`Анализ проекта федерального бюджета до 2010 года. Часть I. Изменения в правильном направлении`Назад
`Анализ проекта федерального бюджета до 2010 года. Часть I. Изменения в правильном направлении`
В своем последнем послании Федеральному собранию Президент объявил о новом курсе государственной политики социально-экономического развития страны, который во многом соответствует выдвинутой Народно-патриотическим союзом "Родина" программе "Социальная справедливость и экономический рост". Можно, конечно, сетовать на потерянные годы упущенных возможностей, но более актуальным является вопрос: будет ли этот курс реализован?
Ведь партия власти и представляющее ее правительство не изменились. Совсем недавно эти люди блокировали даже обсуждение идей, которые сейчас объявлены президентом в качестве главных политических целей. Менее года назад они приняли бюджет, главным приоритетом которого стало предоставление странам НАТО сотен миллиардов долларов кредита на финансирование войны в Ираке за счет двукратного недофинансирования нашей социальной сферы и замедления экономического роста. Смогут ли они развернуться по команде "кругом" и реализовать поставленные президентом крупномасштабные задачи развития промышленности и социальной сферы? Ведь до сих пор правительство только мешало социально-экономическому развитию страны, темпы которого были бы вдвое выше, если бы партия власти не вывозила львиную долю налоговых поступлений за рубеж, а вкладывала нефтедоллары в решение этих же задач.
Судить об этом можно по внесенному правительством в Госдуму проекту федерального бюджета на трехлетнюю перспективу. Ниже он анализируется с точки зрения соответствия поставленным президентом задачам социально-экономического развития страны. При этом первым возникает вопрос: что изменилось в бюджетной политике федеральной власти?
Изменения в правильном направлении
Главное, что отличает представленный правительством проект бюджета от реализовывавшейся до сих пор стратегии - отказ от профицита и реализация принципа сбалансированности расходов и доходов бюджета, на котором мы настаивали все последние годы. Вывоз нефтегазовых доходов за рубеж фактически прекращается - с 8% ВВП в прошлом году до 0,6%-0,7% ВВП в предстоящую трехлетку. В результате расходы федерального бюджета вырастут в реальном выражении на 9,3% и достигнут 18,8% ВВП. Однако, согласно представленному правительством прогнозу, это не переломит тенденцию снижения темпов экономический роста - прогнозируемый в будущем году темп прироста ВВП опустится с 6,7% в прошлом году и 6,5%, ожидаемых в текущем году, до 6,1%.
Тем не менее можно констатировать, что партия власти вняла нашей критике и прекратила политику искусственного торможения экономического роста путем замораживания нефтегазовых доходов в Стабфонде и вывоза их за рубеж. Правда, этот шаг выглядит в бюджетных проектировках как вынужденная уступка, представленная в форме "нефтегазового трансферта" на покрытие "нефтегазового дефицита бюджета" в 5-6% ВВП. Как будто нефтегазовые доходы принадлежат не нам, а неведомым наднациональным силам, которые смилостивились умерить свои претензии на российские нефтедоллары на ближайшие три года. В дальнейшем прежнюю политику откачивания "избыточных" с точки зрения разработчиков бюджета нефтедолларов планируется продолжить - нам разрешается брать из этого источника не более 3,7% ВВП. Обосновывается это тезисом о необходимости создания Резервного фонда для компенсации "выпадающих доходов федерального бюджета в течение 3 лет при снижении мировых цен на энергоресурсы" [1]. При этом приводится весьма надуманная методика расчета нормативной величины Резервного фонда в 10% ВВП, исходя из ничем не обоснованной гипотезы о снижении цены нефти до средней за последнее десятилетие.
