Андрей Бунич. `Новый этап экономических реформ`Назад
Андрей Бунич. `Новый этап экономических реформ`
Государственное регулирование отношений собственности как основа реформирования российской экономики и экономического роста.
Современное состояние экономики России
Основные особенности современной экономической и политической ситуации в России - явный кризис либеральных экономических идей, господствовавших среди экономистов и политиков на протяжении последних 10 лет, и необходимость выработки новой экономической теории как основы для коррекции экономической политики государства. Вполне очевидно, что концепция переходного периода уже не соответствует запросам общества, не дает базы для адаптации страны к условиям мирового рынка и встраивания российской экономики в мировую экономическую систему. Подход, основанный на идеологии "перехода", изначально ориентирует на существование двух диаметрально противоположных состояний экономики. Первое - административно-командная система, сформировавшаяся в бывшем СССР, которая любой ценой должна быть демонтирована. Второе состояние - некое идеальное либерально-рыночное, в котором, по замыслу идеологов, разом заработают все рыночные механизмы и которое будет обязательно соответствовать либеральной идее.
В реальности все произошло совсем по-другому. Исходное состояние нашей экономики не было исключительно планово-централизованным и административно-командным. В том состоянии существовали скрытые рыночные механизмы: неформальное влияние и теневая экономика. Поэтому нельзя начинать реформы без учета скрытых за фасадом централизованной экономики невидимых механизмов распределения, потребления инвестиций и контроля над собственностью.
В процессе реформ все эти механизмы, существовавшие при социализме как невидимые и неформальные, начали трансформироваться в видимые и формальные. Таким образом, никакое идеальное рыночное состояние не возникало - к великому удивлению реформаторов. Более того, оно не могло возникнуть в принципе. В России складывается совершенно уникальная система, вобравшая в себя советские административно-бюрократические элементы и в то же время некоторые новые сугубо рыночные реалии, но отторгнувшая другие очень важные рыночные механизмы. Эта система базируется на огромном теневом секторе, который вырос с 20% в советское время до 50% и более в результате реформ.
В результате мы имеем дело со сложившейся косной и инерционной системой, с большим трудом поддающейся реформированию. Это ощущает на себе любой человек, реально вовлеченный в процессы экономических и административных преобразований. В связи с этим требуется иначе подойти к разработке экономической тактики и стратегии.
Необходимо констатировать окончание переходного периода "построения в общем и целом капитализма в России", подвести итоги реформ 1981-2005 годов, проанализировать успехи и неудачи, определить и обозначить новый этап.
Результатом описания и тщательного анализа сложившейся в России ситуации является определение болевых точек - проблем, конфликтов, тенденций, которые в первую очередь нуждаются в реформировании и реакции государства. Тщательное определение ключевых проблем позволит задать цель дальнейшим экономическим реформам и перейти к следующему этапу.
Конечная цель проводимой работы - разработка рекомендаций, инвариантных схем и алгоритмов, которые могли бы быть использованы при подготовке конкретных планов и программ. Подход к работе должен быть ситуационным; необходимо в максимальной степени уйти от детализированных рекомендаций и предложить набор типовых случаев, наиболее часто встречающихся ситуаций и способов поведения государства и хозяйствующих субъектов.
Экономическая реформа и управление государственной собственностью
В центре внимания любой концепции реформирования российской экономики неизбежно оказываются вопросы участия государства в экономике, государственного регулирования, управления государственной собственностью. Причина принципиальной важности государственной политики в сфере имущественных отношений в том, что любые изменения в отношениях собственности играют определяющую роль для решения практически всех ключевых проблем российской экономики. Отношения собственности - это своего рода архимедов рычаг, который позволит заработать нормальным экономическим механизмам; прежде всего через отношения собственности можно решить такие базовые проблемы, как финансовое обеспечение социальной сферы, регулирование естественных монополий и вообще ограничение монополизма в экономике. Более того, без серьезных изменений в имущественном комплексе бесполезно даже пытаться что-то менять в социальной сфере - ведь именно приватизация монополий в свое время создала ситуацию, при которой у государства не осталось средств для социальных программ, а приватизированные монополии получили возможность, прикрываясь псевдолиберальной идеей свободных рыночных цен, извлекать неограниченные "частные" доходы, при этом, как показывает история с ЮКОСом, "забывая" даже с этих ничем не ограниченных доходов платить в бюджет налоги в размере 2-3 млрд. долларов в год. Произошла фактически приватизация доходов, при том, что все расходы, как и ранее, остались бюджетными, государственными, поэтому, естественно, средств государству стало не хватать.
