Как найти баланс интересов государства, бизнеса и общества
Президентом Российской Федерации поставлена задача повышения эффективности государства и его институтов. Эта проблема, актуальная для любой страны во все времена, на рубеже тысячелетий приобрела для России принципиальное значение. И если еще несколько лет назад российский вопрос звучал чисто по-гамлетовски: "Быть или не быть?", то сейчас мы уже можем позволить себе добавить к нему некоторые комментарии вроде "Быть или не быть России в XXI веке суверенным и процветающим государством?"
Принятые политические и экономические решения позволили преодолеть многие негативные тенденции, связанные с правовым нигилизмом, региональным сепаратизмом, ведомственным и узкогрупповым эгоизмом. Налицо и комплексная стратегия преобразований, предпринятая по инициативе Президента Российской Федерации в различных сферах государственной и общественной жизни, в том числе и во взаимоотношениях государства и бизнеса. Вопрос в том, как оценить их эффективность и эффективность государства, которое мы будем иметь после завершения этих и других преобразований?
Согласно Конституции Российской Федерации и действующему законодательству, на Счетную палату возложены права и ответственность за контроль и оценку эффективности использования государственных ресурсов в целях информирования общества и высшего политического руководства страны. Опыт нашей работы последних лет, а также анализ работы высших контрольных органов стран мира позволяет говорить о том, что эффективность вполне поддается строгой, точной оценке.
Наряду с использованием результатов финансового аудита, в том числе внутреннего контроля силами КРУ Минфина России и созданными в рамках административной реформы федеральными службами, мы в своей деятельности все больше опираемся на принципы аудита эффективности, который предполагает контроль не только за законностью, но и за продуктивностью использования бюджетных средств. А для внешних контрольных органов наиболее развитых стран характерен переход на уровень стратегического аудита как интегрального показателя соответствия результатов использования исполнительной властью национальных ресурсов тем целям, которые ставит высшее политическое руководство.
Безусловно, проведение стратегического аудита предполагает ясность формулировки основных целей, а также наличие сформировавшейся стратегии государства на определенный период. В этом плане перед Счетной палатой Российской Федерации на данном этапе стоит непростая ситуация, поскольку в каком-то одном документе стратегические цели развития России не сформулированы. Да, есть концепция национальной безопасности, ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному посланию, бюджетные послания. В этих документах определены вполне конкретные цели, которые носят стратегический характер, к примеру, баланс интересов, государства, общества и личности, создание однородной социально-экономической среды и, соответственно, сохранение целостности государства (однородный - одна Родина) и др. Но они требуют своего воплощения в столь же конкретные формулы достижения этих целей, по которым можно оценить эффективность государства и его институтов.
С другой стороны, есть программа среднесрочного развития страны, разработанная Правительством Российской Федерации, планы министерств, которым Президент делегировал часть полномочий в выработке государственной политики, все это - в рамках бюджетирования, ориентированного на результат. Эта мозаика тоже не позволяет определить стратегические цели развития государства, хотя бы потому, что показатели, по которым контролируется деятельность министерств, задают сами же министерства. К примеру, при четырех страницах описания функций Минфина правительством в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, утверждены лишь четыре относительных показателя деятельности.
В этом плане можно говорить о некоем конспиративном характере выработки стратегии государства. Возможно, конспирация в нынешних неординарных условиях является необходимым условием сохранения суверенитета страны, но все же недостаточным. Общество должно понимать логику политической жизни страны. Монетизация льгот, в частности, показала, что без информационного обеспечения, соответствующего масштабам преобразований, можно получить серьезные проблемы.
Вывод, который можно взять из теории управления, лежит на поверхности: стратегии должна соответствовать структура управления и технология функционирования системы. Точно так же для того, чтобы дорасти до стратегического аудита, необходимо обеспечить целостную систему контроля.
