Сформировавшаяся в прошлом столетии система коллективной ответственности и международной безопасности, носившая биполярный характер, оказалась разрушенной. В результате обострились проблемы поддержания стабильности и порядка в ряде регионов и в мире в целом и вместе с тем понадобились качественно иные подходы в выработке стратегии военного строительства.
К чести руководства России, ему удалось сохранить устойчивое управление силами и средствами вооруженной борьбы, включая ядерные, провести радикальное сокращение численности Вооруженных Сил с 3,7 млн. до 1,2 млн. человек при сохранении возможности для защиты суверенитета и территориальной целостности страны с учетом потенциальных внешних угроз. Это потребовало отказа от принципа неприменения ядерного оружия первыми, выстраивания новых, более адекватных изменившейся обстановке приоритетов внешней политики. Подготовлен, ратифицирован и реализуется целый ряд двусторонних и многосторонних соглашений в военной сфере.
Трудно, но в целом нашей страной была решена проблема модернизации сил ядерного сдерживания, прежде всего, РВСН и ВМФ. В кратчайшие сроки удалось интегрировать усилия разработчиков и производителей в условиях развала союзной кооперации и обеспечить выведение СЯС на новый уровень. Это, в свою очередь, создало условия для модернизации сил общего назначения и упорядочения всей военной организации в целом.
При этом многие проблемы остаются нерешенными ввиду явной недостаточности национальных ресурсов, в том числе проблемы уничтожения запасов химического оружия, утилизации ядерных вооружений и атомных подводных лодок, которые представляют экологическую угрозу не только для России, но и для других стран мира. Сейчас, когда наша страна пытается встать в ряд демократических, цивилизованных государств, эти проблемы становятся серьезным сдерживающим фактором на пути развития.
Провозглашенный полтора десятилетия назад курс на конверсию военного производства, к сожалению, не принес ожидаемых результатов. Да, число предприятий ОПК за это время сократилось, да, увеличился выпуск продукции гражданского назначения. Но может ли порадовать сложившаяся на сегодняшний день картина?
9 января 2004 года распоряжением Правительства Российской Федерации был утвержден перечень стратегических предприятий и организаций, который в августе этого же года был уточнен Указом Президента Российской Федерации. Последние изменения в него были внесены 1 февраля 2006 года. В результате в этот перечень было включено 514 федеральных государственных унитарных предприятий и 549 открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы, обороноспособность и безопасность государства.
Вряд ли следует считать достижением тот факт, что порядка 40 процентов их производства составляет гражданская продукция, ведь при этом свыше половины предприятий ОПК убыточны. Более 40 процентов общего объема производства составляет экспорт военной техники и лишь 15 процентов - государственный оборонный заказ.
То есть оборонно-промышленный комплекс фактически деформирован под задачи модернизации армий других государств, в том числе граничащих с Россией. Кроме того, он сильно инфицирован бизнесом, а его развитие, как показывает анализ Счетной палаты, все больше определяется интересами финансово-промышленных групп, нежели реальными планами военного строительства. Причем военно-техническое сотрудничество практически никак не сказывается на оснащении российских Вооруженных Сил.
Почему так получилось? Перед политическим и военным руководством России все эти годы стояла трудная задача выбора между соблазном сохранить и поддерживать имеющуюся военную инфраструктуру и армаду вооружений, оставшихся в наследство от Вооруженных Сил СССР, и необходимостью формирования ядра будущих армии и флота.
Все это время предпринимались шаги по последовательному улучшению пропорций в расходах и оснащении Вооруженных Сил, которые были "опрокинуты" при переходе от Вооруженных Сил СССР к Вооруженным Силам Российской Федерации, высокими темпами росли расходы на национальную оборону.
Однако почти трехкратное увеличение ассигнований на государственный оборонный заказ в последние годы не обеспечило должного приращения количества и качества продукции и услуг, закупаемых государством в интересах Минобороны России. Рост цен на продукцию военного назначения существенно превышает инфляцию. Несмотря на значительное увеличение расходов на НИОКР, происходит "распыление" средств по многочисленной тематике, сроки выполнения работ затягиваются до 15-17 лет, что приводит к обесцениванию их результатов.
Государственная программа вооружения из директивного документа, по сути дела, превратилась в объемистый каталог образцов вооружений. Она бесконечно корректируется, при этом никто не несет ответственности ни за соответствие параметров изделий тактико-техническим требованиям, устанавливаемым Минобороны России, ни за надежное материально-техническое обеспечение ВВСТ в процессе эксплуатации.
Только с 1976 по 1990 год на создание основных фондов Вооруженных Сил бывшего СССР было израсходована сумма, эквивалентная почти 1 трлн. долларов США. Основная часть этих фондов находится на территории Российской Федерации, которая несет расходы по их содержанию и обновлению. Элементарный расчет показывает, что на модернизацию этой базы при нынешнем уровне финансирования потребуются сотни лет.
