Григорий Выгон: 22 странички не решают проблем недропользования в РоссииНазад
Григорий Выгон: 22 странички не решают проблем недропользования в России
Григорий Вадимович, стали известны некоторые подробности новой редакции закона о недрах. Например, иностранцам для того, чтобы получить в России доступ к месторождениям, надо будет создавать полноценные дочерние структуры, то есть, система предполагается такая же, как в банковском секторе. Авторы законопроекта считают, что это обезопасит государство от уклонения от уплаты налогов. Как Вы оцениваете эту норму, в чем ее истинный смысл?
С одной стороны, все это делается для того, чтобы усилить контроль за деятельностью нефтяных компаний на территории России. Понятно, что когда компания зарегистрирована где-нибудь на Багамах, то с нее и спроса никакого нет. Тут дело не только в налогах, а вообще в ответственности, которую несет недропользователь, с его стороны должны быть определенные гарантии. Недропользователь должен чем-то отвечать за несоблюдение условий соглашений и правил недропользования, например, своими активами. Одно дело, если это какой-то оффшор, у которого ничего нет кроме юридического адреса на Багамах, другое - когда это зарегистрированное в России юридическое лицо, у которого на балансе есть основные фонды.
С другой стороны, введение этой нормы уменьшит желание иностранных компаний работать в России, потому что они привыкли к такой системе, когда за рубежом они работают через оффшоры. Мы должны найти компромисс между желанием привлечь иностранных инвесторов и желанием проконтролировать их деятельность. Если большой необходимости в привлечении крупномасштабных инвестиций нет, то можно принимать это нововведение. В противном случае нужно разрешить пользоваться оффшорами.
Следующая норма закона - недра объявляются федеральной собственностью, что противоречит Конституции и ущемляет права регионов. Есть ли сейчас необходимость введения такой нормы?
Действительно, необходимо четко прописать, в чьей собственности находятся недра. В действующем ФЗ "О недрах" этого нет, есть лишь фраза о совместном ведении. Однако мне кажется, важнее не то, что недра объявляются федеральной собственностью, а то, кто будет принимать решение о предоставлении прав на недропользование. Если право собственности будет автоматически означать, что все решения будут приниматься на уровне федерального Центра, это будет неэффективно. Если же у регионов останется возможность выдавать лицензии на разработку месторождений, находящихся на их территории, ничего страшного в том, что недра будут в федеральной собственности, нет. На сегодняшний момент по имеющемуся документу непонятно, что будет дальше, хотя наблюдается тенденция передачи полномочий, концентрация полномочий в федеральном Центре, но пока возможности для маневра есть.
Закон предполагает, что приоритетным в предоставлении прав на разработку месторождений будет аукционное распределение, но по крупным месторождениям принимать решение будет правительство.
Я ужу довольно долго занимаюсь проблемой эффективности распределения прав на пользование недрами, анализом преимуществ и недостатков различных механизмов - аукционов, конкурсов и т.п. Это сложная проблема, а чиновники, я полагаю, совершенно не вникают в нюансы. Действительно, аукционная система хороша своей внешней простотой, даже существует миф о том, что она менее коррупционна, чем конкурсная. Однако в России хорошо известны случаи, когда именно на аукционах совершались наиболее неэффективные сделки, достаточно вспомнить залоговые аукционы или аукцион по Славнефти.
Возможно, в России аукционная система будет преобладать по естественным причинам, потому что крупных неразведанных месторождений осталось мало, а в случае продажи прав на разработку мелких месторождений аукционная система обычно действительно лучше, чем конкурсная. Что значит, что правительство будет принимать решения по большим месторождениям, мне не очень понятно. Ясно, что к крупным месторождениям должен быть особый подход, как правило, для них удобнее конкурсная система. На сегодняшнем этапе, когда подготовлено 22 странички, где изложены только общие пожелания к новому ФЗ "О недрах", рано делать далеко идущие выводы: в системе распределения прав на пользование недрами очень важны детали.
По новому закону устанавливаются предельные размеры месторождений. Нужно ли такое разделение? Размер месторождения - понятие физическое. Не получится ли так, что одно месторождение либо будут разрабатывать несколько компаний, либо будет разрабатывать одна компания, но при этом платить за разработку этого месторождения ей придется как за разработку нескольких?
Возможно, это сделали по аналогии с тем, как обычно производится распределение прав на пользование недрами: во всем мире права выдаются на участки с конкретной площадью. Никто не говорит, что это предельные размеры для месторождения: на одном участке могут вообще не обнаружить запасов нефти, могут найти несколько месторождений, а возможна ситуация, когда одно месторождение разрабатывается с нескольких участков одновременно. При плате за право поиска нефти и разработки месторождение инвестор рискует, это необходимость нефтяного бизнеса.
При выделении участков вместо месторождений могут возникнуть определенные проблемы. Так, если есть два прилегающих участка, и они попадают на одно месторождение, недропользователи могут мешать друг другу, в результате чего месторождение может разрабатываться неэффективно. В США в свое время доходило до того, что кто быстрее пробурит скважину, кто быстрее все выкачает, тот и получает всю нефть, опоздавший остается ни с чем. В сегодняшних условиях, когда скважина бурится горизонтально или наклонно, разделение по участкам мало что дает: можно пробурить скважину, залезть на 5 км в сторону и об этом в течение какого-то времени никто не узнает. Так что в законе "О недрах" должны быть четко прописаны все подобные ситуации. Любые нововведения могут не только устранять старые проблемы, но и порождать новые.
