У Счетной палаты стратегический взгляд
на расходы военного бюджета
В середине 90-х, во времена особенно острого недофинансирования Вооруженных сил и ВПК, получила хождение поговорка "Тот, кто не хочет кормить свою армию, будет кормить чужую". Сейчас ситуация заметно выправилась - из года в год военный бюджет существенно возрастает. Куда идут эти средства и как организован контроль за их использованием? На вопросы "Российской газеты" отвечает аудитор Счетной палаты РФ Александр ПИСКУНОВ, возглавляющий направление по контролю расходов федерального бюджета на обеспечение национальной обороны.
Российская газета / Как было заявлено на недавнем заседании Совета безопасности РФ с участием президента Владимира Путина, период "латания дыр" в России закончился. У страны появились средства и возможности для системного развития, включая весьма затратную оборонную сферу. Судя по всему, работы у Счетной палаты прибавится...
Александр Пискунов / Действительно в новейшей истории России еще не было столь благоприятного стечения факторов для успешного решения задач развития и модернизации Вооруженных Сил. Сегодня есть главное: сплав компетентности и политической воли, намечены ясные приоритеты развития военной организации государства и для этого создаются необходимые базовые условия. За последние годы гособоронзаказ увеличился втрое. Скажу больше: сегодня половина продукции и услуг, которые закупает государство, закупаются в интересах обороны и безопасности. У налогоплательщика есть все основания спросить, насколько эффективно используются огромные ресурсы и каким образом сказалось такая "добавка" на военном потенциале нашей страны.
В этом смысле Счетная палата, согласно Конституции РФ, ответственна перед обществом как перед налогоплательщиком и перед высшим политическим руководством в лице президента и парламента за эффективность использования национальных ресурсов. Именно в такой постановке мы стараемся решать задачи по оценке расходов. Главное при этом не столько финансовый аудит как отслеживание законности и своевременности расчетов, сколько оценка эффективности расходов с точки зрения роста боевого потенциала Вооруженных Сил. Сегодня для нас важен переход от аудита ресурсов к аудиту результатов.
РГ / И каковы ваши оценки?
Пискунов / Пока еще рано говорить об адекватной отдаче кратному увеличению расходов на оборону. Это более чем серьезный повод задуматься о причинах столь явного несоответствия. Не секрет, что мы имеем весьма ограниченные, в сравнении с США, ресурсы - у нас сейчас почти порядковая ассиметрия в возможностях. Соревноваться с ними по всему спектру вооружений, взглядов на средства и способы вооруженной борьбы, состава, структуры Вооруженных сил - дело бесперспективное и очень вредное для страны. Это хорошо понимает руководство Вооруженных Сил.
Если ресурсные возможности асимметричны, то и оборонная стратегия должна быть асимметричной. И история свидетельствует, что наши ученые и промышленность умеют находить более простые, менее затратные, но при этом эффективные решения. Пока же возникает вопрос: почему до последнего времени при равных затратах для зарубежного заказчика мы производим продукции больше, а зачастую и лучшего качества, чем для собственных Вооруженных сил?
РГ / Есть и такая проблема?
Пискунов / В начале 90-х годов наш оборонно-промышленный комплекс стал ориентироваться не столько на задачи строительства собственных Вооруженных сил, сколько деформироваться под потребности Народной армии Китая, авиации и военного флота Индии, армий других государств, куда поставлялось и поставляется российское вооружение. Вывоз продукции военного назначения за последние годы возрос с 1,4 до 5 миллиардов долларов, по продукции двойного назначения - в соизмеримых размерах.
РГ / Но ведь известно, почему это произошло: оборонным заводам и КБ, практически лишившимся госзаказа, надо было как-то выживать...
Пискунов / Военно-техническое сотрудничество, безусловно, необходимо расширять. Но не в ущерб самим себе и своей обороноспособности. ВТС прежде всего должен работать на гособоронзаказ. Именно Генеральный штаб должен определять состав и приоритеты ГОЗ, а не интересы мощных финансово-промышленных групп и их лоббисты.