Таким образом, эффективные в советское время, но явно переразмеренные в новых экономических и политических условиях состав и структура Вооруженных Сил и оборонно-промышленного комплекса оказались в принципе нежизнеспособнными. В этих условиях инерционное стремление "выстоять" любой ценой до "лучших времен" в последние десятилетия явилось наихудшей стратегией. Только осенью прошлого года были, наконец, приняты столь необходимые принципиальные решения по всему комплексу военно-политических взглядов на военное строительство.
В конце концов, стало очевидно, что назрел качественно новый этап конверсии, связанный с оборонной инфраструктурой в целом, с одной стороны - с производственными мощностями, которые должны соответствовать задачам и темпам военного строительства, с другой - с приведением к оптимуму недвижимого и движимого имущества Вооруженных Сил - земель, зданий, сооружений, полигонов, военных городков, оружия, военной и специальной техники и т.д. Настало время тесно увязать военную реформу с реформой оборонно-промышленного комплекса страны.
Так, площадь отчужденных земель в интересах Минобороны России (более 10 га на одного военнослужащего) более чем в два раза превышает площадь земель, отчужденных для Минобороны США. Всего на балансе Минобороны России находится порядка 200 тыс. объектов казарменно-жилищного фонда (более 100 кв. метров на одного военнослужащего). Ежегодные расходы на их содержание составляют свыше 30 млрд. рублей, но при этом денег хватает только на содержание трети объектов.
Фактически Министерство обороны может содержать не более трети объектов военной инфраструктуры, в результате чего основная их часть постепенно приходит в негодность. Проверки Счетной палаты показывают, что масштабы высвобождения излишнего военного имущества не соответствуют темпам реформирования военной организации страны. При кратном сокращении численности Вооруженных Сил за последние годы количество недвижимого имущества, находящегося в ведении Минобороны, практически не уменьшается. Так, из выставляемых на продажу избыточных зданий и сооружений реализуются лишь считанные проценты. Сложившаяся система учета, высвобождения и реализации военного имущества крайне инерционна и может считаться эффективной только с точки зрения уничтожения его стоимости.
В этой связи представляется необходимым в кратчайшие сроки завершить учет и внесение в государственные реестры земель и объектов недвижимого имущества, находящихся в ведении Минобороны России, определить перспективную дислокацию и состав инфраструктуры Вооруженных Сил, а также упрощенный механизм для ускоренного высвобождения неиспользуемых объектов недвижимости и направления получаемой от их реализации прибыли исключительно на модернизацию Вооруженных Сил. Надо сказать, что эти предложения Счетной палаты в последнее время находят все более широкую и конкретную поддержку.
В начале 90-х годов прошлого века американские вооруженные силы переживали аналогичные проблемы. По выражению заместителя министра обороны в клинтоновской администрации, была раскручена "спираль смерти" - экономия на военных закупках и исследованиях ради повседневных нужд армии. США, в конце концов, отказались от воспроизведения структуры оборонного потенциала эпохи холодной войны. Были приняты решения о перераспределении ресурсов, избавлении от излишней инфраструктуры, а в области создания новых видов вооружений - о "перескакивании" через целые поколения технологий.
Как следствие, реализуются меры по резкому сокращению количества и сроков выполнения программ приобретения, включающих разработку и поставку в войска главных систем оружия, до 5-7 лет, минимизации роста их стоимости (не более 1 процента в год), сокращению сроков закупки и поставок средств материально-технического обеспечения с 36 до 5 дней, сроков ремонта узлов и агрегатов - на 25 процентов.
Реализация указанных решений осуществляется Пентагоном за счет перераспределения средств на модернизацию вооруженных сил, высвобождаемых при радикальном сокращении числа объектов военной инфраструктуры, включая казарменно-жилищный фонд, полного стоимостного учета имущественного комплекса, масштабной и оперативной реализации или приватизации земель и военного имущества, внедрения централизованной системы контрактации, сокращения на 200 тысяч численности гражданского персонала и на десятки процентов центрального аппарата.
В наших условиях реализовать подобные меры гораздо труднее, но делать это необходимо. Задача обеспечения военной безопасности государства при порядковой асимметрии в ресурсных возможностях по сравнению с наиболее развитыми странами обуславливает необходимость выработки научно обоснованных асимметричных мер и взглядов на способы ведения вооруженной борьбы и строительства Вооруженных Сил в целом. При этом сравнительный анализ оборонных расходов Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки свидетельствует об удивительном совпадении пропорций при порядковой разнице в объемах ассигнований. Исключение составляют лишь расходы на фундаментальные научные исследования, доля которых в составе НИОКР в Минобороны США кратно превышает долю аналогичных расходов Минобороны России.
