Мы продолжаем обсуждение проблем, связанных с реформированием Вооруженных сил и модернизацией оборонно-промышленного комплекса. Как сделать, чтобы оба эти процесса были синхронизированы по целям, задачам, мерам и средствам? Сегодня своим мнением по этому вопросу делится аудитор Счетной палаты Российской Федерации Александр ПИСКУНОВ.
- Александр Александрович! Недавно в Минобороны России состоялась межведомственная конференция по внедрению программно-целевого подхода в практику военного строительства, участником которой вы были. Что можно сказать по ее итогам?
- Это было очень важное и нужное мероприятие. Впервые была предпринята попытка посмотреть на военную организацию страны, ее состояние и развитие с позиций не функционального, а проектного управления обеспечением национальной безопасности. Конференция подтвердила актуальность модернизации архитектуры и технологии управления военным строительством, включая развитие оборонно-промышленного комплекса.
В последнее время эта задача заметно актуализирована. Результаты проверок Счетной палаты Российской Федерации стали основанием для ряда докладов Верховному главнокомандующему. Состоялось заседание Совета безопасности страны по данной проблеме. Военно-промышленная комиссия при Правительстве Российской Федерации активно прорабатывает целый комплекс вопросов, связанных с упорядочением отношений в сфере военного строительства.
Мы видим, что в странах НАТО предпринимаются решительные шаги по модернизации технологии управления, в первую очередь комплексным развитием вооруженных сил и оборонной промышленности. На эти цели запланировано более 24 млрд. долларов, 12 из которых уже израсходованы, а еще более 12 будут израсходованы в ближайшие годы (рис 1).
И эта работа начата даже не вчера. После запуска в СССР первого искусственного спутника Земли, с учетом анализа советского опыта планирования и программирования, в США усилиями Роберта Макнамары была запущена концепция "Планирование - Программирование - Бюджетирование" (Planning-Programming-Budgeting System), сформированы службы управления конфигурациями, а также предпринят ряд других мер, обеспечивших радикальный прорыв в теории и практике системного развития военной организации США.
Методологической вершиной данного подхода на сегодняшний день является концепция управления целеустремленными структурами (Business Enterprise Architecture - BEA), утвержденная сенатом и принятая к исполнению Пентагоном как составная часть развития федеральной архитектуры управления страной. В октябре 2005 года создано Агентство по реформированию министерства обороны в составе 7 подразделений (рис 2).
Основными программами модернизации являются: управление личным составом, управление жизненным циклом ВВТ, управление поставками и услугами, управление недвижимостью и жизненным циклом оборудования, управление финансами. При этом до доллара расписаны средства, выделяемые видам вооруженных сил и директоратам программ, четко определена ответственность за отдельные этапы и выполнение программ в целом, а также система контроля по ключевым точкам на всех стадиях жизненного цикла программ.
Принципиальным является системный подход к планированию и управлению развитием вооруженных сил и промышленности как единого целого, реализация возможностей сетевой архитектуры для мобилизации и концентрации сил, средств и ресурсов в нужное время в нужном месте под любой сценарий и масштаб эскалации военных угроз.
Возможно, для нашей страны усиление Военно-промышленной комиссии и перспективы формирования самостоятельного агентства по размещению заказов на поставку вооружения, военной, специальной техники и материальных средств с точки зрения потенциальной конкурентоспособности Вооруженных сил и являются необходимым асимметричным ответом, но явно недостаточным. Принятые меры не могут компенсировать усилия наших вероятных "партнеров" по обеспечению международной безопасности, учитывая масштабы ассигнований и предпринимаемые Пентагоном меры.
В условиях, когда у нас нет возможности больше тратить, надо лучше думать. И состоявшаяся конференция - первый прецедентный шаг на пути совместного анализа ситуации системными аналитиками силовых структур России.
- Предыдущая Ваша публикация по данной проблеме (No 3 за 2006 год) вызвала живую реакцию у читателей, поскольку поставила много актуальных вопросов. Как вам видятся возможные шаги по компенсации технологического отрыва в управлении развитием системы военной безопасности страны?
- Первое и главное. Необходимы решительные меры по реализации уникального по своим потенциальным возможностям единства во взглядах военно-политического руководства страны, включая институты президентской власти, правительства и парламента. Верховный главнокомандующий принял все необходимые решения по определению военно-политических целей, определил структуру ответственности, включая делегирование министру обороны права на разработку военной политики для реализации этих целей, наделил его полномочиями вице-премьера, ответственного за скоординированное развитие Вооруженных сил и оборонно-промышленного комплекса, и положительные результаты видны уже сегодня.