Существенно, что едва ли не каждая четвертая экспортная поставка продукции двойного назначения маркирована грифом "информация". Весомая доля этой информации, нередко из категории "ноу-хау", уходит за рубеж радикально недооцененной. По достоверным оценкам, из нашей страны под авторством граждан других государств - США, Украины, Израиля только за два года вывезено более 2000 патентов двойного назначения: от прямоточных авиадвигателей до подшипниковых ракетных двигателей. Если учесть, что Российская академия наук патентует в среднем за год 40-50 изобретений, можно подсчитать, на сколько лет вперед "зачищено" в России пространство интеллектуальной собственности. Мы не вправе допускать такой ущерб для страны и обрекать себя на ситуацию, когда придется покупать свои же изобретения за огромные деньги за рубежом. Сегодня, когда заработала Военно-промышленная комиссия, мы уверены, что и в этой сфере также наступит перелом.
РГ / Имеют ли специалисты Счетной палаты доступ в необходимом объеме к сведениям и материалам, составляющим государственную тайну и/или носящим гриф секретности? Какими инструментами они в таких случаях пользуются?
Пискунов / Да, это предусмотрено законом. Круг этих лиц, разумеется, ограничен. Некоторые из них и по роду своей прежней работы были допущены к такого рода сведениям. На нашем направлении в числе экспертов - люди с большим опытом руководящей и организаторской работы в оборонных отраслях промышленности, Министерстве обороны, хорошо ориентирующиеся в вопросах строительства и организации Вооруженных сил и, что немаловажно, знакомые с зарубежным опытом в оборонной сфере.
РГ/ Как строятся отношения Счетной палаты с военным ведомством?
Пискунов/ Мы принадлежим к разным ветвям власти, решаем различные задачи, у нас разные зоны ответственности. Наш подход - не фискальная политика и размен на мелкотемье, а упор на оценку результативности расходов на военное строительство. Это общая задача для нас и руководства Министерства обороны. Сегодня налажен действительно конструктивный диалог. Но трения в ходе аудиторской деятельности неизбежно возникают. И это нормально. Особенно когда мы стремимся не просто проанализировать эффективность расходов того или иного проекта. Это конституционная обязанность Счетной палаты. Мы оцениваем не военное или оперативное искусство, не технологические решения или конструкторские идеи, а контролируем реализуемость по схеме "цель - затраты - результат". Естественно, это не всегда нравится проверяемым.
РГ / Сообщалось, что по итогам 2004 года аудиторами Счетной палаты выявлено финансовых нарушений в сфере национальной обороны на сумму более 11,5 миллиарда рублей. А как обстояло дело в минувшем году и с начала нынешнего?
Пискунов / Без нарушений не обходится. Но объективности ради надо признать, что усилиями министра обороны, руководства Генерального штаба, экономических структур проведена большая работа по упорядочению всей системы бюджетирования и финансирования. Как известно, Казначейство перешло на новые формы доведения расходов, и в этом плане финансовая дисциплина заметно повысилась.
РГ / То есть динамика последних лет в этом деле положительная?
Пискунов / Да, позитивные сдвиги налицо. Государство как ответственный заказчик теперь сполна рассчитывается по своим обязательствам. И эти средства по пути не разворовываются, они доходят до получателей и идут в основном на те цели, на которые планировались. В целом это результат общих системных усилий, предпринятых в последние годы военно-политическим руководством страны. Но остаются вопросы по срокам авансирования и расчетам за выполненные работы.
РГ / В 2004 году аудиторы установили, что 119,8 млн. рублей - из тех, что были выделены на оборону - ушли не по назначению. Поясните на примере, что имеется в виду под нецелевым использованием государственных средств в сфере национальной обороны и в чем корни этого явления?
Пискунов / Бывает, например, так, что средства выделенные на ремонт какого-то объекта, потрачены на новое строительство. Часто это может касаться одного и того же здания - предположим, казармы. Скажем, пришли к выводу, что дешевле не ремонтировать, а заново построить. Если подходить строго формально, это нецелевые расходы и аудитор должен был бы списать их со счетов Министерства обороны. Но на практике мы обычно так не делаем, хотя и отмечаем, что это нарушение бюджетных норм. Есть нарушения другого порядка, когда средства, предусмотренные, скажем, на боевую подготовку, переброшены на латание не предусмотренных финансовых прорех. В подобных случаях мы делаем представления, вплоть до передачи материалов в правоохранительные органы и возбуждения уголовных дел.
РГ / Насколько часто и в каких объемах удается возвращать в бюджет неправомерно потраченные средства?