Таким образом, государство, во-первых, передало новым собственникам монопольные доходы, ограниченные лишь платежеспособным спросом, во-вторых, отказалось в пользу этих компаний от абсолютной и дифференциальной ренты и прибыли от экспортно-импортных операций, в-третьих, практически не увеличило, а зачастую и сократило налогообложение приватизированных предприятий. В таких условиях любые разговоры об экономических реформах, экономическом росте, удвоении ВВП, финансовой стабилизации и наполнении бюджета неизбежно фокусируются на отношениях собственности, и уход от обсуждения этих тем не позволит продвинуться ни в одном вопросе.
Государству не может быть безразлично, как используется бывшая государственная собственность, какова эффективность приватизации, как приватизированные предприятия пополняют бюджет через налоги, как решаются социальные вопросы. В отношении крупнейших приватизированных предприятий государство обязано проводить мониторинг их работы.
Во-первых, приватизация этих предприятий была лишь номинально платной, а фактически они были переданы новым собственникам за символическую плату. Во-вторых, приватизация данных предприятий вообще была не нужна (во всем мире предприятия-монополисты такого рода являются государственными) и не достигла своей главной цели -увеличения эффективности работы и привлечения инвестиций. В-третьих, приватизация стратегически важных объектов всегда осуществлялась волюнтаристским путем на основе "штучных" указов и постановлений, зачастую в нарушение законодательства и совершенно точно - в нарушение законов конкуренции, часто без каких-либо конкурсов и аукционов. И, наконец, в-четвертых: во многих случаях собственники не просто получали предприятие, а получали его на определенных условиях, прежде всего связанных с решением социальных вопросов (иногда касающихся целых районов), а также на основе разного рода соглашений и инвестиционных контрактов. Такие контракты были неотъемлемой частью приватизационной сделки и впоследствии не выполнялись - о них просто тихо забывали.
Именно поэтому государство имеет полное моральное и юридическое право спросить с новых собственников, что они реально сделали за 10-12 лет владения предприятиями, какие инвестиции привлекли, сколько дополнительных налогов уплатили, как обстоят дела в социальной сфере.
Конечно, не следует утрировать данный подход и пытаться проверить каждое приватизированное предприятие. Речь идет о крупнейших предприятиях-налогоплательщиках, прежде всего о монополистах, извлекающих монопольную сверхприбыль. В данном случае государство обязано проводить взвешенную, гибкую политику, т.е. пройти между Сциллой всепрощения с одной стороны и Харибдой 1937-го года, национализации и тотальной централизации - с другой. Но одно не вызывает сомнения: государство просто не имеет права не вмешиваться.
Регулирование имущественных отношений
Политика государства в отношении приватизированных предприятий государственной собственности и регулирования имущественных отношений зависит от ряда обстоятельств и является сегодня предметом ожесточенных споров. Существуют четыре группы предприятий, так или иначе подверженных регулированию государства.
Это федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУПы), которые не подлежали и не подлежат приватизации и функционируют в соответствии с установками государственных регулирующих органов. Это и заведомо убыточные предприятия, которые никто не заинтересован приобретать, и, наоборот, прибыльные, которые продолжают приносить доход государству. В течение длительного времени государство проводило двойственную политику по отношению к ФГУПам. Иногда распродавалось имущество тех ФГУПов, которые могли бы приносить доходы, что называлось "отчуждением отдельных объектов недвижимости имущества и имущественных комплексов, находящихся в федеральной собственности", зачастую не принимались в расчет нематериальные активы предприятия, а оценка осуществлялась на основе материально-вещественных критериев. При этом государство не предпринимало достаточных мер по активному вовлечению в хозяйственный оборот, финансовому оздоровлению и улучшению управления тех ФГУПов, которые были заведомо убыточными. Естественно, для того, чтобы малопривлекательные ФГУПы стали интересовать частный капитал, надо проводить предварительную работу, осуществляя инвестиции, предоставляя льготы по налогообложению и главное - выравнивая условия вложения средств в рентабельные и нерентабельные производства и предприятия через дифференциацию льгот и условий продажи.
Приватизированные предприятия, в которых государство сохранило контрольный пакет голосующих акций, мало отличаются от ФГУПов. Задачей государства в отношении подобных предприятий является надлежащее отстаивание своих интересов, активное участие представителей государства в выработке текущих и стратегических решений акционерного общества, координация экономической и промышленной политики.
Кроме того, это приватизированные предприятия, в которых у государства имеется миноритарный пакет акций, и приватизированные предприятия без акционерного участия государства, которые, однако, в силу определенных причин (например, экспорта части продукции) внимательно следят за регулирующей деятельностью государства.
