партизанских" соединений различного масштаба. Новые, выдвинутые бизнесом командиры, как правило, "академиев не кончали" и ведут войну в силу собственных представлений о ее характере и целях исключительно на видовом театре военных действий, будь-то тяжелое машиностроение, связь, авиапром или автопром.
При этом планирование операций зачастую ведется с привлечением экономических специалистов из конкурирующих штабов. А сами командующие зачастую проводят время на территории вероятного противника...
Система профессиональной подготовки младшего и среднего командного состава для отечественной промышленности почти полностью разрушена. В отсутствие квалифицированных техников и технологов, не приходится говорить о качественной подготовке наших рабочих как бойцов экономического фронта, способных выстоять и победить в конкурентной борьбе.
Технологическим хребтом отечественной экономики был, да и, пожалуй, сейчас остается оборонно-промышленный комплекс. Необходим поиск возможных путей технологической модернизации ОПК в увязке с реформированием Вооруженных Сил и необходимым согласованием государственного оборонного заказа и военно-технического сотрудничества. После усиления в начале 2006 года Военно-промышленной комиссии многие положительные процессы в этом направлении уже пошли, несмотря на определенное бюрократическое противодействие. Однако необходимо понимать, что провести переоснащение национальных производственных фондов только за счет роста государственного оборонного заказа и доходов от военно-технического сотрудничества нереально.
Анализ результатов работы Счетной палаты свидетельствует о снижающейся эффективности распоряжения национальными ресурсами вследствие крайней неразвитости проектного и программного управления в отечественной экономике. Преодолеть эти негативные тенденции в ее развитии невозможно одними лишь административными и бюджетными реформами, необходимо формирование современного технологического фундамента для проектного управления ресурсами, а также подготовка квалифицированных кадров.
Очевидно, что асимметрия экономических потенциалов России и развитых стран мира накладывает не менее жесткие требования к стратегии экономического развития, чем асимметрия военных потенциалов - на военную стратегию. Асимметрия потенциалов однозначно обуславливает асимметрию способов и средств экономической борьбы от стратегического до тактического уровней. Надеяться, что менеджеры, подготовленные в экономических школах Лондона и Нью-Йорка, предложат адекватные, асимметричные меры, утопично. Просто их готовили в иной логике и метрике экономического пространства.
Так, по мнению ведущих экспертов в области национального машиностроения, технологии управления ресурсами абсолютного большинства предприятий и отраслей в целом остаются на уровне довоенных фордовских моделей производства, в то время как мир прошел целый ряд управленческих революций на корпоративном, национальном и транснациональном уровнях экономики.
Можно выделить три сферы, связанные с успешностью реализации государственной политики в области технологической модернизации страны в широком смысле этого слова: эффективность государственной власти, эффективность экономической политики, определяющей экономический потенциал страны и ее конкурентоспособность в современных условиях глобальной экономики. Будущее нашего Отечества напрямую связано с состоянием и перспективами развития технологий в каждой из трех сфер и системы в целом.
Безусловно, при этом необходимо учитывать множество разнородных факторов, таких как взаимодействие центра с регионами, профессионализм исполнительной власти, качество национального права, эффективность государственного и негосударственного секторов экономики, состояние национальных ресурсов в целом, уровень золотовалютных запасов, состояние товарного рынка и рынка услуг, развитость государственной и негосударственной внешнеэкономической деятельности, отношение к мировым ресурсам, корреляцию отечественного и международного права и т.д.
Конечно же, модернизация страны не может быть сведена к обновлению основных производственных фондов. Мы помним, что в 80-е годы прошлого века было приобретено огромное количество импортных станков, которые так и не нашли применения и были проданы назад, но уже по цене металлолома.
Современное оборудование только тогда дает эффект, когда вписано в конкурентоспособные технологические процессы. Без этого все планы так и останутся на бумаге, а деньги опять будут выброшены на ветер.
