Григорий Выгон: Идеи, конечно, революционные, но эта революция идет не в том направленииНазад
Григорий Выгон: Идеи, конечно, революционные, но эта революция идет не в том направлении
Григорий Вадимович, министр природных ресурсов Юрий Трутнев доложил Президенту концепцию нового Кодекса о недрах. Документ будет рассматриваться правительством только через месяц, но основные новации известны уже сейчас. Как Вы оцениваете предложения Трутнева?
То, что новый министр активно включился в работу над новым Кодексом о недрах, и вообще занялся реформированием системы недропользования, это замечательно. Действительно, в вопросах недропользования накопилось много проблем. Мы знаем, что закон "О недрах" морально устарел, многих не устраивает система взаимоотношений государства с инвесторами, есть мнение, что недра разрабатываются нерационально, и так далее. Но, на мой взгляд, первые заявления, то, что прозвучало в беседе с Путиным, идеи, которые сейчас выдвигаются в министерстве, они, конечно, революционные, но эта революция, как мне кажется, идет не в том направлении. Так, господину Трутневу понравилась американская модель недропользования, когда участки земли или шельфа сдается в аренду по итогам аукционов, недропользователи заключают арендные договора, и работают в соответствии с условиями этих соглашений. В этой системе позитивно то, что она не командно-административная, а договорная. Теоретически это то, что нужно в России, поскольку может уменьшить чиновничий произвол. Здесь есть, конечно, есть и технические сложности, поскольку придется перезаключать десятки тысяч соглашений. Однако не это главное. Я думаю, что существует другая проблема, которая достаточно ярко проявилась в последний год. Это наша правовая система. Судя по тому, что происходит с ЮКОСом, как вершится "басманное" правосудие, я думаю, что никакие отношения и никакие договора в нашей стране не гарантируют инвесторам защиты от действий чиновников и государства.
Далее, в условиях арендных договоров предлагается прописать, какие должны будут достигнуты уровни добычи через сколько-то лет, а также ввести специальные платежи для неразрабатывааемых месторождений. Это вызвано желанием вовлечь в разработку простаивающие месторождения и предотвратить выборочную отработку запасов с использованием т.н. "колониальных" методов добычи.
Действительно, обеспеченность запасами добычи российских компаний - в 2-2,5 раза выше, чем у западных, у многих имеется большой фонд неработающих скважин, запасы лежат в земле и не разрабатываются. Неиспользуемые запасы в принципе можно изъять. Но сейчас их отдавать просто некому. Не эксплуатируются наименее прибыльные месторождения (трудноизвлекаемые, истощенные, низкие дебиты, дорогая нефть и т.п.). Такие месторождения не интересны ВИНК, во всем мире их, как правило, эксплуатируют мелкие независимые компании. Например, в США есть порядка 6000 недропользователей, которым выбирать не приходятся и они с радостью работают на скважинах с дебитом всего 1 т./сут. Но в России в свое время были созданы все условия для истребления независимых производителей. Монополия ВИНК на внутреннем рынке через контроль почти за всеми НПЗ создает неравные условия и душит конкуренцию. Т.е. важнее сначала решить вопрос с региональными монополиями, а не пытаться продать кому-то неинтересные месторождения. Далее, сегодня разработку таких месторождений поощрять бессмысленно. В России и так переизбыток нефти, добыча растет очень быстрыми темпами и основная проблема - отсутствие мощностей по транспортировке.
Сам термины "выборочная отработка" является ругательным, но с точки зрения экономики это наиболее целесообразный подход к добыче. Сначала разрабатываются наиболее прибыльные месторождения, и заставить инвестора сосредоточится на экономически неэффективных не так-то просто. К таким понятиям как "колониальные методы разработки" тоже нужно подходить очень осторожно. Конечно, когда значительная часть нефти остается безвозвратно потерянной, это наносит ущерб государству. Но, на самом деле, не всегда можно отделить колониальный метод от новых технологий, которые позволяют ускоренно добывать. Те же горизонтальные скважины позволили увеличить дебеты в несколько раз и при этом повысили коэффициент извлечения нефти. Не всегда есть прямая зависимость: увеличение роста добычи с тем, что используются какие-то неправомерные технологии. К тому же с развитием технологий и цен нефть, которая сегодня представляется потерянной, может быть добыта в будущем.
Отмечу, что в США никто не прописывает в условиях арендных соглашениях уровни добычи. Там есть налог, т.н. минимальное роялти, который взимается до достижения определенного уровня добычи и тем самым стимулирует введение месторождения в эксплуатацию. Но при этом, после того как начинается добыча, если на месторождении хоть капля нефти в год добывается, то никто договор аренды не расторгнет. Я думаю, что фиксировать уровни добычи в соглашениях с недропользователями в корне неправильно. Возможность варьирования объемов инвестиций и уровня добычи представляет собой т.н. реальные опционы. Ограничения по динамике добычи, соответственно, этих опционов компании лишат. Возможность изменения инвестиционной политики в условиях волатильных цен на нефть и процентных ставок существенно повышает стоимость лицензий и, следовательно, бонусов на аукционах. Поэтому, мне кажется, что включение дополнительных условий будет только мешать нормальному недропользованию. Технологии меняются, экономические условия меняются, и указывать компаниям как разрабатывать месторождение на много лет вперед чиновник не может и не должен.