Фактически министр обороны принял на себя ответственность за формирование целей и ожидаемые результаты военного строительства. Генеральный штаб в кратчайшие сроки определил на перспективу состав, структуру и планы применения Вооруженных сил, включая переход на региональные командования и контрактную систему комплектования, а также впервые, исходя из задач, жестко скоординировал формирование Государственной программы вооружения на 2006-2015 годы.
Таким образом, сегодня в целом провязаны между собой цели военного строительства, планы применения Вооруженных сил, требования к их подготовке и оснащению, вплоть до тактико-технических требований к отдельным образцам вооружения и военной техники. Можно считать, что на уровне целеполагания ситуация министром обороны и Генеральным штабом достаточно наблюдаема и управляема. Но что будет завтра с кооперацией промышленности, тарифами на энергоресурсы и перевозки, комплектацией из стран СНГ, не знает никто и никто не отвечает за последствия.
Даже в Советском Союзе, при наличии Госплана и Госснаба, управление по целям было проблематичным. Сегодня недружественные поглощения, банкротства и кризис холдингизации предприятий ОПК, ненадежность поставок из-за рубежа большей части элементной базы, узлов и агрегатов российских вооружений, в том числе в силу непредсказуемости политических процессов в ближнем зарубежье, сокращение запасов и национальных источников исходного сырья в короткие сроки способны обесценить любые усилия по планированию целей.
Данная сфера управления конфигурацией субъектов и объектов военной экономики (рис.3) в комплексе фактически никем не наблюдаема и, как следствие, не управляема при сложившейся архитектуре ответственности и правовом поле. Безусловно, Военно-промышленная комиссия и Совет безопасности должны сыграть решающую роль по упорядочению правовых и экономических отношений государственных и корпоративных субъектов и структур в этой важнейшей сфере обеспечения целей военного строительства.
При этом очевидно, что только упорядочение целей и ответственности не решает проблемы модернизации Вооруженных сил и ОПК. Состояние и возможности технологической среды в этом плане являются не менее системообразующим фактором. И задача не сводится к обновлению основных производственных фондов за счет закупки отдельных станков и технологических линий. В СССР мы это уже проходили в 90-е годы.
Запад, как мы видим, вкладывает десятки миллиардов долларов в модернизацию технологий управления от технологических операций до управления жизненным циклом отдельных образцов и систем оружия в целом. При этом переход от объектного к проектному управлению военным строительством является принципиальным моментом и условием успеха. У нас же в разгаре дискуссия между А. Кудриным и Г. Грефом по бюджету 2007 года о целесообразности программно-целевого управления при том, что еще в 2004 году правительством приняло концепцию о переходе на бюджетирование, ориентированное на результат.
В результате технологическая сфера военного строительства также является не наблюдаемой ни для Генерального штаба, ни для военно-политического руководства в целом. А развивающиеся в ней негативные тенденции, начиная от метрологии до системы испытаний в целом и заканчивая организацией бюджетирования и финансирования, делают невозможным комплексное управление жизненным циклом оснащения Вооруженных сил.
Общая стратегия для страны определена Президентом - системный подход, концентрация ресурсов на приоритетных направлениях, и, наконец, то, чего пока еще нет, - создание современных, эффективных механизмов управления имеющимся потенциалом. Военно-промышленная комиссия под руководством заместителя председателя правительства - министра обороны уже сделала первые шаги в данном направлении: утверждены списки стратегических предприятий и критических технологий, реализуется межведомственная унифицированная система тылового обеспечения и принцип "одного окна" при организации закупок вооружения.
- Александр Александрович, сейчас создается агентство по закупкам. Какие функции, на ваш взгляд, могут быть на него возложены с учетом реалий административной реформы? Возникают и другие вопросы...
- Конечно, ключевой вопрос - у кого будут деньги? В свое время решение о службе единого заказчика в Минобороны России обосновывалось необходимостью преодоления видового сепаратизма и комплексированием работ. При этом комплексного управления жизненным циклом вооружений не получилось. Если наделить создаваемое агентство функцией главного распорядителя средств разрывается ответственность за их расходование и за результаты применения вооружений.
