Владимир Гамза: О программе совершенствования гражданской государственной службыНазад
Владимир Гамза: О программе совершенствования гражданской государственной службы
Вопрос о государственной службе по понятным причинам привлекал внимание интеллектуальных лидеров человечества с древнейших времен от Аристотеля, Платона, Аврелия, Конфуция до Монтескье, Макиавелли, Ришелье, Бисмарка и многих других более близких к нам по времени мыслителей и не ослабевал на протяжении всей истории. В разных странах теория государства строилась по-разному - от опоры на божественный авторитет до общественного договора и национальных традиций, от Табеля о рангах до экзаменов на должность. Если формулировать результат в виде одного афоризма, то его можно представить словами Бисмарка: "Государства создаются не для того, чтобы строить рай, а чтобы жизнь не превратилась в ад". Именно на эту философскую основу опирается потребность в эффективности работы государственного аппарата в демократическом гражданском государстве.
Из зарубежного опыта к сегодняшней российской практике применимы лишь отдельные из реализованных и реализуемых программ или их фрагменты. Как представляется, при сопоставлении масштабных и культуральных параметров, существуют лишь три страны, из которых опыт для России можно заимствовать "крупными кусками" - это современные Австралия, Канада и США. И такой положительный опыт там имеется.
Особенностью России является тот факт, что при довольно развитой системе законов в стране эти законы в массовом порядке нарушаются и самими госструктурами, и гражданами, и организациями. Образуется порочный круг: госслужбы неэффективны #8594; граждане незаконопослушны #8594; чиновники своевольны #8594; госслужбы неэффективны. Главная проблема здесь состоит в том, что эта незаконопослушность носит массовый характер. Разрыв такого порочного круга и сокращение массовости нарушений обычно решаются тактикой ежедневных быстрых (пусть мелких) успехов и редких жестоких громогласных наказаний. Для этого необходимо, прежде всего, классифицировать и ранжировать по степеням важности, актуальности, тенденции развития и современной способности общества решать проблемы совершенствования государственной службы. В этом же убеждает и то, что разные госструктуры выполняют специфичные работы, технология нарушений и методы совершения каждой из которых чрезвычайно специфичны.
В основе практики совершенствования госслужбы, как показывает анализ обсуждения этой проблемы в специальной литературе, лежат следующие политологические аксиомы.
Аксиома первая состоит в том, что при любых реформах государственной службы следует учитывать то, что окончательного решения этой проблемы (то есть идеальной государственной службы) не существует, совершенствование в этой сфере - это постоянный жизненно важный процесс, необходимый для поддержания "здоровья" любого государства, который неизбежно осуществляется на весьма общих базовых основаниях, но при сильном влиянии национальных особенностей. Отсюда немедленно следует, что в условиях современной России проблемой является не столько несовершенство госслужбы само по себе, сколько запредельный характер этого несовершенства.
Вторая аксиома состоит в том, что чиновничество нуждается в достаточно серьезном и постоянном, хотя и неторопливом реформировании, но делать из него козла отпущения и неадекватно, и политически безответственно, и несправедливо, и неэффективно. В этом смысле современные попытки победить коррупцию одними лишь репрессиями против отдельных взяточников вряд ли возможно: эта мера необходима, но если не изменить свойства отдельных должностных позиций, совокупности позиций и соединяющих эти позиции процессов, то вопрос об удивительном превращении приходящего на эти позиции большинства прекраснодушных и честных борцов с драконами в дракона-взяточника - это лишь вопрос времени.
Третья аксиома: государственный аппарат не может быть дешевым. Однако, излишнее финансирование госслужбы не может себе позволить никакая страна. Оптимальный размер расходов на госслужбу - это отдельная и весьма сложная проблема. При этом ясно и то, что одними высокими зарплатами проблему эффективности госслужбы решить невозможно.
Четвертая аксиома выработана вековой практикой многих государств - постоянные сотрудники государственного исполнительного аппарата, подобно военным, должны быть вне политики, т.е. желательно, чтобы профессиональные чиновники сознательно и явно отказались от участия в политических партиях под эффективным общественным контролем. Термин "аппаратный ресурс" должен быть переведен из российского политического лексикона в уголовно-правовой для всех, в том числе и для находящихся у власти, политических организаций и лиц. Это одна из чрезвычайных задач настоящего времени.
Пятая аксиома состоит в том, что нельзя доверять козлу и охрану, и справедливое распределение капусты, то есть бесперспективно поручать совершенствование государственной службы полностью самой этой службе. Но кто же в обществе будет ее совершенствовать? На первый взгляд вопрос упирается в тупик. Но в мире есть примеры умеренно (приемлемо) коррумпированных и достаточно эффективных государственных служб, которые естестевенно тоже не лишены недостатков, но эти недостатки далеки от уровня опасного для социального равновесия в таких странах как Австралия, Канада, США, Великобритания, Япония, Скандинавия и некоторых других. Выход из тупика в том, чтобы подключить к совершенствованию госслужбы все компоненты общества, а именно все три базовые функциональные группы: работников, капиталистов и чиновников. Это каноническое деление опирается на фундаментальные роли, играя которые эти группы формируют экономические инициативы (капитал), фактически трудятся (работники) и генерируют правила социально-экономического поведения (чиновники).