С аукционами тоже все неоднозначно. Мелкие, хорошо разведанные месторождения можно продавать на аукционе, это нормально. В Америке высокая конкуренция, и аукционная система достаточно эффективна. Но в Америке продаются не недра, там арендуется земля, а рынок оборота земель в Штатах насчитывает многовековую историю, и там уже все утряслось, правовые отношения сложились, и работают достаточно эффективно. Аукцион не всегда является оптимальным механизмом при передаче прав на разработку нефтегазовых месторождений. Это связано с высокой неопределенностью относительно объемов запасов. Чем хуже разведано месторождение и чем оно крупнее - тем менее эффективен аукцион. Это давно известный результат в теории аукционов. Лучше всего продавать на аукционах небольшие хорошо изученные месторождения. В связи с этим, например, продавать лицензии на разработку сахалинских месторождений или Талаканского - глупость. Далее, основной тезис, что аукционная система лучше конкурсной, потому что прозрачнее. Безусловно проще, но не всегда прозрачнее. Как показал аукцион по Славнефти, на аукционах тоже возможна коррупция. Государство всегда имеет возможность организовать тот аукцион, который будет кому-то более выгоден. Эта система не является панацеей.
Еще мне не очень понравилось, что у Минприроды появилась явная склонность к налоговому законотворчеству. На мой взгляд, это вообще не дело этого министерства. Что такое "переходная модель" дифференцированного налога на добычу полезных ископаемых? Как чиновники собираются вводить налог на простаивающие недра? Высокая арендная плата с площади может не соответствовать объему неразрабатываемых запасов. У нас есть профильные министерства - Минэкономразвития, Минфин, Федеральная Налоговая служба, пусть они и занимаются налогами.
Проблема в том, что в правительстве до сих пор отсутствует концептуальное понимание того, как надо подходить к реформе недропользования. Помимо собственно закона "О недрах", существует еще очень много правил, нормативов, правила разработки месторождений, которые тоже писались довольно давно на основании советской идеологии и существовавших тогда технологий. Все эти правила тоже устарели, и их нужно менять, точно так же, как нужно менять систему классификации запасов, антимонопольное законодательство. Получается, что нельзя, изменив один только закон "О недрах", существенно улучшить ситуацию, нужно много чего одновременно пересматривать. Это колоссальный объем работы, и серьезно, кардинально изменить ситуацию можно только, если иметь принципиально новый взгляд на недропользование. До тех пор, пока используются термины вроде "рачительного использования недр" вместо эффективного, извлекаемые запасы вместо доказанных, дифференциальная рента вместо экономической, пока чиновники мыслят старыми категориями, ничего нового они не создадут.
Далее, государство должно считать деньги, а не простаивающие скважины. Есть у нас система налогообложения, которая позволяет изымать основную часть сверхдоходов, и государство должно получать эти сверхдоходы, и для этого предоставить недропользователям возможность делать то, что они хотят в пределах разумного. Безусловно, должны быть предусмотрены штрафы за существенные нарушения в процессе разработки (технологические, экологические и т.п.). Если взять какой-нибудь типовой договор, например, соглашение о разделе продукции, который заключает государство и частный инвестор, то там всегда есть пункт о том, что недропользователь обязуется использовать современные технологии, соблюдать экологические и прочие правила, вести деятельность наиболее эффективно. Государство может это проверять, но при этом в самих договорах нет указаний, как это должно происходить, какие должны использоваться технологии, какие должны бать уровни добычи. То есть, инвестору предоставляется определенная свобода. Государство должно считать, сколько выиграет на аукционе, сколько проиграет, и из этих соображений решать, проводить аукцион или конкурс.
Мне кажется, что на сегодняшний день, экономическая составляющая государственной политики в вопросах недропользования практически отсутствует. Есть другие главенствующие идеи - то же рациональное недропользование, соблюдение планов по добыче в лицензионных соглашениях и так далее. Это подход на основании физических и геологических показателях. Или выбор механизма распределения ресурсов только на основании критерия прозрачности- это административный подход. А подход должен быть экономическим. В итоге-то нефть и нефтепродукты не просто производятся, а продаются. То, как они продаются, какие доходы получает инвестор, как он делится этими доходами с государством, - этот момент наиболее важен для государства. Государство должно установить правила и собирать налоги, а инвестор должен заниматься производством и продажей нефти.