В этом плане показателен еще один пример: новый этап реформы местного самоуправления, основу которого заложил федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". Закрепление за муниципалитетами собственной бюджетной базы должно стать основой их экономической самостоятельности, побудить население к эффективному решению насущных задач, повышению качества своей жизни. Но в этой связи Счетную палату волнует вопрос контроля за расходованием огромных финансовых и материальных ресурсов местного самоуправления. Речь идет о более чем 2 трлн. рублей, или почти 40 % консолидированного бюджета страны.
По нашему мнению, обязательность проведения внешнего финансового контроля за распоряжением муниципальными финансовыми и материальными ресурсами должна быть закреплена на законодательном уровне. В Бюджетный кодекс также необходимо внести поправки, наделяющие Счетную палату полномочиями по осуществлению контроля за формированием и исполнением бюджетов регионов, а контрольно-счетные органы на местах - полномочиями по осуществлению контроля за формированием и исполнением бюджетов муниципальных образований.
В настоящее время Счетная палата располагает системной базой данных по консолидированному бюджету страны, включая федеральный и региональный уровни. Реализация предложений в части ограничения возможностей формирования единой информационной базы по консолидированному бюджету, включая муниципальный уровень, выводит из-под наблюдения более трети государственных средств. Казначейская система при этом обеспечивает лишь контроль за адресностью и своевременностью доведения бюджетных средств, но не за результативностью и эффективностью в целом.
В то же время нас волнуют меры по "загрублению" бюджетной классификации, формирование Минфином России монополии на доступ к финансовой информации, что заметно снижает возможности высших контрольных органов и, как следствие, политического руководства в части объективной оценки эффективности преобразований. Так, изменения в бюджетной классификации на 2005 год привели к более чем 1,5-кратному сокращению целевых назначений расходования бюджетных средств. В так называемых "мешках" оказалось, к примеру, более 30 процентов средств, выделяемых на национальную оборону, в том числе в таких приоритетных сферах, как квартирно-эксплуатационные, транспортные расходы, ремонт вооружения и военной техники, НИОКР, по которым у Счетной палаты Российской Федерации и других контрольных органов имеется больше всего вопросов.
Положение усугубляется сложившимся в текущем году сокращением объемов и увеличением периодов отчетности главных распорядителей бюджетных средств.
В рамках информатизации, которая в течение длительного времени осуществляется за счет крупных иностранных займов, заложены возможности доступа Счетной палаты Российской Федерации к базам данных Федерального казначейства, Центрального банка и других распорядителей средств, но эти возможности до сих пор не реализуются, в том числе со ссылками на несогласованность законодательных норм.
Между тем, сейчас, как никогда, и общество, и власть, и бизнес заинтересованы в спокойном, непредвзятом анализе социально-экономической ситуации в стране, контроле финансовых потоков, которые могут работать и на деструктивные процессы, объективной оценке вариантов развития России как суверенного государства хотя бы на ближайшую перспективу.
Системные материалы Счетной палаты, в частности, результаты экспертно-аналитического мероприятия по эффективности расходования бюджетных средств в Южном и Сибирском федеральных округах, говорят о том, что увеличение ассигнований на решение тех или иных проблем не всегда дает ожидаемый результат, Во всяком случае, зависимость здесь нелинейная, и если говорить об эффективности государства, то далеко не каждый рубль, вложенный в государственное строительство, дает должную отдачу. Аналогично и в бизнесе инвестиции не всегда приносят ожидаемый результат. Одной из причин такого положения является отсутствие баланса интересов власти, бизнеса и общества.
Нашу страну несет по ухабам истории отнюдь не стремительная птица-тройка, где роль коренника играет власть, а бизнес и общество - пристежных. Эти три вектора силы направлены таким образом, что их сумма близка к нулю. Общество не верит ни бизнесу, ни государству, считая, что его ограбили в ходе приватизации и других рыночных преобразований. Бизнес опасается, что ему не удастся сохранить свалившиеся с неба богатства, укрыть их от государства с его пересмотром налогов и от населения, жаждущего восстановить социальную справедливость. Власть не верит бизнесу, взращенному на мошеннических схемах, и опасается открытого недовольства со стороны населения, которое, как показали события последних месяцев, могут сделать государство уязвимым для разного рода "цветных" экспериментов, а инертную массу - политической реальностью.