Таким образом, сделав нам уступку в расходовании текущих нефтегазовых доходов, разработчики бюджета все же установили норматив замораживания нефтегазовых доходов в размере 10% ВВП, а также верхний предел их ежегодного использования в размере 3,7% ВВП. При этом никаких серьезных аргументов в обоснование необходимости столь масштабного вывоза капитала за рубеж чиновники не приводят, предлагая верить на слово их путаным размышлениям о стабильности бюджетной политики. На самом деле последняя обеспечивается золотовалютными резервами страны, величина которых к концу текущего года достигнет 400 млрд долларов и вчетверо превысит целесообразный максимум, традиционно измеряемый полугодовым объемом импорта. В этих условиях макроэкономические последствия расходования средств Резервного фонда идентичны эквивалентному заимствованию правительством необходимых для балансирования бюджета средств у Центрального банка.
Если раньше лоббисты вывоза капитала за рубеж обосновывали свою политику замораживания бюджетных доходов в Стабфонде необходимостью стерилизации кажущейся им избыточной денежной массы под предлогом борьбы с инфляцией, то сейчас в качестве главного аргумента используется необходимость поддержания стабильности бюджетных расходов. Тем самым бессмысленность и вредность этой политики, которая весьма выгодна получателям российских кредитов (прежде всего США), становится очевидной. С точки зрения инфляционных последствий расходование правительством средств Резервного фонда ничем не отличается от привлечения для этих целей кредита Центрального банка. И в том, и в другом случае в экономику впрыскивается одинаковое количество денег при эквивалентном сокращении валютных резервов. Если их величина остается при этом больше целесообразного минимума, то не подвергается риску и устойчивость валютного курса. Единственным реальным смыслом политики резервирования бюджетных средств в иностранных долговых обязательствах остается поддержание курса доллара за счет российских налогоплательщиков. Но она будет продолжаться - в ближайшие три года правительство предлагает заморозить в Резервном фонде от 3,07 трлн рублей в начале 2008 года до 4,1 трлн рублей в 2010 году. Доходность от размещения этих средств за рубежом составляет менее 2% годовых. При этом, согласно правительственному прогнозу, наши предприятия вынуждены будут компенсировать изъятие этих денег из экономики привлечением займов из-за границы в размере до 50 млрд долларов в год под 8-15%.
Чистый ущерб от такой политики, как нетрудно посчитать, составит за ближайшие три года около 3,5 трлн рублей.
Если бы вместо продолжения политики замораживания нефтедолларов было реализовано наше предложение по конвертации Стабфонда в бюджет развития, то нашим предприятиям не пришлось бы прибегать к дорогостоящим займам за рубежом, а объявленный президентом поворот к политике развития произошел бы наверняка.
Несмотря на сохраняющиеся рудименты прежней политики, в проекте федерального бюджета заметны существенные позитивные изменения. Во-первых, реализация принципа сбалансированности бюджета позволила существенно (на 2% ВВП) увеличить непроцентные расходы федерального бюджета, приблизив их к стандартам развитых стран и реальным потребностям страны. По сравнению с ожидаемыми расходами в текущем году, в будущем они увеличатся почти на триллион рублей. "При этом расходы на национальную экономику увеличиваются на 44%, на социальную политику - на 32%, на национальную оборону и национальную безопасность - на 17% и 16% соответственно, на культуру, кинематографию и СМИ - на 22% "[2].
Во-вторых, правительство приступило наконец к активной промышленной политике. Начали создаваться давно предлагавшиеся нами крупные научно-промышленные объединения, формироваться достаточно мощные институты развития. Впервые в федеральном бюджете закладываются существенные ассигнования в уставные капиталы таких структур в сумме 391,7 млрд рублей.
В-третьих, кардинально увеличивается масштаб финансирования целевых программ, реализующих приоритетные направления политики социально-экономического развития страны - до 671 млрд рублей в будущем году.
В-четвертых, сделаны первые шаги по улучшению демографической ситуации - на эти цели выделяется 43,9 млрд рублей, что, правда, в несколько раз меньше предлагавшегося нами уровня. Тем не менее двукратное сокращение уровня бедности в многодетных семьях, планируемое к 2010 году, свидетельствует о первых результатах пока еще весьма робкой демографической политики.
