- Ведущие экономисты дают разные прогнозы развития экономики России. Какого прогноза придерживаетесь вы?
- Россия в настоящее время находится на развилке экономических траекторий. Завершилась фаза восстановительного роста и начата выработка государственной стратегии управления и механизмов для перехода к экономическому росту инвестиционного типа. В условиях, когда появилась возможность сделать решительный шаг от логики вынужденных решений к логике осознанного выбора вектора развития, выбор направления дальнейшего движения будет иметь далеко идущие последствия.
Анализируя опыт различных стран мира, обычно выделяют четыре экономические модели: либеральная, сырьевая, догоняющего развития и мобилизационная. На мой взгляд, элементы каждой из этих моделей в той или иной степени присутствуют в российской практике. Уникальным по сравнению с другими государствами является и набор системообразующих факторов, от которых напрямую зависит модернизация страны: огромная территория и при этом сравнительно небольшое население, высокий уровень образования и вместе с тем низкий уровень развития государственных и общественных институтов и т.п.
В этих условиях должны быть выработаны четкие приоритеты экономической политики как внутри страны, так и на международной арене. Собственно говоря, в этой ситуации принципиальный выбор в стратегии государственного управления уже сделан: взят курс на капитализацию имеющихся глобальных конкурентных преимуществ страны - энергетического потенциала и трансконтинентального транзита. В этих областях развиваются инвестиционные программы с привлечением крупнейших стратегических инвесторов.
Значительные возможности для развития также имеются благодаря значительному сельскохозяйственному, интеллектуальному потенциалу страны, заделам в ряде высокотехнологичных отраслей, таких как ядерная энергетика, космическая промышленность, авиастроение и др. Для раскрытия и развития этих конкурентных преимуществ, в первую очередь человеческого потенциала, определены и реализуются приоритетные национальные проекты в здравоохранении, образовании, жилищной политике, сельском хозяйстве. Вместе с тем следует отметить, что выделяемые на их реализацию средства явно недостаточны и составляют порядка 0,5 % процента валового внутреннего продукта страны, что сопоставимо со статистической погрешностью при его подсчетах.
По оценкам Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования, практически исчерпан потенциал экспортно-сырьевой модели экономического роста в связи с усилением ограничений по добыче эффективных природных ресурсов и пропускной способности транспортной инфраструктуры. Сохраняется тенденция деградации производственной инфраструктуры социальной сферы, прежде всего в сферах жилищно-коммунального хозяйства, общего образования, здравоохранения. Обостряются проблемы технологического отставания российской экономики, недостаточного качества производственной инфраструктуры, низкого уровня инновационной активности.
Последняя из названных проблем представляется наиболее актуальной в том плане, что без технологической модернизации экономики и управления страной в целом не удастся быстро и эффективно решить все остальные проблемы. Страна достигла уровня, когда дальнейшее развитие невозможно без глубокой модернизации технологического базиса.
- Что вы имеете в виду?
- Очевидно, что конкурентоспособность государств сегодня определяется конкурентоспособностью моделей их развития и, следовательно, уровнем государственного управления. За последние десятилетия мир прошел целый ряд управленческих революций в сфере государственного строительства, на корпоративном, национальном и транснациональном уровнях экономики, в общественно-политической жизни. Реализовано это в том числе с использованием наработок советских ученых и опыта ведения планового хозяйства в нашей стране.
При этом Россия не только остановилась в своем развитии, но и в ряде случаев даже произошла деградация: так, по мнению ведущих экспертов в области национального машиностроения, технологии управления ресурсами абсолютного большинства предприятий и отрасли в целом остаются на уровне довоенных фордовских моделей производства.
Президент ставит задачу повышения эффективности нашего государства, называя это условием обеспечения конкурентоспособности нашей страны. Речь идет об эффективности целой иерархии субъектов, начиная от федеральных органов исполнительной власти и заканчивая муниципальными образованиями.
К сожалению, наши исследования показывают, что при существенно возросших ресурсных возможностях России эффективность использования этого потенциала сокращается почти такими же темпами.