Джону Адамсу принадлежит идея о президенте, который заботится об общем благе и стоит над партиями, являясь гарантом не столько конституции как таковой, сколько опирающегося на медленно уточняющуюся конституцию социального равновесия.[1] Таким образом, общественный треугольник (чиновник-капиталист-работник) превращается в пирамиду, каждая из вершин которой влияет на эффективность государства. Отсюда следует, что совершенствованием государственной службы должны на постоянной основе заниматься все заинтересованные компоненты общества, сбалансированные авторитетом президента, для которого это направление является одним из главных.
При этом роль инициатора ложится на структуры, напрямую подчиненные Президенту; контрольные и мобилизующие роли - на специальные общественные организации, а исполнительные функции распределяются целенаправленным образом на механизмы, образуемые из самих госструктур. Кроме того, для начала достаточно просто потребовать от всех автономных госструктур разработать план мероприятий по самосовершенствованию на основе типовых схем, распространяемых из центра (главным образом по второстепенным проблемам). В этих планах, кроме прочего, необходимо предусмотреть особое внимание к обеспечению преемственности и добротности порядка найма госчиновников. Возможно заимствование такого правила, по которому сроки назначения на ключевые должности госчиновников не должны делиться на 4, то есть динамика жизни на этих позициях должна быть рассогласована со сроком президентства.
В упомянутых благополучных с этой точки зрения странах исполнительный механизм осуществления власти (т.е. государственная служба) опирается на полноценность всех частей упомянутой пирамиды и вековые национальные и наднациональные традиции. Главной специфичностью этой проблемы в России является то, что именно важнейшие связи, которые исходят от чиновничества, критически ослаблены общественным недоверием от всех остальных вершин пирамиды. Без этого доверия никакие меры по аппаратному совершенствованию устойчивого эффекта не принесут. Следовательно, важнейшей стартовой группой мер должна стать политика укрепления доверия к государству, а подрыв этого доверия госслужащими следует объявить серьезным уголовным преступлением[2], а примеры хорошей работы госаппарата должны активно пропагандироваться. Эти меры должны создать благоприятную среду для восприятия других усилий в этом направлении.
Какой бы ни была благоприятной среда, требуются активные согласованные усилия всех заинтересованных сторон: капитала, президента, работников и самого чиновничества. Спецификой современной России является то, что проблемы носят повсеместный и зачастую запредельный характер: элиты молоды и не научились еще глубоко видеть свои стратегические интересы; работники разобщены из-за распада социалистических профсоюзов и коррумпированности и неопытности для условий рыночной экономики профсоюзов новых; институт президента молод и воспринимается российской традицией скорее как квази-монархия, а не как гарант равновесия, уверенно, сбалансированно и дальновидно оперирующий в рамках закона и под общественным контролем; и, наконец, чиновничество не имеет карьерной перспективы и поэтому работает как временщики.
К сожалению, все эти особенности не могут быть кардинально преодолены в короткие сроки. Однако, для запуска процесса оздоровления госслужбы эта кардинальность и не требуется. Необходимы стратегическая Доктрина и Программа минимум на 2-3 года, которая будет направлена именно на приведение госслужбы из запредельного режима проблемы в состояние достаточно нормальное, пусть и имеющее множество недостатков, в котором будет гарантированно обеспечена работоспособность госаппарата, а нарушения перестанут быть массовыми. В такой программе нет места фронтальным наступлениям на все проблемы сразу - необходимо определение ключевых опасностей и радикальная ликвидация крайностей. Доктрина такого рода может быть довольно быстро написана специальной группой ученых и политиков разных специальностей и возрастов.[3] Авторитет Доктрины может быть усилен подписью Президента.
Содержание Доктрины должно кратко отражать ценности, стратегические цели совершенствования госслужбы, приверженность которым в стране объявляется постоянной и конституционной.
Если говорить о самых злободневных проблемах организации госслужбы, то необходимы следующие решения:
1) гражданин должен общаться со всей исполнительной властью только через свой муниципалитет (реальный принцип одного окна);
2) гражданин должен платить налоги только по месту своего жительства - тогда он сможет действительно влиять на работу своего муниципалитета;
3) чиновники исполнительных органов не должны быть властью - они не должны чувствовать себя властью даже на самом высоком уровне, они должны быть просто служащими (злоупотребление властью должно быть самым тяжким должностным преступлением).