Обычно наиболее пристально анализируется участие государственных регулирующих органов в деятельности предприятий первых двух групп. Совершенно ясно, что предприятия первой группы, полностью управляемые государством, функционируют в значительной степени вне рыночных отношений, развивающихся в российской экономике. Промышленные предприятия второго типа в значительной степени сохранили организационные структуры, ориентированные на работу в системе отраслевых министерств и выполнение определяемых сверху плановых заданий. Профессиональная ориентация их работников, в том числе руководящего уровня, не соответствует требованиям открытого рынка. Это ни в коем случае нельзя забывать при анализе состояние дел на конкретном предприятии или производственном комплексе.
При этом в процессе реформирования промышленности используются существующие рычаги воздействия государства на хозяйственную деятельность акционерных обществ, в том числе назначение представителей государства в органы управления при наличии закрепленных прав участия государства в уставном капитале, выдача лицензий на право разработки и производства отдельных видов техники, конкурсы на право выполнения государственного заказа и на право доверительного управления закрепленными в федеральной собственности пакетами акций, допуск к использованию кредитных ресурсов на льготных условиях, возможность дополнительного кредитования и снижения процентной ставки по кредитам за счет принятия государством на себя части финансовых рисков при кредитовании банками предприятий, отвечающих критериям реформирования. Дополнительно для усиления роли государства в управлении акционерными обществами осуществляется консолидация закрепленных в федеральной собственности пакетов акций и временно находящихся в распоряжении фондов имущества пакетов, предназначенных для продажи.
Одновременно необходима промышленная структурная политика на макроуровне и на уровне регионов, так как лишь на основе целевых программ и народнохозяйственных приоритетов можно принимать те или иные решения по поводу реформирования, реструктуризации и реорганизации как комплексов предприятий, так и основных видов их производственной деятельности.
Следует отметить, что, несмотря на кажущуюся сложность влияния, существует достаточно много рычагов воздействия на имущественные отношения предприятий третьей и четвертой группы со стороны государства. Прежде всего это возможности сбыта продукции, экспортные квоты, налоговые платежи, таможенные пошлины, а также возможности в сфере антимонопольной политики, регулирования цен и тарифов и доступа к кредитным ресурсам.
Хорошо известны случаи, когда с виду успешные предприятия годами функционируют на грани банкротства, при этом государство не предпринимает никаких мер по изменению их имущественного статуса, хотя имеет все юридические и экономические основания для банкротства, реорганизации, реструктуризации, переприватизации или передачи предприятия в доверительное управление.
Требуется повысить статус ведомства, курирующего имущественные отношения в рамках административной реформы и реорганизации правительства. Необходим единый орган, в котором сконцентрировались бы вопросы имущественной, земельной политики, а также банкротства, реструктуризации и финансового оздоровления.
В качестве первоочередной задачи предлагается провести комплексный анализ 100 крупнейших приватизированных предприятий с участием не только представителей министерств и ведомств, но и широкого круга ученых, специалистов, практиков, предпринимателей и общественных организаций.
Реструктуризация промышленности
Одним из основных направлений деятельности государства должна стать масштабная реструктуризация промышленности в целом, производственных комплексов, отдельных предприятий и видов деятельности. Как показывает опыт реформирования хозяйственной деятельности производственных комплексов, реструктуризация является действенным инструментом интенсивного повышения конкурентоспособности предприятия. Она ни в коей мере не означает механического объединения производственных единиц без учета их интересов, а также прибыльности, самоокупаемости и эффективности, когда происходит автоматическое перераспределение финансовых средств от приносящих прибыль подразделений к аутсайдерам. Подобные конструкции нежизнеспособны с самого рождения. Наоборот, требуется максимально полно учесть интересы предприятий и компаний в целом и встроить их в систему государственных приоритетов при помощи имеющихся у государства рычагов.
Полное использование потенциала роста на уровне хозяйственного объекта возможно лишь на основе его финансовой стабилизации. Для ее достижения предприятие должно привести организационную, производственную структуру (мощности, имущество, земельные участки) в соответствие с объемом продукции, на который имеется платежеспособный спрос и одновременно провести реформирование системы управления финансами. Надо осуществлять изменения в организационной, производственной структурах, активах и задолженности, составе акционеров, управленческом аппарате. Эти предприятия должны обеспечить выход как минимум на безубыточный режим работы.
Должен быть задействован механизм использования имеющихся у предприятия преимуществ, привлечены финансовые ресурсы (возможно, путем дополнительной эмиссии акций) на основе повышения инвестиционной привлекательности. Именно на этом этапе целесообразно изменение формы собственности либо просто появление новых собственников, акционеров при одновременном формировании эффективной системы управления. Это не разовое мероприятие, а перманентный процесс, так как функционирование хозяйствующих субъектов происходит в условиях нестабильности, постоянного изменения внешней среды, новых вызовов, требующих соответствующего реагирования.