Причем ситуация сейчас такова, что практически никто не может чувствовать себя уверенным в завтрашнем дне. Выступая в Счетной палате, Генеральный прокурор Российской Федерации отметил, что везде в мире собственность считается легитимной при условии, что есть однозначные ответы на пять вопросов, связанных с ее принадлежностью, основаниями правообладания, наличием отражения в реестрах, кадастрах и ценных бумагах, рыночной оценкой и обременением. У нас надо быть Шерлоком Холмсом, чтобы получить ответ хотя бы на один из этих вопросов. Ценные бумаги неизвестных собственников постоянно перемешиваются во внешних оффшорах, до настоящего времени нет кадастра земель, а в реестрах нашли отражение лишь доли процентов недвижимости и других реальных активов страны.
В значительной мере именно "фантомы прошлого" одних гонят в оффшоры с прибылью, а других - с плакатами на улицы, чтобы требовать передела по справедливости. Счетная палата, анализируя итоги приватизации в нашей стране, имела, в том числе, в виду необходимость вывести общественное сознание из этого зацикленного состояния. С таким грузом двигаться вперед невозможно, и страна как бы в оцепенении ожидает приближения первого серьезного рубежа - 2008 года, когда промедление в принятии решений может стать смерти подобным.
Для снятия имеющихся противоречий, решения накопившихся социальных проблем, модернизации страны и ее дальнейшего устойчивого развития нужны значительные ресурсы. Но мы видим, что реально этих ресурсов, которыми может распорядиться общество в лице власти для достижения всего спектра целей, которые ставятся на федеральном, региональном и муниципальном уровне, катастрофически не хватает.
Нарастающие негативные тенденции и риски, связанные со снижением темпов экономического роста, инфляционными процессами, социальной напряженностью, свидетельствуют о бесперспективности дальнейшей эксплуатации узко трактуемых либеральных подходов к экономическому строительству и поиска "локомотивов" экономики внутри радикально декапитализированной страны. Приватизационный механизм развития отечественного бизнеса за счет поглощения госсобственности не только исчерпал себя, но и фактически стал главным препятствием на пути интеграции России в мировой рынок.
Олигархи, получившие собственность за бесценок и чувствующие себя Гулливерами в стране "лилипутов", на Западе сами словно попадают в страну "великанов". Очевидно, что если бы в России в ходе приватизации страны активы получили бы иностранцы (что абсолютно неприемлемо с политической точки зрения), то капитализация страны в десятки раз превышала бы нынешнюю. Но искусственное изменение масштабов экономики сыграло злую шутку и с бизнесом, и с государством, и с обществом.
Резкое сокращение наблюдаемых масштабов российской экономики произошло в связи с тремя основными факторами: занижением стоимости основных фондов в ходе приватизации, уводом значительной части активов в "серую" зону, наличием "спящих" активов в виде не вовлеченных в хозяйственный оборот ресурсов. Кроме того, непрозрачность структуры собственности и активов в стране, коррупция как механизм распределения и присвоения "приватизационной ренты", монетаристская политика макроэкономической стабилизации, с одной стороны, замораживают экономическую ситуацию, не обеспечивая приемлемых темпов роста, с другой - разогревают напряженность в обществе, одновременно лишая политическое руководство страны реальных рычагов воздействия на идущие процессы.
Из "спящих активов" наиболее объемными являются активы, находящиеся в распоряжении Минобороны России, но фактические не используемые для нужд обороны. Только с 1976 по 1990 год на создание основных фондов Вооруженных Сил бывшего СССР было израсходована сумма, эквивалентная почти 1 трлн. долларов США. Основная часть этих фондов находится на территории Российской Федерации, которая несет расходы по их содержанию и обновлению. Элементарный расчет показывает, что на модернизацию этой базы при нынешнем уровне финансирования потребуются сотни лет.
