Интервью Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.СтепашинаНазад
Интервью Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина
Деньги, как известно, любят счет. Это касается и семейного кошелька, и масштабных государственных программ, финансируемых в конечном счете из все того же семейного кошелька - средств рядовых налогоплательщиков. О том, как сегодня обстоят дела с контролем за реализацией нацпроектов и крупных инвестиционных программ, "Веку" рассказывает председатель Счетной палаты РФ Сергей СТЕПАШИН.
Век: Недавно Госдума приняла поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, которые устанавливают правовую основу для утверждения федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов сразу на три года и сокращают количество и содержание чтений федерального бюджета с четырех до трех. Известно, что Вы, Сергей Вадимович, негативно отнеслись к этим новациям...
Сергей Степашин: Новая редакция Бюджетного кодекса, при всех содержащихся в ней позитивных новациях, слишком многие вопросы отставляет без ответа. Например, как конкретно, с помощью каких механизмов, осуществляется бюджетирование, ориентированное на результат. Как соизмеряются объемы выделенного финансирования с конкретными результатами работы бюджетополучателей. В документе не конкретизировано понятие бюджетных ассигнований, не разработана четкая классификация конечных и промежуточных результатов деятельности получателей бюджетных средств.
Век: Значит ли это, что контроль над бюджетным процессом потерян?
Сергей Степашин: Ни в коем случае. Счетная палата по-прежнему контролирует бюджетный процесс. И Правительство это чувствует. Есть информация "на входе" в бюджетный процесс. Это - Бюджетное послание Президента России, годовые федеральные бюджеты и "трехлетка". Но столь же важно, что есть обширная информация и "на выходе". Это - завершенные объекты и квадратные метры построенного жилья. Это - доступность медицинской помощи и своевременное обеспечение населения лекарствами в должном ассортименте и объеме. Это, в конечном счете, качество жизни граждан, упрочение экономического базиса как основы национального суверенитета.
Еще три года назад, не дожидаясь, пока Правительство перейдет к среднесрочному бюджетному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат, Счетная палата начала заниматься внедрением аудита эффективности бюджетных расходов. И уже сейчас эта новая форма контроля прочно вошла в повседневную практику контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности независимых органов государственного финансового контроля.
Реальный прорыв в этом плане произошел в прошлом году, когда Счетная палата совместно с Контрольным управлением Президента и при активном участии региональных контрольно-счетных органов провела мониторинг реализации приоритетных национальных проектов с использованием методологии аудита эффективности. Всего в этой работе приняло участие более 50 контрольно-счетных органов, которые провели более 370 контрольных мероприятий.
Век: Каковы наиболее распространенные финансовые нарушения при реализации приоритетных национальных проектов?
Сергей Степашин: Наиболее типично несоблюдение установленных конкурсных процедур при осуществлении закупок для государственных нужд. К примеру, в ходе проверки реализации нацпроекта "Здоровье" мы обнаружили, что без проведения конкурсных торгов было закуплено более 25% всего объема оборудования. Зачастую конкурсы проводились только по одной заявке. Реальная конкуренция отсутствовала. Да и победителями иной раз признавались поставщики, не отвечающие требованиям конкурсной документации.
Сложившаяся система организации закупок для государственных нужд вообще, мягко говоря, далека от идеала, причем безотносительно к реализации приоритетных национальных проектов. К такому выводу мы пришли, проанализировав материалы исследования, проведенного Счетной палатой совместно с Федеральной антимонопольной службой в 2006 году. Изучив деятельность 50 регионов, 50 муниципальных закупщиков и 60 компаний, представляющих ключевые сектора экономики, включая естественные монополии, мы пришли к выводу, что в России имеются лишь три региона с гарантированной прозрачностью закупок - Москва, Санкт-Петербург и Республика Татарстан. А вот среди корпоративных закупщиков высокой степенью конкурентности при размещении заказов могли похвастаться лишь несколько государственных компаний.