Реструктуризация производится на трех уровнях: федеральном, субъекта федерации и отдельного предприятия. Осуществляется она в два этапа: первый - оптимизация структуры и размера, эффективное распределение ресурсов, повышение конкурентоспособности и достижение безубыточности; второй - закрепление результатов, привлечение дополнительных финансов, изменение в структуре собственности, капитала, активов, задолженности, появление новых акционеров и создание эффективного механизма управления (как на самом предприятии, так и в возникших на его базе новых структурах).
Во многих случаях альтернативой приватизации могут выступать другие формы использования государственной собственности - передача не всех, а некоторых прав собственности. Имеется в виду право пользования и распоряжение имуществом при сохранении права владения имуществом за государством. Это аренда (земли, недвижимость, лизинг, франчайзинг, коммерческая концессия) и доверительное управление (траст). На наш взгляд, эти формы могли бы использоваться значительно шире, особенно в тех случаях, когда приватизация на первом этапе привела к негативным результатам; предприятие в результате сформировавшейся задолженности снова оказывается в собственности государства, а переприватизация вызывает подозрение. В таких случаях можно было бы передавать предприятие в доверительное управление. Арендные же отношения надо развивать, так как в отношении земли и недвижимости для государства аренда намного эффективнее продажи имущества, ибо позволяет получать постоянный доход. Естественно, необходимо укреплять арендные отношения, прежде всего с помощью защиты прав арендаторов, использования долгосрочной аренды, так как в этом случае арендатор мотивирован на привлечение инвестиций.
Если правительство обеспечит правовую защиту арендаторов, поддержит долгосрочную аренду (возможно, для этого потребуется принять новый закон "Об аренде" по аналогии с существовавшим в СССР в 1989-1991 годах), бессмысленность тотальной распродажи станет очевидной. Аренда обеспечивает государству не только устойчивый доход, но и большую управляемость экономикой.
К сожалению, ущемление прав арендаторов, преднамеренная запутанность многих юридических вопросов, манипулирование со стороны государственных органов (как в отношении условий договоров, сроков, так и в отношении ставок арендной платы), постоянные смены собственников на федеральном и местном уровне скомпрометировали идею арендных отношений. Но, думается, сейчас пришло время снова вспомнить о проверенных во всем мире способах управления государственным имуществом. Кроме аренды земли и недвижимости значительный потенциал имеют лизинг (аренда оборудования) и коммерческая концессия в сфере недропользования, а также франчайзинг. Кстати, коммерческая концессия могла бы успешно дополнять доверительное управление в топливно-энергетическом комплексе, причем это очень хорошо сочеталось бы с внедрением рентных платежей и новых экспортных пошлин.
Подробный анализ кризисной ситуации в области регулирования арендных отношений, нарушений законодательства в этой сфере и, как следствие, прямого и косвенного ущерба для государства может представлять интерес.
Большой блок вопросов относится также и к отработке механизмов управления государственной собственностью, прежде всего совершенствования форм и методов государственного регулирования отношений собственности. Речь именно о совершенствовании, а не о реформировании, так как это подразумевает "тонкую настройку" механизмов регулирования, а не качественный сдвиг или переход к новому этапу. Государство может в гораздо большей степени влиять на экономические процессы, применяя косвенные методы, причем в каждом отдельном случае это может быть комплекс точечных действий для достижения нужной цели. Это не только относится к случаям банкротства или предпродажной подготовки, а подразумевает постоянную деятельность государственных органов в области регулирования отношения собственности.
В соответствии с "Концепцией управления государственным имуществом и приватизацией" цель государственной политики в области управления государственным имуществом - увеличение доходов федерального бюджета, оптимизация структуры собственности (на макро- и микроуровне), обеспечение предпосылок экономического роста, вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления, использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций, повышение конкурентоспособности предприятий, улучшение их финансово-экономических показателей путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращения выполнения несвойственных им функций, оптимизация количества объектов управления, переход к пообъектному управлению, определение цели государственного управления по каждому объекту (или группе объектов).
Достижение указанных задач обеспечивается через определение целей государственного управления, выбор способа достижения цели (в рамках установленных процедур), построение системы управления (с соответствующими регламентами), обеспечение эффективности путем максимальной экономии ресурсов и профессионализма управления.
Андрей Бунич
01.11.2004
"Партнер"
http://bunich.ru/article/index.php?id=9