Вместе с тем намечается колоссальный разрыв в возможностях проектного и программного управления в корпоративном и государственном секторах. Сегодня наши крупнейшие компании (РАО "Газпром", ОАО "Железные дороги России", РАО "ЕЭС России" и другие), потратив значительные средства на приобретение и внедрение в практику систем проектного управления ресурсами (ЕRP) от предприятия (R3) до транснациональных проектов (B2B), уже получают ощутимую отдачу в конкурентной борьбе.
К сожалению, в государственном секторе, несмотря на многолетние и многомиллиардные (в рублях) затраты по проектированию и приобретению техники и программного обеспечения, мы не можем похвастаться, к примеру, автоматизацией Федерального казначейства или внедрением электронных регламентов в работу правительства.
При этом отдельные факты внедрения зарубежных закрытых IT-технологий управления финансами в бюджетной и банковской сферах, а также бизнес-процессами в добывающих и транспортных компаниях России свидетельствуют о растущих угрозах внешнего наблюдения, контроля и, как следствие, вмешательства во внутренние социальные и экономические процессы в стране.
Правительство, определив в качестве стратегической цели переход страны на программные технологии управления, продолжает сохранять соотношение программных расходов бюджета к функциональным как 1:10. Еще недавно почти такое же соотношение в расходах было на оснащение и содержание Вооруженных сил Российской Федерации. Сегодня оно составляет 2:3, и поставлена задача выйти на пропорцию 1:1. Наверное, не менее амбициозные задачи в плане увеличения доли программных расходов надо ставить и Минэкономразвития России.
Нельзя не выделить и Росатом России как абсолютного лидера, который практически все расходы расписал по целевым программам, что позволило резко повысить их эффективность, в том числе за счет уменьшения сроков доведения средств потребителям до 3-5 дней.
В то же время, несмотря на жесткие требования министра обороны, средства на авансирование и расчеты за поставленную продукцию иногда до конечных потребителей идут месяцами. В частности, до сих пор не заключены контракты по целому ряду важнейших позиций государственного оборонного заказа на 2006 год.
Однако следует признать, что наличие современных проектных технологий и программ хотя и является необходимым, но явно недостаточным условием для эффективного развития экономики. Можно иметь современные станки и технологии управления ресурсами, но если не выстроена организационная архитектура, в том числе распределение ответственности, успеха не будет. Наряду с современным оборудованием, понятной народу стратегией требуется строгая регламентация ответственности органов власти и должностных лиц за ее реализацию. Недопустима ситуация, когда, к примеру, государственный оборонный заказ визирует свыше 40 чиновников, и при этом никто лично не отвечает за результат. Но все ссылаются на утвержденные Президентом России решения и планы...
Здесь также необходимы самые решительные меры по упорядочению структуры управления экономикой как по вертикали (от фундаментальных научных исследований до метрологического обеспечения), так и по горизонтали (от техзадания на НИОКР до утилизации).
К сожалению, принципы и меры административной реформы до сего дня так и не реализованы в полной мере. Но даже если удастся в ближайшее время реализовать идею электронного правительства, включая электронные регламенты отражения ответственности, этого тоже недостаточно. Наряду с современными проектными технологиями и эффективной организационной структурой необходимы хорошо просчитанные стратегии развития в условиях глобальной экономики и активного противодействия мировых центров силы.
В свою очередь, формирование и развитие эффективных стратегий невозможны без суверенной системы достоверных стратегических оценок и научных прогнозов развития страны. Приходится констатировать, что сегодня задачи стратегического оценивания и проектирования решаются разрозненно в отдельных отраслях и сферах российской экономики, причем конспиративно. Да, конспиративность, возможно, необходимое условие, когда противник во многом контролирует информационное поле, но явно недостаточное для эффективности экономики. При этом эксперты вынуждены опираться на неразвитые государственную статистику, бухгалтерский учет и систему бюджетирования.
Архитектура технологической среды и возможные пути ее модернизации представлены на рисунке 1. В левой части схематично отражена структура основных сфер обеспечения экономической политики, включая:
- дееспособность органов государственной власти и эффективность ее основных институтов;
- экономический потенциал страны, включая эффективность государственного и негосударственного секторов экономики;
- конкурентоспособность России в мире, включая эффективность государственной и негосударственной внешнеэкономической деятельности, доступность для России мировых ресурсов, а также соотношение норм международного и национального права.