Программа минимум для восприятия в обществе и быстрой реализации требует достаточно подробного обоснования (политической доктрины) и общественной поддержки. Общественную поддержку можно обеспечить мерами, подобными тем, которые применил Президент США Б.Клинтон. Реформа госуправления в США прошла эффективно и в сжатые сроки. В 1992-93 годы в США началось и было поддержано Б.Клинтоном и А.Гором движение за реформирование государственного управления. Оно являлось частью мирового движения, известного под названием "Новое Публичное Управление" (New Public Management, NPM). Вариант этого движения в США получил название "Переизобретая правительство" (Reinventing government), а официальное название реформ - "Национальный Обзор Производительности" (National Performance Review, NPR). В ответ на Президентский документ Клинтона 400 правительственных сотрудников встретились с 40 исполнительными директорами лучших коммерческих компаний США и выработали 10 принципов реформы государственного управления
Вице-президент А.Гор использовал специальное вознаграждение за инновационные инициативы на местах. Специальная награда - Hammer Award была присуждена более чем 900 командам, включающим больше чем 10000 служащих.
Фактически, в NPR речь идет о перестройке административных функций управления. Политические функции (если под политикой понимать технологию достижения стратегических целей) этой перестройкой не затрагивались. Реорганизация госслужбы в США проходила под лозунгом смены парадигмы управления. Результатом реорганизации явилась достаточно высокая организованность административной государственной системы, которая оказалась настроенной на взаимодействие с коммерческим и некоммерческим секторами экономики в деле оказания услуг населению.
Ключевая идея - создать публичную гражданскую службу взамен "государевой", аппартной или номенклатурной. То, что у нас это называется государственная служба, всюду в цивилизованном мире называется общественной (public administration). По-английски госслужба называется гражданской (civil service). Слова важны: публичное и государственное - в демократической стране это разные вещи.
Уже в Программе - минимум необходимо максимально облегчить и надежно прогарантировать безопасность обращения граждан и организаций к органам надзора и арбитража. Возможно даже введение такого правила: проблема гражданина, с которой он обратился к государственному чиновнику и столкнулся с нарушением закона, в целях искоренения этого нарушения будет решаться в льготном режиме. Необходимо внедрить в сознание населения, что донесение о беззаконии или злоупотреблении законом является не аморальным "стукачеством", а делом чести гражданина-патриота. В России организация контроля за деятельностью властей может быть осуществлена под эгидой Общественной палаты. Возможно расширение службы омбудсменов в этом направлении, подобно опыту Швеции.
Даже при сильном общественном контроле эффективная госслужба невозможна без профессиональных чиновников.[4] Профессионализация чиновничества требует целенаправленной системы подготовки и переподготовки специалистов госслужбы. Особое внимание - обучению молодых и впервые приходящих на госслужбу молодых людей, которые еще не вросли в систему. Именно они могут стать "агентами перемен".
Профессионализация чиновников имеет два аспекта: операционный и этический. При переподготовке кадров госслужащих следует акцентировать внимание на темах организационного проектирования (совершенствование документооборота и конторских технологий) и управления проектами.
Для подготовки и профессионального развития служащих можно применять многообразные средства дистанционного обучения, обучения на рабочих местах, методы компьютерного протоколирования учебной активности служащих, а также поэтапную накопительную систему пожизненного обучения, состыкованную с системой мотивирования и поощрения учебы.
Еще один акцент следует поставить на стандарты этического поведения служащих исполнительной ветви власти, которые должны быть очень подробными и четкими.[5] В этих стандартах следует особо выделять организацию и функционирование государственной службы в полиэтничной среде.
Все мероприятия по совершенствованию обсуждаемой сферы общественной жизни должны быть поддержаны целенаправленной пропагандой и просвещением. Возможно издание книг и журнала, инструктирующих граждан о том, как поступать в случаях нарушений со стороны чиновников.
Настоящий очерк дает общее представление о совершенствовании госслужбы. Главное, что следует подчеркнуть, - необходима не реформа, а создание нового, соответствующего современным требованиям и возможностям многостороннего постояннодействующего общественного процесса превращения госслужбы в прозрачную для контроля, экономически и социально эффективную и самосовершенствующуюся гражданскую службу.
--------------------------------------------------------------------------------
[1] В принципе такое положение Президента в современной России кажется вполне достижимым.
[2] Например, использование служебных формы и документов любым государственным чиновником для совершения преступления должны рассматриваться судами как серьезное отягчающее обстоятельство.
[3] Содержание и порядок выработки этого документа - обычная комплексная программа государственной важности, управляемая стандартно как управленческий проект. Здесь ключевым вопросом является достаточная энергичность и практичность политической воли высшего руководства страны (Президента, главным образом), без которой управленческие программы такого масштаба не имеют никакой перспективы.
[4] "С плохими законами, но хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы". Отто фон Бисмарк.
[5] В качестве образца можно взять Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch, применяющийся в США, переписав их под российскую многонациональную культуру.
28 мая 2007
http://www.opec.ru/analize_doc.asp?d_no=63250
