Григорий Выгон: Так кто же все-таки будет выдавать лицензии на разработку месторождений?Назад
Григорий Выгон: Так кто же все-таки будет выдавать лицензии на разработку месторождений?
Григорий Вадимович, на прошлой неделе состоялась пресс-конференция нового министра природных ресурсов Юрия Трутнева, на которой были даны весьма важные сигналы, по которым можно судить о том, как будет функционировать в ближайшее время природоохранное ведомство. В частности Трутнев говорил о вопросах лицензирования, о том, у каких компаний будут изыматься лицензии, а у каких нет. Как вы оцениваете планы и подходы нового министра?
Важно отметить, что наследство, которое досталось Юрию Трутневу, находится в крайне запущенном состоянии. За те годы, что министерство возглавлял Виталий Артюхов, по большому счету, ничего сделано не было. Деятельность МПР сопровождалась скандалами, имели место выборочные попытки изъять лицензии у определенных компаний. При этом лицензии на добычу практически не выдавались, аукцион по Талаканскому месторождению несколько раз срывался, и новый закон "О недрах" не был не то что принят, но практически не был написан, потому, что тот Кодекс о недрах, который предложило МПР, на 80% повторял старый закон и содержал такие же ошибки. Так что поле деятельности для нового министра сейчас большое. Нужно наводить порядок в лицензировании, в отношениях государства и инвестора.
В вопросах лицензирования есть несколько важных моментов, требующих реформирования. Во-первых, необходимо иметь программу лицензирования, во-вторых, определиться с принципами выдачи лицензий, условиями и формой лицензионных соглашений и, наконец, с критериями, на основании которых лицензии следует изымать.
Программы лицензирования у нас сегодня не существует. Компании работают по большей части на лицензиях, которые им были переданы в рамках приватизации. С точки зрения России в целом, в выдаче новых лицензий на разведку и разработку месторождений большого смысла нет - компании обеспечены доказанными запасами на 26 лет добычи, производство растет. Однако для развития отдельных регионов выдача новых лицензий жизненно важна, а в долгосрочной перспективе стране необходимо иметь программу лицензирования, поскольку это будет определять уровень добычи нефти. Ясно, что эта программа должна вписываться в общую Энергетическую стратегию, которой по большому счету тоже нет. Так что здесь придется многое создавать с нуля и тесно работать с Министерством промышленности и энергетики.
При выдаче лицензий важно понимать, что ни один механизм не является универсальным - в каждом конкретном случае предпочтительней может быть либо конкурс, либо аукцион, а если конкуренции нет - то остаются только прямые переговоры с единственным инвестором. По информации СМИ по Талаканскому месторождению вроде бы опять хотят провести аукцион, и, на мой взгляд, это не правильно. По данному месторождению нужно проводить конкурс, причем Талакан нужно разрабатывать в рамках общей программы разработки месторождений Восточной Сибири и, по-видимому, в последнюю очередь. Никакой особой спешки с разработкой этого месторождения быть не должно. Конечно, аукцион выглядит заманчиво из-за своей простоты, есть желание сразу получить деньги в виде бонуса, он в данном случае он неэффективен. А если говорить о конкурсах, то неплохо было бы иметь некие универсальные критерии выявления победителя, потому что мы знаем, параметров может быть много, и существует опасность субъективизма и коррупции. Разработать хорошую методологию выявления победителя не так-то и просто. Над этим надо работать, потому что часто, особенно в условиях высоких рисков и капитальных вложений, конкурсы предпочтительней аукционов.
При выдаче лицензий нужно переходить от административных к гражданско-правовым отношениям инвестора и государства. Сегодня лицензионные соглашения не являются полноценными договорами, и нарушение их условий юридически не является поводом для отзыва лицензии. С другой стороны, очень многое отдается на усмотрение чиновников, в том числе и МПР. Это означает, что, с одной стороны, для инвесторов существует риск произвола со стороны властей, с другой - государство не всегда может изъять лицензию у неэффективного недропользования. Я думаю, что в этом направлении очень важно провести реформу, сделать лицензионные соглашения нормальными юридическими договорами, в которых четко бы прописывались права и обязанности сторон, оговаривались бы критерии контроля за выполнением лицензионных соглашений.