- Но ведь определенные меры в этом направлении правительством страны предпринимаются...
- Да, предпринимаются, Они, в частности, связаны с увеличением горизонта планирования, т.е. с переходом на среднесрочное планирование, бюджетированием, ориентированным на результат, развитием системы контрактации государственных закупок в военной и гражданской сферах, расширением спектра параметров и индикаторов, по которым контролируется процесс. На сегодняшний день это около 400 параметров, которые разработали для себя по поручению правительства федеральные органы исполнительной власти. К сожалению, данные показатели и индикаторы не всегда отражают даже содержание отраслевых и межотраслевых стратегий, не говоря уже об их адекватности окружным, региональным и муниципальным стратегиям.
Принципиальной проблемой системы управления в нашей стране сейчас является то, что мы все еще остаемся в рамках концепции и связанной с ней методологии объектно-функционального управления. Административная реформа, которая носила рамочный характер, фактически не получила развития. Предполагалось, что четкое распределение ответственности между министерствами, которые должны формировать отраслевую политику, агентствами, которые должны ее реализовывать, и службами, которые должны обеспечивать надзор, может дать необходимый эффект.
То есть. в конце концов, все свелось к идиллической картине: мол, мы будем поливать государственными ресурсами те или иные участки опушки леса, и там вырастут цветы и дикорастущие ягоды, которых хватит для обеспечения благосостояния населения и обеспечения конкурентоспособности страны. В то же время, продолжая выражаться, агротехническим языком, весь мир давно уже не просто пашет и сеет на всем экономическом пространстве, но и занимается целенаправленной селекционной работой в экономической сфере.
В конце прошлого века произошел принципиальный поворот от объектного к проектным методам управления развитием не только в рамках корпоративного бизнеса, но и в рамках серьезнейших национальных программ. В США за последнее время Конгрессом принят огромный объем документов, связанных с переходом на новую концепцию управления целеустремленными архитектурами. И это, так сказать, вершина развития программно-целевого подхода. Запад сегодня вкладывает десятки миллиардов долларов в модернизацию архитектуры и технологий управления, решительно переходя от функционального и объектного управления к проектному управлению целями, архитектурой и технологиями как единой социально-экономической системой.
Сейчас уже вырисовываются аналогичные конструкции и на международной арене - в масштабах НАТО, или, скажем, в азиатском регионе, где многие страны, в том числе крупные "игроки", такие как Индия, Китай и Япония, договариваются о совместной программной деятельности. Это тоже вызов для нашей страны, и мы должны на него адекватно реагировать. У нас такого пространства управления никогда не было и, к сожалению, пока не формируется.
- А как вы оцениваете ситуацию в российском частном секторе?
- Безусловно, возможности проектного и программного управления в корпоративном и государственном секторах просто несопоставимы. Сегодня наши крупнейшие компании (РАО "Газпром", ОАО "Железные дороги России", РАО "ЕЭС России" и другие), потратив значительные средства на приобретение и внедрение в практику систем проектного управления ресурсами (ЕRP) от предприятия (R3) до транснациональных проектов (B2B), уже получают ощутимую отдачу в конкурентной борьбе.
Но здесь есть тоже ряд проблем. Во-первых, в стране нет единой технологической политики, которая обеспечила бы совместимость используемых IT-технологий и экономию средств при их закупке за рубежом. Кроме того, отдельные факты внедрения западных технологий не только управления финансами в бюджетной и банковской сферах, но и бизнес-процессами в добывающих и транспортных компаниях России свидетельствуют о растущих угрозах внешнего наблюдения, контроля и, как следствие, вмешательства во внутренние социальные и экономические процессы в стране.
- При этом государство рассматривает частный бизнес как агента влияния правительственной политики в других государствах?
- Да, как определенный инструмент. Пока он является основным. И в этом плане власть совершенно правильно формулирует проблему: при организации внешнеэкономических связей должно реализоваться такое же понятие паритета, как и при заключении договоров в военной сфере. Должна быть взаимная зависимость и взаимное участие в активах обеих сторон. Разработка таких месторождений, как Штокман, Сахалин, а также транспортные газовые проекты свидетельствуют о принципиальной важности обеспечения паритета ресурсной и технологической зависимости, в том числе в части технологий проектного управления.