Очевидно, что все три сферы находятся в разных проблемных плоскостях и должны быть скоординированы на базе национальных информационно-технологических ресурсов (своего рода B3B).
В правом верхнем углу отражено желаемое будущее страны, например, к 2008 году при ее технологической модернизации, а в правом нижнем - деградация технологии управления в случае консервации сложившихся методов и средств управления.
Можно обратить внимание, что верхняя часть рисунка сильно напоминает "Луноход", и сегодня нужно определиться, что мы будем строить в ближайшие годы: "Луноход", способный преодолевать ухабы глобализации, или инвалидную коляску. Очевидно, что консервация неизбежно ведет к масштабному экономическому и политическому ущербу.
Совершенно естественно и крайне важно, что президент страны, определив конкретные цели национальной политики, а также некоторые количественные и качественные показатели, планирует рассмотреть на специальных заседаниях Совета Безопасности состояние, планы и меры правительства в социальной, оборонной и экономической сферах.
Задачи, решаемые структурами Совета Безопасности и Администрации Президента, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, связаны с выработкой и планированием политических целей, а ответственность за реализацию этих целей, включая выработку отраслевых политик, делегированы правительству во главе с председателем. Именно на правительство возложена ответственность за использование национальных ресурсов и эффективность мер, направленных на реализацию конкретных проектов и программ.
Безусловно, экономические проблемы сегодня являются самыми важными. И управлять в условиях избытка средств оказалось не менее сложно, чем в условиях недостатка. При этом председатель Правительства, фактически отвечающий за реализацию основного раздела государственной политики, в отличие от своих заместителей не располагает соответствующим промышленно-экономическим штабом типа Военно-промышленной комиссии в сфере обороны или департамента национальных проектов в социальной сфере.
Не менее существенным пробелом является также отсутствие в правительстве соответствующей службы стратегических оценок, прогнозирования и согласования отраслевых политик. Аппарат правительства лишь оформляет подготовленные вовне инициативы, а Минэкономразвития вынуждено скорее обеспечивать не столько выработку стратегии развития и планирование экономических операций, а, в первую очередь, функцию управления мобилизационными ресурсами и тыловым обеспечением. При создании такой службы целесообразно было бы наделить ее правами надзора за деятельностью Роскомстата, а также других аналитических структур правительства.
В этих условиях принципиальным, с нашей точки зрения, является формирование у заказчиков института директоратов программ и, возможно, даже введение новой категории госслужащих в статусе государственных директоров (рисунок 2).
При этом государственный директор программы мог бы назначаться одновременно с утверждением президентом или правительством конкретной государственной программы с наделением его правами и ответственностью главного распорядителя средств в рамках данной программы, как это было в истории.
Естественно, что количество программ должно определяться масштабами и важностью, и их не должно быть много. При этом наиболее проблемные вопросы формирования и реализации национальных проектов и программ в сфере экономического развития могли бы рассматриваться на заседаниях специальной научно-промышленной комиссии Правительства Российской Федерации с участием министров, государственных директоров от заказчиков и генеральных, главных конструкторов, руководителей холдингов и отдельных предприятий от подрядчиков.
Права и функции такого рода комиссии, безусловно, должны быть шире, чем возможности Государственного комитета по науке и технике СССР, учитывая правовые, экономические и имущественные отношения в современной России.
В комплексе предлагаемые меры, на наш взгляд, могли бы способствовать сокращению разрыва в технологических возможностях отечественного производства и экономики для модернизации России в целом.
Возможно, медведь и не прыгнет дальше тигра, но если его разбудить и дать разбежаться, то его и стая волков не остановит.
А.А. Пискунов, аудитор Счетной палаты Российской Федерации, кандидат экономических наук
Опубликовано: Журнал "Национальная оборона" No 3, июнь 2006 г.