Кстати, сами условия лицензионных соглашений тоже должны иметь смысл. На мой взгляд, те параметры, которые сегодня в них прописаны и часто проверяются МПР, например, уровень добычи или объем инвестиций, в этих лицензионных договорах не нужны. Почему? Потому что капитализация нефтяных компаний во многом зависит от возможности изменять уровень добычи в зависимости от внешней конъюнктуры. При падении цен на нефть компания, как правило, сокращает инвестиции в нефтедобычу, при росте, наоборот, увеличивает. И эта возможность принятия разумных решений представляет собой т.н. реальные опционы, которые существенно повышает капитализацию. Если же жестко прописать в лицензионных соглашениях уровень добычи, то это снижает возможности менеджмента проводить гибкую инвестиционную и производственную политику, уменьшает экономическую эффективность разработки месторождения и, как следствие, стоимость самих лицензий. Соответственно, отбирать лицензии за то, что компания не вышла на плановый уровень добычи или наоборот превысила его, не всегда разумна. Цены на нефть слишком волатильны, технологии добычи быстро меняются, а период разработки велик и предусмотреть все на стадии разведки невозможно и не нужно. Кстати, сами лицензии на разведку не нужны. Они сегодня не дают никаких прав, кроме права потратить деньги без гарантии получить лицензию на разработку месторождения в случае его обнаружения.
Так что существует целый ряд сложных проблем, с которыми придется столкнуться господину Трутневу. Он это прекрасно понимает, и взялся за дело достаточно энергично. Обнадеживает тот факт, что отсутствие экономического департамента в МПР новый министр посчитал серьезным недостатком и дал указание о его формировании. Я думаю, что отсутствие экономистов объясняет многие странные на первый взгляд действия, которые происходили в недрах министерства при прежнем руководстве, в том числе рождение Кодекса о недрах, о котором я уже говорил.
Из того, что сказал господин Трутнев, мне еще понравились следующие два заявления. Во-первых, он считает, что концессии и СРП совершенно не нужны в нефтедобыче. Я абсолютно с ним согласен. Может быть в других отраслях, пример, в жилищно-коммунальном хозяйстве, в транспортной инфраструктуре концессии нужны, но не в нефтедобыче. И СПР России сегодня тоже не нужны.
И второе - о принципе двух ключей. Юрий Трутнев, в недавнем прошлом губернатор, прекрасно понимает, что разработка месторождений в регионах невозможна без активного участия местных властей. Нельзя же из центра указывать, как строить дороги, проводить ЛЭП и трубопроводы. Соответственно, контроль за исполнением лицензионных соглашений, и вообще за разработкой, удобнее вести местным властям. А это означает, что выдачу лицензий тоже должны осуществлять местные власти. Юрий Трутнев выразил эту мысль в том смысле, что надо бы сохранить принцип двух ключей, нельзя лишать регионы их полномочий и все отдавать на откуп центру. Но, на мой взгляд, хотя по сути это правильно, принцип двух ключей тут не нужен. Вместо этого надо четко разделить ответственность. Допустим, если месторождение расположено на суше, то лицензии на его разработку выдают власти региона, а разработку шельфовых месторождений определяет федеральная власть. При этом выдача лицензий должна осуществляться в рамках федеральной программы лицензирования. То есть не нужно двух ключей, нужен один ключ, который будет в одном случае у центра, в другом случае, у местных властей. С такой поправкой я с господином Трутневым согласен.
Подводя итог - пока все выглядит достаточно оптимистично, и хочется пожелать новому министру успешной работы, и чтобы были воплощены самые разумные его начинания.
А в целом роль Министерства природных ресурсов будет увеличиваться?
Пока не ясно. Административная реформа как-то странно коснулась профильных министерств, регулирующих вопросы недропользования. Логично было бы объединять Минэнерго не с министерством промышленности, а как раз с МПР. Экологические департаменты МПР можно было бы выделить в отдельное министерство. Но почему-то этого не произошло.
Похоже, что Минприроды в вопросах недропользования будет определять систему лицензирования, но я пока не очень понимаю распределение полномочий между МПР и федеральной службой и агентством по недропользованию, в частности, кто будет выдавать лицензии. Вроде бы по Указу Президента No314 от 9 марта 2004 г. выдача лицензий относится к функциям по контролю и надзору, которых у федеральных министерств нет, и этим должна заниматься федеральная служба. С другой стороны, согласно тому же Указу, федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Поэтому возможно, что выдачей лицензий будет ведать федеральная служба, но фактически этим процессом будет руководить МПР.