Но беда наших компаний в чем? Олигархи, чувствующие себя у нас в стране "гулливерами", на Западе сами словно попадают в страну "великанов". А все потому, что в свое время они получили собственность за бесценок. Была страна - РСФСР, которая в плане экономики представляла собой, по мнению некоторых, эдакий колосс на ходулях. Когда пришли к выводу, что государство принципиально является неэффективным собственником, то было принято решение о создании более эффективных национальных собственников. Очевидно, что если бы в России в ходе приватизации активы получили бы иностранцы (что было абсолютно неприемлемо с политической точки зрения), то капитализация страны в десятки раз превышала бы нынешнюю. А необходимость передать нашим национальным собственникам собственность вступила в противоречие с проблемой отсутствия у них денег. Отсюда и занижение реальной стоимости компаний.
- Но все-таки капитализацию компаний в конечном итоге оценивает рынок. Как по-вашему, сегодня наши компании достигли справедливой оценки?
- Нет, не достигли, и, на самом деле, проблема намного сложнее. Дело ведь не только в необъективной оценке компаний. Значительная часть вполне реальных активов виртуализована: либо не работает, либо работает в различных оффшорных комбинациях и "выстреливает" то в виде покупки яхты, то в виде какого-нибудь футбольного клуба типа "Челси". И до тех пор пока доходы от этой ненаблюдаемой части экономики будут превышать доходы от наблюдаемой части прибыли, у нас нет гарантий безопасного устойчивого развития.
А безопасное, устойчивое развитие определяется, как известно, балансом интересов власти, бизнеса и общества. Суверенитет каждого из этих субъектов зависит от того, насколько они позиционируются в плане отношения к этим ресурсам. Для того чтобы собственность была объектом рынка, нужно иметь ответы на вопросы: кому это реально принадлежит, какие есть основания правообладания, есть ли отражение в реестрах и кадастрах, какова рыночная оценка. Но имея множество контрольных органов, включая финансовую разведку, мы не получаем ответа ни на один из этих вопросов. Даже в таком государственном институте, как Министерство обороны, из объектов недвижимости (а это сотни тысяч объектов) в реестр внесено менее 1%. В земельном кадастре зарегистрировано менее 20% участков из так называемых земель обороны.
Поэтому условием эффективного развития страны является решение задачи рекапитализации активов нашего государства. Это именно та база, та платформа, которая могла бы сбалансировать интересы власти, бизнеса и общества. В настоящее время общество не верит ни бизнесу, ни государству, считая, что его ограбили в ходе приватизации и других рыночных преобразований. Бизнес опасается, что ему не удастся сохранить свалившиеся с неба богатства, укрыть их от государства с его пересмотром налогов и от населения, жаждущего восстановить социальную справедливость. Власть не верит бизнесу, взращенному на мошеннических схемах, и опасается открытого недовольства со стороны населения, которое, как показали события последних месяцев, могут сделать государство уязвимым для разного рода "цветных" экспериментов, а инертную массу - политической реальностью.
Реально все эти три силы заинтересованы, чтобы страна стала дороже. Но рекапитализация экономики - это непростая задача, и она решается, естественно, не только в стенах Счетной палаты, которая проводила оценку итогов приватизации.
В этом плане крайне важен диалог власти и бизнеса. И здесь хороший пример подает Казахстан. Используя в том числе опыт Китая, Нурсултан Назарбаев создал два фонда - "Феникс" и "Казна", которые аккумулируют последовательно рекапитализируемые национальные активы. Недавно было объявлено, что через фонд "Казна", который выступает гарантом привлекаемых инвестиций, начинается реализация масштабного проекта по возрождению Великого шелкового пути. Это предполагает в том числе строительство дороги "Восток-Запад" протяженностью 5 тыс. км и стоимостью свыше 400 млрд. долларов.