В-пятых, усиливается государственная поддержка инновационной активности. Хотя до перехода на инновационный путь развития ее пока явно недостаточно, но последовательные шаги в этом направлении обнадеживают. В продолжение ранее принятых решений по включению расходов на НИОКР в состав издержек "предусматривается увеличить с 0,5% до 1,5% норматив расходов налогоплательщиков на научные исследования и (или) опытно-конструкторские разработки, осуществленные в форме отчислений на формирование Российского фонда технологического развития, а также иных отраслевых и межотраслевых фондов финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ" [4]. В национальных проектах в качестве приоритетной выделяется инновационная составляющая. Реализуются давно предлагавшиеся нами меры по созданию инфраструктуры и институтов стимулирования НТП - особых экономических зон, венчурных фондов, институтов развития. "Формируется комплекс инновационно-технологических федеральных целевых программ. Предполагается, что указанные меры позволят преодолеть тенденцию относительного снижения расходов на НИОКР и повысить их уровень с 1,04% ВВП в 2006 году до 1,21% ВВП в 2010 году" [4]. Этих шагов, однако, недостаточно для перелома тенденции замедления экономического роста, деградации научно-производственного потенциала страны и перевода экономики на инновационный путь устойчивого развития. Несмотря на содержащуюся в прогнозе декларацию о необходимости "перехода к инновационному типу развития экономики" [4], планируемые правительством в этом направлении меры дадут, по оценке разработчиков, всего лишь 0,32% прироста ВВП в 2010 году. Это крайне мало по сравнению как с объективной необходимостью модернизации нашей экономики, так и с реально имеющимися возможностями.
Продолжение политики торможения
Выше уже говорилось о продолжении ошибочной политики замораживания накопленных в Стабфонде нефтедолларов. И хотя текущие доходы бюджета от экспорта энергоносителей в ближайшие годы будут использоваться почти полностью, замораживание более 3% ВВП в низкодоходных зарубежных обязательствах не позволяет произвести необходимый сдвиг в структуре бюджетных расходов. Она по-прежнему больше напоминает бюджет полицейско-бюрократического государства образца позапрошлого века, чем бюджет современного государства развития.
Как нетрудно заметить, уровень финансирования социальных расходов у нас вдвое ниже среднемирового, втрое ниже уровня развитых стран и один из самых низких среди стран с переходной экономикой. Для выхода на среднемировой уровень финансирования социальной сферы нам как раз не хватает тех самых 3,5% ВВП, которые правительство намерено замораживать в Резервном фонде. Рассчитывать, что эту разницу покроют субъекты федерации, не приходится - у большинства из них для этого попросту нет финансовых источников. Как признает правительство, "существующие различия между 10 наиболее финансово обеспеченными и 10 наименее обеспеченными субъектами Российской Федерации по уровню бюджетных возможностей до межбюджетного выравнивания из федерального бюджета составляет почти 14 раз. При этом из года в год дифференциация в уровне бюджетной обеспеченности возрастает" [2]. Различие в бюджетной обеспеченности населения в бедных и относительно богатых регионах остается многократным. Имевшаяся у правительственных финансистов иллюзия в отношении профицита федерального бюджета отражалась в дефиците средств региональных и местных бюджетов на финансирование социальной сферы.
Замораживание "нефтяных доходов" не позволяет сделать наше государство социальным. Двукратное занижение уровня финансирования социальной сферы по отношению к среднемировому уровню - не единственный признак архаичности бюджетной политики. Россия остается чуть ли не единственной страной в Европе, где систематически и многократно занижается оплата труда. В отличие от наших бывших союзных республик (которые не располагают месторождениями нефти и газа), мы до сих пор не привели минимальную оплату труда в соответствие с прожиточным минимумом. С сентября текущего года она увеличится до 2300 рублей в месяц и достигнет 56,6% от прожиточного минимума, который, по оценкам экспертов, занижен по меньшей мере вдвое. Но даже на этот уровень минимальная зарплата, по планам партии власти, выйдет за пределами планового периода - к началу 2011 года.