В связи с этим необходимы четкие ответы на целый ряд вопросов. Бюджетные назначения на оснащение армии и флота останутся в расходах Минобороны (МВД, ФСБ) или уйдут в расходы агентства? Независимо от отражения в бюджетной классификации расходов на вооружение кто де-юре будет их главным распорядителем? Главный распорядитель средств и организатор конкурсов - одно юридическое лицо или разные? Если агентство по закупкам только агент силовых структур в части предоставления правовых и процедурных услуг контрактации, то кто будет заказчиком и распорядителем средств? Если права заказчика и главного распорядителя средств переходят в агентство, то кто обеспечит независимость системы контрактации? Агентство по закупкам будет отвечать только за НИОКР и приобретение вооружений или за весь жизненный цикл системы оружия? Как приобретенная агентством военная техника будет передаваться в войска? И это далеко не все возникающие вопросы.
Как говорили раньше, есть мнение, что агентство должно сосредоточиться исключительно на процедуре контрактации. Да, эта процедура крайне важна и должна быть независима от заказчика и подрядчика. Но соблюдение чистоты этой процедуры - во многом надзорная функция, которая более свойственна Федеральной службе по государственному оборонному заказу, тем более что там уже создан солидный правовой и организационный задел. Безусловно, он должен быть дополнен разработкой десятков типовых контрактов с плавающими или фиксированными ценами, независимой система испытаний и оценок хода и исхода отдельных этапов и жизненного цикла вооружения в целом. И эти функции нельзя смешивать с ответственностью заказчика (рис. 4).
Представляется также целесообразным учесть юридический потенциал и опыт Рособоронэкспорта. Сегодня за формирование контрактного права в стране отвечает Министерство экономического развития и торговли. Но существует прецедент делегирования разработки отраслевых контрактов на научно-исследовательские работы гражданского назначения Министерству образования и науки. Будут ли делегированы права на подготовку контрактных норм образуемому агентству по закупкам или Федеральной службе по государственному оборонному заказу, решать правительству.
Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение, так же, как и ответ на вопрос, где и кто организует процедуру контрактации. Участники дискуссии понимают: не важно, кто играет в казино, важно, кто является хозяином казино. Очевидно и то, что Минэкономразвития не может учесть всей специфики гособоронзаказа при подготовке необходимого количества моделей типовых контрактов с плавающей или фиксированной ценой, а также других составляющих контрактного права в сфере закупок продукции и услуг военного и двойного назначения.
Не менее важно ликвидировать созданный в Законе о государственном оборонном заказе дисбаланс ответственности между подрядчиком и Российской Федерацией как заказчиком. Данный закон, принятый законодателем сразу в трех чтениях и фактически возложивший основные риски на налогоплательщика, сегодня безнадежно устарел, не соответствует экономическим реалиям и практически не работает. В этом смысле закон о госзакупках ничего не изменил. При корректировке правовых норм важно не допустить обратного дисбаланса и наделения заказчика чрезмерным административным ресурсом. Возможно, именно этим объясняется позиция Военно-промышленной комиссии о комплектовании Агентства исключительно гражданским персоналом.
Формирование единого заказчика в целях реализации принципа "одного окна" полезно, но не решает проблему сращивания интересов и ответственности подрядчика и заказчика. В СССР данная проблема решалась за счет разделения функций обеспечения тактико-технических характеристик и финансирования работ (к примеру, ЦНИИМАШ отвечал за ТТХ, а "Агат" - за финансы). В условиях рынка это приводит к катастрофическим последствиям с точки зрения ресурсоемкости работ, результативности гособоронзаказа и реализуемости Государственной программы вооружения в целом.
Мировой опыт свидетельствует об эффективности решения данной проблемы путем закрепления персональной ответственности за обеспечение интересов государства на всем жизненном цикле программы приобретения за государственным представителем, назначаемым верховной властью и наделяемым исключительными правами. А историческими примерами могут служить генерал Гровс и Лаврентий Берия, отвечавшие перед руководством своих стран за реализацию атомных проектов в США и СССР.
В этой связи представляется целесообразным рассмотреть вопрос о введении нового института госслужбы в лице государственных директоров программ, назначаемых президентом или правительством при утверждении программ и наделяемых правами распоряжения программными средствами. Они стали бы ключевыми фигурами архитектуры ответственности, представляющими Российскую Федерацию как заказчика во всех инстанциях и на всех стадиях жизненного цикла. При этом Федеральное агентство по закупкам должно обеспечивать условия функционирования директоратов программ с возможной организацией совета директоров по аналогии с советом генеральных конструкторов, а также формирование единой метрологической, элементной базы и технологической политики.