Пискунов / По итогам проверок, проведенных Счетной палатой на нашем направлении в 2004 году, в федеральный бюджет возвращено 46,2 миллиона рублей, в том числе 34,1 миллиона, что были использованы не по целевому назначению. Задач по контролю законности расходов - то, что называется финансовым аудитом или по-старому ревизионной деятельностью, - со Счетной палаты никто не снимал. Однако наши ресурсы ограничены.
РГ/ Какой штат сотрудников на вашем направлении?
Пискунов / 50 человек. Это высококвалифицированные экономисты, финансисты, юристы с большим опытом практической работы. Но проверить не то что каждый рубль, а каждый миллион, реально такими силами невозможно. Замечу, что мировая практика такова: органы внешнего контроля тратят на финансовый аудит не более 10 процентов своего времени и сил. По большому счету, это задача внутреннего финансового контроля. И мы крайне заинтересованы в его всемерном укреплении. Более того - в других странах аудиторы высших контрольных органов не приступают к проверке, если перед этим не была проведена внутренняя проверка. Они просто оттуда уходят.
Таким образом, главная задача специалистов Счетной палаты - оценка эффективности использования государственных средств на приоритетных направлениях военного строительства. Мы должны оценить эффективность сложившейся системы государственного оборонного заказа в целом, а также будем анализировать результативность государственной программы вооружений - той, что была, и реализуемость недавно утвержденной новой Программы вооружений до 2015 года. Аналогичные задачи стоят в отношении комплексной проблемы обеспечения военнослужащих жильем. Иначе по всем ключевым точкам, обозначенным президентом.
РГ / Где, образно выражаясь, "самое слабое звено" - на чем мы больше всего теряем?
Пискунов / Наши проверки свидетельствуют о крайне низкой эффективности сложившейся системы закупок продукции военного назначения. Без конца твердим о конкурсном подходе, говорим об увеличении в 12 раз общего количества заключенных контрактов, а на поверку выходит, что в действительности общее количество участников торгов увеличилось только в 3,5 раза и среднее на один конкурс число участников - менее 1,5. Это профанация самого смысла конкурсов. По нашему глубокому убеждению, пока не будут сформированы не зависимая от заказчиков и подрядчиков федеральная контрактная система, а также система испытаний и оценок, увеличение расходов на оборону не даст адекватной отдачи. Рост расходов будет подстегивать рост цен, что мы пока наблюдаем уже сегодня.
Еще одна проблема нашего оборонного сектора - низкий, точнее зачаточный уровень проектного мышления и программного управления. У нас не сложилась сквозная персональная ответственность за весь жизненный цикл даже больших систем вооружения, не говоря уже об отдельных изделиях. За НИР и ОКР отвечают одни должностные лица, за подготовку производства - другие, за закупки - третьи, за испытательную базу - четвертые, за модернизацию, ремонт, утилизацию - пятые, шестые и так далее. Это порождает ведомственный сепаратизм, рост цен на продукцию военного назначения и как следствие снижение эффективности использования ограниченных государственных ресурсов.
РГ / Как отражаются процессы реструктуризации ВПК, в том числе изменение форм собственности и юридического статуса оборонных предприятий и учреждений, на соблюдении финансовой дисциплины и в целом на расходовании средств налогоплательщика?
Пискунов / Наш ОПК пока жив, но сильно инфицирован бизнесом. Вектор его развития до последнего времени в значительной степени определялся интересами финансово-промышленных групп, нежели реальными планами военного строительства. Сегодня, когда министр обороны стал вице-премьером, ситуация меняется.
Другая серьезная проблема в том, что реструктуризация оборонно-промышленного комплекса и реформирование Вооруженных Сил были "развязаны" по целям, ресурсам и срокам. Мы видели нарастание ведомственного и корпоративного сепаратизма при формировании государственной программы вооружения, бюджетных расходов и гособоронзаказа. Надеюсь, что новый формат Военно-промышленной комиссии позволит радикально изменить ситуацию.
РГ / Вы пришли в Счетную палату пять лет назад. А до этого получили опыт законотворческой деятельности в Верховном Совете и Государственной думе РФ, работали в аппарате правительства и в Комиссии по военно-промышленным вопросам. Надо полагать, у вас сформировалось достаточно ясное представление о том, какие меры необходимо предпринять сегодня, чтобы повысить эффективность использования бюджетных средств, выделяемых на обеспечение национальной обороны?