- Из того, что вы говорите, следует, что рыночная экономика для России малоактуальна, необходим жесткий контроль, определенное планирование?
- Нет, это не так. Проблема многих экономических моделей, в том числе как чисто государственной, так и чисто либеральной, в том, что они носят плоскостной характер. А это та простота, которая, как говорят в народе хуже воровства, что я и пытался показать на примере несоблюдения баланса интересов власти, бизнеса и общества.
Можно констатировать, что каноническая теория либерализма располагается в плоскости представления того, что есть некий вектор потребностей, вектор ресурсов и, конечно, есть дефицит, который является локомотивом прогресса. Он определяет мотивацию, уклад жизни людей, ценностную плоскость. Но практика показала, что это не всегда так. Надо говорить не о плоскости, а о пространстве. Существует некое пространство целей и стратегий, которые не определяются однозначно потребностями. Государство с учетом этого должно спроектировать и реализовать некий алгоритм развития экономики.
Но дело опять же не только в государстве и не только в бизнесе. Ведь во многом наша беда в том, что на российскую ментальность это видение проблем накладывается фатальным образом.
-То есть вопрос и в ментальности?
- Да, к сожалению, историей у нас воспитано интеллектуальное иждивенчество. Электорат считает, что один раз проголосовав, можно переключить тумблер в положение "вниз" и ждать от избранников разумного решения.
Власть же реализует объектно-функциональную иерархическую систему управления, состоящую из маленьких пирамидок. А известной издержкой иерархической системы управления является то, что во главе этих пирамидок можно ставить людей, которые начинают работать как фильтр, отсекающий информацию, поступающую снизу вверх, и как усилитель информации сверху вниз. То есть, максимум того, чего удается достичь, это создать давление на нижние эшелоны с надеждой, что люди сами разберутся, что делать.
При этом политики заявляют: не волнуйтесь все будет нормально, мы за ценой не постоим. И этой ценой, как правило, оказывается электорат. При том, что еще основатель Московского университета граф Иван Шувалов заявлял: нашей национальной идеей должно быть "сбережение народа", народ всегда оказывался разменной монетой очередных реформ.
Вот и в наше время опять получается плоскостная модель, в то время как мир уже давно сделал поворот в проектное управление и подкрепил это сетевыми решениями. Поэтому и у нас власть должна сформировать некую семантику, логику и прагматику, понятную для общества, бизнеса и власти. Нам не нужен проект "Вавилонская башня"
Меня очень радует в сегодняшней экономической политике, что концепция "ушел воевать, чтоб землю в Гренаде крестьянам отдать" ценой голода своего народа ушла в небытие. Надо быть прагматичным до циничности, если это касается жизнеспособности российского народа как этнокультурного исторического образования.
Но прежде чем решить, куда идти, нужно определиться: кто ты и где находишься. К сожалению, мы до сих пор не решили даже задачу рефлексии. Чтобы система управления была эффективной, она должна отвечать двум критериям: наблюдаемость и управляемость. Мы до сих пор не можем корректно и эффективно решить задачу наблюдаемости. Государственная статистика у нас никуда не годится, она слабо провязана с учетом, с отчетностью, с бюджетной классификацией, с тактическими, оперативными и стратегическими целями. Мы начинаем двигаться, а уже в процессе движения прощупывания минного поля с точки зрения и геополитики и геоэкономики пытаемся понять, кто мы такие и куда идем.
- Так что же, на ваш взгляд, является главным препятствием на пути внедрения проектного управления в нашей стране?
- Проблем много, часть из них я, так или иначе, обозначил. Но главная, на мой взгляд, состоит в отсутствии подготовленных кадров. Многие руководители сейчас просто не знают слов, связанных с проектным управлением, конечно, они будут добиваться результата "с помощью лома". Поэтому одна из важнейших задач нового политического цикла - это радикальное омоложение кадров.