На стадии НИОКР государственный директор программы должен быть главным оппонентом генерального конструктора в вопросах соответствия ТТТ и ТТХ, а на стадии государственных испытаний сдавать образец виду Вооруженных сил (рис.5). С учетом тяжелого опыта перехода от видовых заказчиков к единому заказчику Минобороны, возможно, необходим некий переходный период. Например, функции главного распорядителя средств оставались бы за структурами Минобороны с последующей передачей этих средств директорам целевых программ.
Естественно, что ни один главнокомандующий не заинтересован принять недоработанный образец на вооружение, а достичь идеала, т.е. устранить все недостатки невозможно никогда. Поэтому нужно формировать независимую систему испытаний и оценок, которые должны составить основу для принятия соответствующего решения председателем государственной комиссии, формируемой и ответственной перед ВПК.
В целом надзорная функция должна обеспечиваться непрерывно на всех стадиях жизненного цикла: от подготовки и проведения контрактации, контроля хода и исхода отдельных этапов жизненного цикла, включая проведение всех видов заводских и натурных испытаний, до реализации или утилизации вооружения.
Согласно статусу Федеральная служба по государственному оборонному заказу должна обеспечить независимость системы испытаний и оценок, т.е. непосредственно влиять на соблюдение стандартов и технологических регламентов от метрологии до анализа результатов испытаний. В этой связи открытым остается вопрос о подчиненности военных представителей, а также промышленных и военных полигонов. Вопрос принципиальный и крайне дорогой. Испытательная база кратно дороже образца вооружений, а доработка в войсках упущенных при испытаниях недостатков дороже на порядки, так как касается всей серии.
Действительно, военпред, с одной стороны, представляет заказчика, осуществляя представительские функции при подписании финансовых документов, с другой - он должен обеспечить строгое соответствие тактико-технических требований и характеристик оружия. Разорваться между товаром, деньгами и качеством крайне сложно, особенно когда качество твоей жизни напрямую зависит от директора завода.
Теперь по поводу единства испытательной базы. Очевидно, что она должна быть унифицирована и жестко провязана от датчика до анализа результатов испытаний. Военные полигоны как территории, отчужденные государством для отработки средств и способов вооруженной борьбы, естественно, должны находиться в распоряжении видов Вооруженных сил. Но методология и технология испытаний должны носить межвидовой характер, а руководство и аналитические службы полигона должны быть подотчетны Военно-промышленной комиссии и Федеральной службе по государственному оборонному заказу в качестве ее надзорного механизма.
Конечно, простых и хороших для всех участников реализации гособоронзаказа решений нет и быть не должно, если мы действительно хотим победить коррупцию и повысить эффективность использования государственных средств. Перед министром обороны как вице-премьером и председателем Военно-промышленной комиссии стоит тяжелейшая задача проектирования новой архитектуры ответственности и технологии модернизации государственного оборонного заказа в условиях ограниченности времени, средств и отсутствия развитого контрактного права в данной сфере.
- Представим, что есть идеальный проект. Каковы шансы его реализовать?
- Да, можно разработать самую эффективную стратегию управления, спроектировать самую логичную архитектуру, закупить самые современные технологии и оборудование, но все это может быть обесценено ввиду отсутствия мотивации и противодействия бюрократического аппарата, исторически построенного исключительно по функциональному (объектному) принципу управления. Непрерывные административные реформы воспитывают у чиновника одну заповедь: не утони! А для этого нужно смотреть "наверх" и не обязательно интересоваться тем, что происходит "внизу". Поэтому в должностных обязанностях наших чиновников присутствуют исключительно термины "участвует", "согласовывает", "координирует" и практически нет слова "отвечает".
На Западе, где принцип разделения властей давно четко выстроен, также периодически проходят перемены во власти, приходят новые политические назначенцы в зависимости от того, какая партия побеждает на выборах. Но вместе с тем остаются чистые аппаратчики, которые в отличие от наших чиновников, не несущих никакой ответственности за результативность своего труда, подписывают ежегодные контракты, содержание которых увязывается с конкретными показателями достижения намеченных целей и решением конкретных задач. Чем хуже результаты, тем меньше денег и больше шансов расстаться с должностью, а, значит, лишиться большого пакета социальных гарантий, значительно превышающего размеры текущего денежного содержания.
На самом деле, управление персоналом является составной частью государственной политики управления и выделяется в отдельный блок. Так, в модели Федеральной архитектуры госпредприятий США стратегия работы с персоналом предусматривает разработку эффективных стратегий управления персоналом, которые позволяли федеральным органам нанимать, отбирать, обучать и управлять высококвалифицированными сотрудниками на конкурсной основе.