Еще один типичный недостаток - невысокая степень скоординированности действий органов власти разного уровня, ответственных за реализацию нацпроектов. Скажем, в ходе реализации нацпроекта "Развитие АПК" Республике Калмыкия для улучшения ситуации в животноводческой отрасли было выделено из федерального бюджета в 2,5 раза больше финансовых средств, чем регион реально способен освоить. Одновременно объемы субсидий, доведенные по кредитам на развитие малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе Республики Хакасия, оказались ниже необходимого уровня на 60%, а в Республике Чувашия - почти в два раза!
В ряде случаев, как показали наши проверки, ни органы исполнительной власти, ни сами бюджетные организации не демонстрируют мотивации к эффективному использованию полученного в рамках реализации нацпроектов оборудования. Так, в ходе реализации нацпроекта "Здоровье" были выявлены случаи, когда ряд видов современного медицинского оборудования (в частности, рентгеновские аппараты) закупались с минимальным набором вспомогательных программ и устройств. Это снизило эффективность его использования. А вот в Оренбургской и Ульяновской областях своевременно установить уже закупленное медицинское оборудование не смогли из-за того, что заранее не были подготовлены специалисты для его эксплуатации, а также не оказалось соответствующих помещений.
Век: В конце прошлого года почти во всех СМИ чуть ли не ежедневно появлялись сообщения о том, в каких регионах и сколько было предоставлено работникам сельского хозяйства кредитов в рамках нацпроекта "Развитие АПК". Эффективно ли, на Ваш взгляд, работает сегодня программа кредитования селян?
Сергей Степашин: Успешному продвижению этой программы препятствует недостаточное развитие рыночных институтов и финансовой инфраструктуры. Значительная часть предприятий АПК, особенно фермерские хозяйства в отдаленных регионах, отлучены от льготных кредитов по одной простой причине - у них нет залоговых активов, на необходимости которых настаивают банки. Выходом из ситуации могла бы стать земельная ипотека. Но ипотека не может пока заработать в полную силу потому, что земля не оформлена в собственность, как того требует закон. В России на государственный кадастровый учет поставлено не более трети всех земельных участков, госрегистрация прав выполнена не более чем на 12% участков. Соответственно, необходимо ускорить принятие законодательных и нормативных правовых актов, упрощающих порядок межевания земли. Именно поэтому Счетная палата совместно с генеральной прокуратурой и Минсельхозом России решили провести проверку исполнения законодательства, регламентирующего использование и оборот земель сельскохозяйственного назначения.
Фактором, препятствующим реализации ПНП, становится и рост цен на ГСМ (по данным Минсельхоза России, он ежегодно "вымывает" из оборота сельхозпредприятий 20 млрд. руб.). Далее, реализация ПНП упирается в отсутствие системы гарантированного сбыта. Сфера хранения и транспортировки сельхозпродукции монополизирована. Этот фактор питает институт рыночных посредников, навязывающих производителям неадекватно низкие закупочные цены.
Я думаю, необходимо ускорить принятие базового отраслевого закона "О сельском хозяйстве", который утвердил бы основные направления социального переустройства села и бюджетной поддержки агросектора.
Век: Кроме национальных приоритетных проектов, государство сегодня возлагает большие надежды на крупные инвестиционные программы. В частности, у всех на слуху широко обсуждаемый сейчас мегапроект "Урал промышленный - Урал полярный". Но и за ними, как говорят в народе, нужен глаз да глаз.
Сергей Степашин: Да, это так. В истекшем году мы использовали аудит эффективности не только в рамках мониторинга приоритетных национальных проектов, но и изучили, насколько эффективно, к примеру, осуществляется дорожное строительство в Республике Татарстан, Тюменской и Ленинградской областях. Итоги проведенного Счетной палатой системного анализа можно смело экстраполировать на ситуацию в дорожном строительстве в целом по России.
Проверки выявили удивительные тенденции. Хотя из года в год с самых разных трибун звучат настойчивые призывы не экономить на дорожном строительстве, строить автомагистрали качественно, в последние годы в общих объемах его финансирования на "незавершенку" по разным регионам приходится от 15% до 33%. Встречаются объекты, строительство которых начато еще в 1992 году. Общий объем незавершенного дорожного строительства на начало 2007 года составил 6 млрд. рублей.
Если таким же образом пойдет реализация других инвестиционных проектов федерального масштаба, то есть серьезные основания беспокоиться об их конечной эффективности.