Несмотря на трехкратную заниженность оплаты труда на единицу производимой продукции (по сравнению с европейским уровнем), правительственные чиновники не видят в этом проблемы. Они ссылаются на опережающий рост зарплаты по сравнению с производительностью труда. Как отмечается в прогнозе, "за период 2007-2010 годов фонд заработной платы по сравнению с 2006 годом возрастает в 1,9 раза, в то время как номинальный объем ВВП увеличится в 1,7 раза. В результате доля фонда заработной платы в ВВП возрастет с 23,2% в 2006 году до 26,3% в 2010 году, что свидетельствует о повышении роли трудового фактора в формировании первичных доходов экономики" [4]. В действительности эта доля остается вдвое ниже среднемирового уровня, также как и доля заработной платы в структуре доходов населения - Россия, по-видимому, вышла на первое место в мире по степени эксплуатации наемного труда. Следствием этого становится быстрая деградация человеческого потенциала, так как большинство работающих людей не могут обеспечить нормальное содержание семьи с более чем одним ребенком. Хотя по оценкам правительственных чиновников к 2010 году доля населения с доходами ниже прожиточного минимума снизится до 10,7% против 16% в прошлом году, в действительности доля бедных, по оценкам социологов, колеблется от трети до половины семей (если, конечно, правильно считать прожиточный минимум - в соответствии с научно обоснованными минимальными нормами потребления).
Правительство стыдливо умалчивает о собственном вкладе в борьбу с бедностью, ведь основным контингентом бедного населения являются семьи работников бюджетной сферы, нанимаемые государством для выполнения важнейших задач социально-экономического развития страны. В материалах к проекту бюджета вообще нет данных о планируемой величине зарплаты работников бюджетной сферы. Есть лишь фиксация ее нынешней средней величины в 6242 рубля в месяц с указанием на планируемую индексацию зарплаты работникам федеральных бюджетных учреждений "в меру роста инфляции: в 2008 году - на 7% с 1 сентября; в 2009 году - на 6,8% с 1 августа и в 2010 году - на 6,5% с 1 января" [1]. С учетом опережающего роста цен на товары первой необходимости это означает, что уровень доходов "федеральных" бюджетников даже снизится. А чего ждать учителям, врачам, работникам культуры, получающим зарплату из региональных и местных бюджетов? Об этом в материалах к проекту федерального бюджета ничего не говорится. Даже обещания правительственных чиновников повысить зарплату врачам-специалистам вслед за повышением зарплаты врачам первичного звена медицинской помощи в рамках национального проекта "Здоровье", по всей видимости, забыты.
Объективные возможности покончить с позорной нищетой учителей, врачей и ученых, от работы которых полностью зависит будущее нашей страны, существуют уже несколько лет. Удвоение зарплаты работникам бюджетной сферы потребовало бы трети средств, замороженных сегодня в Стабилизационном фонде. Этот шаг не является чрезмерным - мы бы довели тем самым финансирование социальной сферы лишь до среднемирового уровня. Но партия власти предпочла переложить ответственность за финансирование социальной сферы на субъекты федерации, у большинства из которых нет и не будет в обозримой перспективе источников даже для своевременной индексации нищенской зарплаты учителей и врачей.
Не намного лучше обстоят дела с пенсионным обеспечением. Лишь к концу 2009 года размер социальной пенсии планируется довести до прожиточного минимума. Правда, "средний размер трудовой пенсии (среднегодовой) к 2010 году по сравнению с 2006 годом возрастет в 1,84 раза. В реальном выражении размер трудовой пенсии за 2007-2010 годы увеличится на 39,7%, однако сократить разрыв между средней заработной платой и трудовой пенсией не удастся" [4]. Ситуацию могло бы изменить правильное формирование и расходование средств Фонда будущих поколений (или Фонда национального благосостояния). Он мог бы быть направлен на ликвидацию дефицита Пенсионного фонда, восстановление социальной инфраструктуры и обеспечение научно обоснованных минимальных социальных стандартов на всей территории страны, включая приведение зарплаты работникам образования и здравоохранения хотя бы к среднему уровню, который планируется в 20815 рублей к 2010 году. Однако из 3,8 трлн рублей, накапливаемых в Стабфонде к началу будущего года, в этот Фонд планируется перевести лишь 771 млрд рублей. Кроме того, разработчики бюджета, не без подсказки МВФ и наших дорогих зарубежных заемщиков, навязывают нам "бесхитростную" мысль о том, что условием долгосрочной стабилизации развития "будет служить последовательный перевод части природных активов в финансовую форму" [2]. Они предлагают не тратить эти средства "и выгодно разместить их, чтобы получаемый инвестиционный доход позволял компенсировать сокращающиеся в процентах от ВВП поступления нефтегазовых доходов" [2].