Еще одна важнейшая проблема: не существует института должностных лиц, ответственных за крупные проекты. С точки зрения эффективного использования федеральных ресурсов, коромысло сильно опрокинуто в сторону интересов подрядчика, а не заказчика. Реально государство как заказчика никто не представляет, в отличие от тех же Соединенных Штатов Америки. Вспомним также исторический опыт - и наш, и американский: когда надо было создавать ядерное оружие, пригласили, соответственно, не Опенгеймера и Курчатова, а генерала Гровса и Берия.
Сейчас же у нас никто не отвечает за жизненный цикл проекта: один за НИОКР, другой за закупки, третий за модернизацию, четвертый за утилизацию. Каждый сам за себя, и в результате оказывается, что утилизация лодки обходится дороже, чем ее строительство.
Поэтому я считаю, что нужно определяться со стратегическими целями развития, вводить институт государственных директоров программ, имеющих право распоряжаться программными средствами и отвечающих за конечный результат.
- А не кажется ли вам, что наша общая беда в том, что мы очень много планируем, а в результате, выясняется, что мы хотели чего-то другого, не того, что получили? Может быть лучше дать большую степень свободы личности, бизнесу, чтобы это упорядочить?
- Любой бизнес - это тоже проект, и им надо управлять. Квинтэссенция проектного управления состоит в том, что одновременно надо управлять целями, структурой и технологией и все время их корректировать. Сегодня, если мы хотим быть конкурентоспособными, войти в ВТО, вообще в метрику цивилизаций, мы должны осваивать и новые технологии управления не только в бизнесе (там всегда и везде с этим дела обстояли лучше), но и в государственном секторе. Ведь, так или иначе, государство выстраивает траекторию движения, в том числе и для предпринимателей. Однако мир постоянно изменяет свои координаты, и чтобы выйти в запланированную точку, а не совсем в другую, нужна система надзора за нашим состоянием, и связанная с ней система управления.
- А какова роль Счетной палаты в оказании влияния на эти процессы?
- Стратегическую цель аудиторской деятельности органов внешнего контроля, в первую очередь, Счетной палаты является оценка результативности использования растущих, но весьма ограниченных ресурсов для приращения национальных богатств.
Фактически задача состоит в том, чтобы дать четкий рентгеновский снимок и, возможно, варианты диагноза состояния страны как экономического организма с точки зрения его ресурсного обеспечения без вмешательства в выработку и реализацию стратегии и тактики "лечения". Не только руководство страны, но и общество, благодаря этому, имеет возможность оценивать законность и продуктивность расходования средств налогоплательщиков на социально значимые цели.
Правда, задачу оценки эффективности в рамках отраслевых стратегий решает и правительство, создав федеральные службы по надзору. Задача органов внешнего контроля еще более серьезна - это стратегический аудит. То есть на Счетную палату Российской Федерации возложены права и ответственность за оценку эффективности использования национальных ресурсов в целях реализации государственной политики, по сути дела проведение аудита эффективности государства. При этом принципиально важно отметить, что речь идет не об аудите политических целей, а об аудите их ресурсного обеспечения.
Так, Президент в своем послании определил задачу формирования равных условий для реализации прав человека, независимо от того, в каком регионе он родился. Существует специальная федеральная целевая программа по выравниванию бюджетов, есть отраслевые политики с точки зрения занятости и т. д. Но возникает вопрос, а каков результат: разница в условиях жизни для различных регионов и социальных групп уменьшается или нарастает? Да, по отношению к регионам произошел перелом, и есть тенденция к медленному сокращению в социально-экономических различиях. Но, тем не менее, как показывает наш анализ, разрыв между социальными группами увеличивается.
- А что-то оптимистичное можете сказать в завершение?
- Оптимизм внушает то, что власть, которая почувствовала рычаги управления и начала реализовывать некие конкретные проекты, связанные с позиционированием России по отношении к миру, сама приобретает опыт проектного управления и осознания того, что только координация и кооперация усилий с бизнесом и обществом может дать положительный результат. Эти конкретные дела и проекты являются гарантом устойчивого, безопасного развития страны.
А.А. Пискунов, аудитор Счетной палаты Российской Федерации
Опубликовано: Журнал "Вопросы экономики переходного периода", No 2, 2007 г.