Это включает в себя изучение рабочей атмосферы в коллективе, разработку планов развития трудовых ресурсов, планов преемственности, утверждение методов оценки результативности работы, а также создание, разработку и внедрение организационной структуры и штатного расписания, которые позволят создать высокопродуктивную среду для достижения ведомством поставленных целей и создания человеческого капитала ведомства.
При этом управление вознаграждениями и льготами предусматривает разработку и реализацию соответствующих программ, связанных с заработной платой, премиями, изменением тарифов, взаимодействием со сторонними поставщиками льгот и т.д. Управление эффективностью персонала предусматривает внедрение универсальной стратегии управления эффективностью, которая позволяет менеджерам проводить различие между сотрудниками с точки зрения производительности и увязывать индивидуальную производительность с целями ведомства и выполнением поставленных задач.
Кроме того, предусмотрены программы, способствующие налаживанию продуктивных отношений между сотрудниками для поддержания баланса между потребностями агентства и правами сотрудников, программы по оказанию помощи сотрудникам при увольнении, переходе на работу в негосударственные организации и т.д.
Единственное, за что борется бюрократ в наших условиях, это объем контролируемых ресурсов, т.е. фактически за увеличение бюджетных расходов, а к каждому приставить контролера невозможно. В результате государственный оборонный заказ визируют свыше 40 чиновников, и при этом никто лично не отвечает за результат. Цены на военную продукцию растут, несмотря на наличие огромной армии военпредов.
В СССР система мотивации строилась в основном через букву "а", "шарашки" и вызовы в Военно-промышленную комиссию и военный отдел ЦК КПСС. В рыночных условиях построить систему мотивации оказалось не проще. Без разработки проекта продвижения проектного мышления в практику работы государственной власти у нас нет шансов обеспечить конкурентоспособность военной организации и страны в целом.
Да, наша страна, включая военную экономику, слабо наблюдаема и, как следствие, слабо управляема. Президенту удалось снять угрозу внешнего управления, но осталась проблема повышения эффективности органов власти всех уровней.
На состоявшемся недавно заседании Совета Безопасности по проблемам модернизации управления страной был поднят широкий пласт проблем и дан целый спектр поручений аппарату Совбеза, правительству и конкретным федеральным органам исполнительной власти. Вопросы мотивации, безусловно, должны составить скелет предложений по реализации данных поручений.
При этом качество человеческого капитала напрямую зависит от правовой, технологической, культурной и экономической среды, которая в России не может строиться по принципу: один доллар - один голос. Сотрудники на любом уровне управления должны ясно понимать цели, ресурсы и технологию решения задач, а для этого нужны соответствующие квалификация и управленческая культура руководителей, в том числе при оценке деятельности персонала.
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, - это первый шаг правительства в данном направлении. Да, оценки результатов сегодня далеко не радуют, но они все же есть. А без них деньги будут уходить в песок; бесцельность порождает бессмысленность, которая не может быть основой мотивации труда.
Президент делегировал министрам часть своих полномочий в выработке отраслевой политики и, естественно, ответственность за результаты. Правительство идет на радикальное укрупнение бюджетной классификации, предоставление агентствам прав самостоятельно перераспределять ассигнования и управлять активами. Меняется система оплаты труда. Но при этом продолжают расти цены, а число чиновников превысило все мыслимые размеры. Падает качество и уменьшается количество продукции на вложенный рубль.
Только надзорными и карательными мерами проблему не решить. Очевидно одно: нужен решительный переход от функциональных методов управления к проектным. При соотношении 10:1 между функциональными и программными расходами в бюджете страны мы просто обречены на затратную экономику. Поэтому для начала необходимо изменить мотивацию в бюджетной политике на самом верху, а министерствам и ведомствам в кратчайшие сроки перейти на программно-целевые методы планирования с определением четкой связи между показателями, индикаторами достижения целей и размерами заработной платы чиновников.
Учитывая масштабы и российскую специфику перехода к программно-целевому управлению, а также остроту и динамику развития мировых процессов, необходимы оперативные, системные меры по формированию технологической и кадровой политики, ориентированной на проектное управление на базе гибких, целеустремленных структур. Сейчас очевидно, что за этим путем развития - будущее.
Опубликовано: Журнал "Национальная оборона", No 5, 2006 г.