Всего на балансе Минобороны России находится более 200 тыс. объектов казарменно-жилищного фонда общей площадью около 144 млн. кв. метров (более 130 кв. метров на одного военнослужащего). Ежегодные расходы только на топливно-энергетические расходы для их содержания составляют около 30 млрд. рублей, и этих денег не хватает.
Фактически Министерство обороны может содержать не более трети объектов военной инфраструктуры, в результате чего основная их часть постепенно приходит в негодность. Проверки Счетной палаты показывают, что масштабы высвобождения излишнего военного имущества не соответствуют темпам реформирования военной организации страны. При кратном сокращении численности Вооруженных Сил за последние годы количество высвобожденного вооружения, военной и специальной техники составило сотни тысяч единиц, а количество недвижимого имущества, находящегося в ведении Минобороны, практически не уменьшается. Так, из 4,5 тыс. избыточных зданий и сооружений, выставленных на продажу в 2001-2002 гг., было реализовано только 3,5%. Сложившаяся система учета, высвобождения и реализации военного имущества крайне инерционна и может считаться эффективной только с точки зрения уничтожения его стоимости.
В этой связи представляется необходимым в кратчайшие сроки завершить учет и внесение в государственные реестры земель и объектов недвижимого имущества, находящихся в ведении Минобороны России, определить перспективную дислокацию и состав инфраструктуры Вооруженных Сил, а также упрощенный механизм для ускоренного высвобождения неиспользуемых объектов недвижимости и направления получаемой от их реализации прибыли исключительно на модернизацию Вооруженных Сил.
Отрадно отметить, что на этом пути, благодаря нашим общим усилиям с правительством и Минобороны, произошли серьезные подвижки в лучшую сторону.
Реально сейчас и бизнес, и власть, и общество заинтересованы в оформлении и регистрации своих активов как способе укрепления своего суверенитета в индивидуальном понимании.
В связи с этим наиболее продуктивным и реальным выходом из сложившейся ситуации представляется вовлечение в оборот радикально декапитализированных в ходе приватизации активов. Не в коем случае речь не идет об их реприватизации. Мировой опыт и анализ, проведенный Счетной палатой Российской Федерации, показывают принципиальную возможность кратного расширения ресурсной базы и достижения всех заявленных целей национального развития в сжатые сроки за счет восстановления нормальных пропорций, связанных с фундаментальными процессами производства и накоплений.
Известен пример Великобритании, где также поднимался вопрос о справедливости приватизации, проведенной правительством Маргарет Тэтчер. Несмотря на то, что все было сделано строго в рамках закона, был поставлен вопрос о легитимности собственности. В 1997 году, спустя 17 лет после проведения приватизации, был введен так называемый "налог на ветер" - капиталы, взятые буквально из воздуха в размере 23 %. В итоге в бюджет поступило пять миллиардов фунтов стерлингов, или 0,6 % ВВП.
Главная задача экономической стратегии в стране - разорвать цепочку рентных доходов, которые монополизировали российские компании, обеспечив спекулятивные доходы, но лишив себя возможности выйти на открытый рынок капитала. Незарегистрированная (неоформленная) собственность составляет огромный объем нелегитимных активов, сдерживая развитие фондового рынка страны, обращение ценных бумаг, которые, наряду с основными фондами и товарами, могли бы сбалансировать финансовые ресурсы страны в объемах, на порядок превышающих бюджет, включая стабилизационный фонд. В настоящее время данные нелегитимные активы учитываются лишь при заключении сделок в оффшорных зонах, формируя дополнительные политические риски при оценках ценных бумаг российских компаний.
При этом проблема инвестиционной оценки предприятий связана с тем, что в их цене присутствует скрытая стоимость, которую эти предприятия получили в ходе приватизации и за счет ухода от налогов в последующие годы. Выход на рынок с попыткой продать по сути дела приватизированную ренту неизбежно создает почву для масштабных спекуляций с активами предприятий и увода в "тень" полученных доходов. Фактически именно это является главной причиной низкого качества инвестиционных проектов и оттока российского капитала за рубеж. Кроме того, коммерциализация природной ренты создает специфический рынок для "коротких" спекулятивных денег, а, значит, и риск создания новых финансовых пирамид.