Правда, как было показано выше, представление о выгодности у правительственных финансистов своеобразное, приносящее стране реальный ущерб в триллионы рублей. Уж лучше было бы вложить эти деньги если не в инвестиции в российскую экономику и социальную сферу, как предлагали мы, то хотя бы направить на геологоразведку, накапливая разведанные запасы тех же природных активов. Ведь финансовая форма хранения активов сегодня стала куда более рискованной и менее выгодной, чем природная. Если цены на сырье растут, а курс доллара падает, то даже школьнику ясно, что не стоит природные активы менять на валютные. Но у манипулируемых МВФ и американским казначейством правительственных финансистов другая логика, следование которой обрекает наше общество на быструю деградацию. По уровню развития человеческого потенциала, средней продолжительности жизни развития, степени социального неравенства, интенсивности преступной активности, убийств и самоубийств, распространению социально обусловленных болезней наша страна опустилась на самое дно человечества и стала больше похожа на колониальную Африку, чем на современное развитое социальное государство. К сожалению, в представленных правительством материалах о развитии страны до 2010 года об этих показателях стыдливо умалчивается.
В целом представленный правительством проект трехлетнего бюджета носит инерционный характер. Это видно по структуре его расходов, которая фиксирует сложившиеся к настоящему времени приоритеты бюджетной политики. В отличие от стран с развитой экономикой и социально ориентированных государств, направляющих основную часть расходов центральных правительств на цели социально-экономического развития, у нас закрепляется доминирующее значение бюрократического аппарата и силовых структур, доля которых в расходах федерального бюджета ближайшие три года будет поддерживаться на уровне 37%. Доля расходов на культуру, образование и здравоохранение немного снижается - с 10% в текущем году до 8,8% в 2010. Несколько увеличивается (с 24% до 28%) доля расходов на социальную политику и трансферты внебюджетным фондам при снижении доли трансфертов регионам (с 14,6% до 11%). На фоне несущественных изменений в распределении средств между полицейско-бюрократическими и социальными функциями довольно резко - с 11% до 6,6% - снижается доля расходов на развитие экономики. Судя по структуре бюджетных расходов, импульс, данный президентом в направлении активизации государственного воздействия на социально-экономическое развитие страны, гасится его правительством и затухает к 2010 году. Может быть, поэтому замедляется экономическое развитие, и большинство граждан не ощущают улучшения жизненного уровня. Согласно данным исследования, проведенного "Горбачев-фондом", подавляющее большинство населения (88%) не видит улучшения в реализации принципа социальной справедливости. Причем негативные оценки бедного населения (92%) не намного отличаются от мнения благополучных слоев (67%). Подавляющее большинство наших граждан в течение последних 7 лет не видит улучшений ни в борьбе с бедностью (84%), ни в повышении уровня жизни населения (80%).
В этой связи специального рассмотрения заслуживает вопрос о реализации президентского послания ФС, в котором фактически провозглашен новый курс в политике государства.
Продолжение следует...
Литература:
1. Пояснительная записка к проекту Федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года. К заседанию Правительства Российской Федерации.
2. Документы и материалы к проекту Федерального закона "О Федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года". К заседанию Правительства Российской Федерации.
3. Проект Федерального закона "О Федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года". К заседанию Правительства Российской Федерации.
4. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года.
5. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
С.Глазьев