Пискунов / Опыт моей работы убеждает, что нет простых хороших решений. Это не значит, что нет решений вообще. В частности, есть ясное понимание, что требуется персонализация ответственности - от фундаментальных исследований до метрологии - по вертикали и от ТЗ на НИР до утилизации - по горизонтали.
Пока у нас система ответственности законодательно разбалансирована. Все риски фактически лежат на государстве как заказчике, интересы которого никто конкретно не представляет. 40 человек визируют ГОЗ, но никто не отвечает за результат.
РГ/ Службы единого заказчика для этого недостаточно?
Пискунов /Само по себе создание службы единого заказчика без цивилизованной системы контрактации и независимой системы испытаний и оценок ничего не меняет. В Советском Союзе заказчик и подрядчик несли ответственность перед военным отделом ЦК и Военно-промышленной комиссией. На этих площадках решались принципиальные, в том числе спорные и конфликтные вопросы.
Сегодня в рыночных условиях разделений властей, когда нет прежней пирамиды власти, нет Госплана и Госснаба, которые "провязывали" решения ЦК и ВПК до руды, нам представляется необходимым введение института "Государственных директоров программ", представляющих интересы Российской Федерации как заказчика. Самих программ должно быть немного - в зависимости от их стоимости или важности. Одновременно с решениями президента или правительства об открытии таких программ могли бы назначаться и директора с соответствующими полномочиями и ответственностью за распоряжением ресурсами. Они должны быть официальными оппонентами генеральных подрядчиков, независимо от формы их назначения. Государственные директора Российской Федерации как заказчики, генеральные, главные конструкторы, руководители холдингов и предприятий как подрядчики могли бы одновременно заслушиваться на заседаниях ВПК или Совета безопасности РФ с приглашением соответствующих руководителей федеральных органов власти для решения наиболее острых вопросов. Очевидно, что государственный директор должен быть наделен правами распорядителя программ, средств и отвечать за стоимость и качество жизненного цикла систем оружия.
РГ / Что-то подобное было реализовано в США и Советском Союзе на начальном этапе Атомного проекта. У них был генерал Гровс, у нас - Лаврентий Берия.
Пискунов / И нам сейчас позарез нужны российские гровсы и в хорошем смысле берии. Что касается единого заказчика, то в конце концов дело не в том, кто "натянет" на себя эту функцию и получит право распределять деньги. Не менее важно - кто будет формировать контрактное право и надзирать за процессами контрактации. По логике это Рособоронзаказ. Именно он должен составить основу Федеральной контрактной службы Российской Федерации. К слову сказать, именно Федеральная контрактная система и Федеральная резервная система составляют государственный скелет Соединенных Штатов. Посредством резервной системы они держат доллар, а через контрактную систему реализуют технологическую и региональную политику.
В последние годы нашим соперникам-партнерам удалось достичь большого эффекта за счет реализации методов проектного и программного управления. Весной этого года в США утверждена масштабная программа по комплексному развитию Вооруженных сил и военной промышленности, аккумулирующая последние достижения в сфере модернизации технологий управления.
РГ / Что в ней особенно поучительного для нас?
Пискунов / Программа прописана до доллара, до должностного лица и конкретной даты, она позволяет оперативно перераспределять ресурсы под наиболее острые и приоритетные задачи. И если посмотреть доклады последних лет руководителей силовых ведомств Великобритании, Соединенных Штатов, других стран НАТО, то из них следует, что именно применение современных методов управления ресурсами дало наибольший эффект. И наше Минобороны в этом вопросе явный передовик.
Если в целом по стране в течение последних 15 лет сохраняется соотношение между функциональными расходами бюджета, то есть фактически на содержание, и программными расходами на развитие как 10:1, то в Минобороны России реализуется положительная динамика. Мы ушли от соотношения 8:2 в начале 90-х, вышли к уровню 6:4 сегодня и планируем к 2011 году добиться соотношения 50 на 50. Правительство, как известно, поставило целью перевести страну на программные рельсы управления. А значит, нужно ставить аналогичные принципиальные ориентиры и перед другими министерствами и ведомствами. Иначе, по выражению премьер-министра Михаила Фрадкова, мы будем до бесконечности тянуть "бюджетную соску без отдачи".
Беседовал Александр Емельяненков.
Опубликовано: "Российская газета" от 11 июля 2006 г.