Экономический механизм выхода из сложившейся ситуации может быть запущен через использование долговых расписок - своего рода налога на вмененный доход, оставляющего за компанией все права собственности, включая наряду с оформлением долговых расписок право эмиссии ценных бумаг на открытом рынке, а за государством - активную роль в определении статуса актива, лежащего в основе этой эмиссии. Такой налог оформляется как налоговое требование к предприятию, становясь официальным обременением последнего при соблюдении обязательных регистрационных процедур по капитальным активам и предполагая погашение в установленные сроки, до 30 лет согласно действующему законодательству.
Организационно-техническая реализация данной концепции возможна путем создания некоммерческой государственной структуры, которая была бы держателем долговых расписок как налоговых "претензий". При этом выход компаний на открытый рынок капитала становился бы одним из средств снятия данных "претензий" и гарантией их участия в крупных общенациональных проектах.
Легитимизация использования объектов движимого, недвижимого имущества и земель путем их полноценного оформления и отражения в государственных регистрах и кадастрах обеспечит возврат под российскую юрисдикцию, монетизацию и вовлечение в хозяйственный оборот данных активов, создаст возможности для кратного увеличения масштабов российской экономики и ее структурной перестройки. Возвращение таким образом приватизированной ренты под российскую юрисдикцию создаст также условия для сосредоточения в руках главы государства реальных рычагов управления экономикой, последовательного наращивания социальных гарантий за счет возможностей для доприватизации активов в интересах общества, развития малого бизнеса и т.п.
Выступая на IX Международном экономическом форуме, Владимир Владимирович Путин сказал, что одна из ключевых тем на сегодняшний день - анализ и оценка эффективности экономических моделей. На наш взгляд, наиболее перспективной моделью в нынешних условиях является рекапитализация экономики. В этой связи представляется целесообразным:
принять в кратчайшие сроки радикальные законодательные и правительственные меры, связанные с управлением активами, в том числе по введению ускоренной (упрощенной) регистрации государственной и иной собственности, формированию государственного совета по инфраструктуре по аналогии с развитыми странами для выявления избыточных объектов недвижимости и передачи их населению, установлению моратория по налогу на собственность стоимостью не выше определенной суммы с целью поддержки малого и среднего бизнеса;
наряду с ускоренным формированием кадастра земель и регистра собственности обеспечить рыночную оценку приватизированных активов, в первую очередь, связанных с природной рентой, оформление разницы между оценкой и ценой приобретения данной собственности в виде долговых расписок;
реализовать возможности, связанные с расширением денежной массы в соответствии с новыми наблюдаемыми масштабами экономики и потребностями рынков ценных бумаг, путем создания условий для более гибкой политики стимулирования экономики через расширение спроса, в том числе государственного, включающего национальные проекты и программы госзакупок.
Эти и другие меры экономического характера должны быть подкреплены правовыми гарантиями бизнесу, защитой его интересов, в том числе в плане участия в крупных национальных инвестиционных проектах. Общество должно увидеть и на первом же этапе ощутить социально осязаемые результаты декапитализации. К примеру, в Британии деньги, полученные от "налога на ветер", пошли на финансирование программы переподготовки безработных. Власть должна получить наблюдаемость идущих процессов и реальный контроль за средствами консолидированного бюджета.
Это может стать основой для баланса интересов власти, бизнеса и общества, а, возможно, и для заключения общественного договора. Так в свое время Испания в условиях системного кризиса подготовила пакт Манклуа о необходимости справедливого распределения тяжести кризиса между регионами и социальными группами. В случае России эта "справедливость для всех" должна быть обращена не в прошлое, как я уже говорил, а в будущее и стать мощным импульсом для модернизации страны.
А.А.Пискунов, аудитор Счетной палаты Российской Федерации, кандидат экономических наук
Опубликовано: Газета "Советник Президента", No 37, 2006 г.