Очевидно, что без формирования централизованной системы контрактации закупок и услуг военного назначения, создания системы контроля и надзора за выполнением государственного оборонного заказа и государственной программы вооружения в целом сдвинуться с "мертвой точки" невозможно. При разработке новой государственной программы вооружений, на наш взгляд, следует исходить из концепции "чистого листа", т.е. из необходимости независимой экспертизы результатов и обоснования каждой позиции программы в целях ее оптимизации. Необходимо резкое сокращение сроков программ приобретения ВВСТ до 5-7 лет, минимизация их стоимости.
Как показывает анализ Счетной палаты, одним из главных тормозов на пути преобразований может стать сложившиеся в последние годы принципы бюджетирования и финансирования. Сложилась порочная практика "загрубления" расходов в федеральном бюджете, в результате чего деньги накапливаются в непрозрачных" мешках, где и находятся практически без движения.
В течение года средства не направляются равномерно предприятиям оборонных отраслей, конструкторским бюро и институтам. Самый сильный финансовый голод производители вооружений и военной техники испытывают в первые месяцы и при нехватке оборотных средств практически не могут наладить нормальный производственный процесс. Одна из причин такого положения - отсутствие адресности расходов в рамках государственного заказа, что практически подрывает правовую основу их расходования. Кроме того, в Минобороны России сложилась крайне инерционная система централизованных расчетов, что дополнительно "тромбирует" финансирование оборонного заказа.
В результате заложенные в федеральном бюджете деньги съедает инфляция, финансовое положение предприятий ухудшается, растет социальная напряженность на предприятиях ОПК. В конце года при ожидаемом полном исполнении заданий оборонного заказа начинается аврал. В прошлом году десятки миллиардов рублей были распределены по исполнителям ГОЗа буквально в течение двух недель. О какой эффективности их расходования, о какой ценовой политике можно вести речь в этих условиях? Счетная палата из года в год отмечает, что путь Минфина ущербен для страны, он ведет к разбазариванию бюджетных средств и формированию коррупциогенной среды.
На повестке дня также стоят задачи формирования независимой системы испытаний вооружений и военной техники, упорядочения состава и структуры Вооруженных Сил, включая соотношение командного, личного состава и гражданского персонала с учетом возможных перспектив развития контрактной службы. "Конверсия" системы военного образования в Российской Федерации на период до 2010 года предполагает создание межведомственной (сопряженной) системы подготовки кадров по военным специальностям для Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, избавление от военных кафедр во многих гражданских высших учебных заведениях. В комплексе решаются проблемы обеспечения жильем военнослужащих.
В заключение я хочу сказать, что при всем при том нельзя недооценивать военные возможности России. Можно с уверенностью сказать, что она обладает достаточным потенциалом для сдерживания ядерных конфликтов и мировых войн на ближайшие 35-40 лет, независимо от любых планов строительства противоракетной обороны и иных систем.
Нас уже не однажды пытались втянуть в неподъемные проекты, как-то: построение ПРО страны, "звездные войны", кратное превышение типажей ракет-носителей, самолетов, артиллерийских и других систем при существенно меньших ресурсных возможностях даже во времена СССР. Вместе с тем проявление слабости Россией может привести к эскалации терроризма.
При формировании нового облика Вооруженных Сил необходимо учитывать необходимость локализации и нейтрализации региональных конфликтов, в том числе террористического плана, что, как показывает практика, составляет не менее сложную в технологическом и техническом отношении задачу даже для таких мощных Вооруженных Сил, какими являются Вооруженные Силы США. Поэтому внутри страны нам нужна консолидация усилий законодателей, правительства, силовых структур, военных ученых, чтобы выработать новые подходы к проблемам военного строительства, его ресурсной обеспеченности, а на международной арене предстоит продолжить совместную работу с другими странами по противостоянию террористической угрозе, нераспространению ядерного оружия и решению ряда других актуальных задач.
Модернизация военной организации России происходит в условиях довольно динамичного развития экономики страны. В целом экономические условия можно оценить как благоприятные, и в связи с этим стоит задача наращивания темпов реформ, в том числе в области военного строительства. Дополнительные возможности для форсирования преобразований в данной сфере создает расширение полномочий министра обороны, ставшего вице-премьером. В связи с этим более высокая ответственность ложится не только на главу военного ведомства, но и на правительство, Государственную Думу и Совет Федерации.
Необходимо, чтобы предлагаемые энергичные решения по развязыванию "гордиевых узлов", которые годами затягивались в области национальной обороны, активно поддерживались законодателями и быстро воплощались в действенные механизмы реализации принятых решений. При этом в условиях порядковой разницы в ресурсных возможностях по сравнению с развитыми странами, масштабы решаемых задач должны быть жестко увязаны с экономическими реалиями. Кроме того, должен быть обеспечен действенный контроль над Вооруженными Силами со стороны гражданского общества.
А.А. Пискунов, аудитор Счетной палаты Российской Федерации, кандидат экономических наук
Опубликовано: Журнал "Вооружение. Политика. Конверсия", No 2. 2006 г.
