Александр Жуков: Бюджетный кодекс на переверсткеНазад
Александр Жуков: Бюджетный кодекс на переверстке
Поприсутствовать на кухне, где готовятся законодательные блюда, интересно всегда, но когда эти блюда касаются бюджетного процесса, интерес увеличивается многократно, все подобные изменения могут затронуть интересы любого гражданина.
Несовершенство нашего бюджетного процесса общеизвестно. Но определенный опыт бюджетной работы за четыре года действия Бюджетного кодекса уже накоплен, а значит, настал момент, когда можно подумать о его совершенствовании.
Очень и очень представительную рабочую группу по обсуждению предлагаемых поправок в бюджетное законодательство собрал Фонд комплексных прикладных исследований. Ее недавнее заседание вел зампред бюджетного комитета Госдумы Михаил Задорнов. В числе присутствующих - председатель бюджетного комитета Александр Жуков, заместитель начальника экономического управления администрации Президента РФ Александр Абелин, сенатор Илья Ломакин-Румянцев, замминистра финансов - начальник Главного управления федерального казначейства Татьяна Нестеренко, замминистра экономического развития и торговли Аркадий Дворкович, а также эксперты, советники и консультанты из Госдумы, Совета Федерации и неправительственных фондов.
Сразу оговоримся, эти поправки еще не внесены, они находятся в стадии обсуждения, а сама работа этой предельно квалифицированной группы весьма походила на образцовый "мозговой штурм" по схеме: проблема - варианты решений - формулировка.
Рутинные вопросы Михаил Задорнов "проскакивал" быстро. Понятно, что год от года повторяющиеся в законе о бюджете текстовые статьи нужно переносить из бюджета в Бюджетный кодекс; очевидно, что проект бюджета должен вноситься в Госдуму одновременно с появлением Основных направлений денежно-кредитной политики Правительства и ЦБ на очередной год; ясно, что закон о бюджете и отчет о его исполнении должны быть унифицированы по форме представления. Не вызвало особой дискуссии и предложение о том, чтобы руководители министерств и ведомств защищали свои статьи расходов в профильных комитетах Госдумы в процессе бюджетных чтений, а также отчитывались перед комитетами при поступлении отчета Правительства.
Первое оживление в дискуссии возникло при обсуждении поправок, касающихся Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП). Предлагается вносить ее в проекте бюджета в агрегированном виде, в разрезе комплексов и отраслей. Без пообъектной разбивки, как сейчас. Это весьма удобно для Правительства, резко сокращает объем работы бюджетного комитета между вторым и третьем чтением, но лишает депутатов возможности лоббировать финансирование тех объектов, которые находятся в их округе или регионе. А ведь не секрет, что на 2/3 поправки в бюджет состоят именно из предложений по изменению/увеличению расходов на конкретные объекты ФАИП или федеральные целевые программы (ФЦП). Так что общее настроение в Госдуме может отличаться от мнения Правительства или бюджетного комитета.
На вопросе о проекте перспективного, на 3-4 года, финансового плана, который предлагается вносить в Госдуму одновременно с законопроектом о бюджете на очередной год, дискуссия застряла. Этот вопрос оказался крайне сложным по многим причинам. В нашем бюджетном процессе до сих пор нет понятия устоявшихся (или условно-постоянных) расходов, которые можно легко планировать и на 3-й, и на 4-й годы от исполняемого бюджета. Чехарда в этом вопросе полная. Даже совершенно понятные вещи типа расходов на здравоохранение и образование раскиданы по многим целевым программам, имеющим значительный срок действия и частенько носящими выраженный межведомственный характер, например, программа борьбы с наркоманией или "Дети России". Не меньшие проблемы возникают и в инвестиционном комплексе. Отдельные позиции ФАИП переносятся из года в год все последнее десятилетие, и конца этому процессу не видно.
Здесь необходимо отступление. В мире существуют две бюджетные технологии: американская и европейская. Первая вообще не предусматривает принятие годового закона бюджета. Текущие расходы Правительства определяются действующими законами о назначениях (аналог наших ФЦП), срок которых может быть хоть 10 лет, а также ежегодно принимаемыми 13 билями об ассигнованиях, касающимися устоявшихся расходов, в основном на социальную сферу. Таким образом весь, бюджет представляет собой годовой срез долгосрочных программ плюс устоявшиеся расходы. При этом дефицит или профицит бюджета законодателей интересует мало - это забота Правительства.
В рамках этого бюджетного процесса могут приниматься программы как увеличивающие бюджетные расходы, например программы борьбы с бедностью, так и ограничивающие их, например принятая при Б. Клинтоне программа сокращения госдолга. После ее принятия бюджеты США 1999 и 2000 годов были исполнены с небольшим профицитом.
Европейская бюджетная система в гораздо большей степени опирается на доходы текущего года, прогноз которых и служит основой расходной части. При этом сам бюджет формируется как законченный документ, внесение изменений в исполняемый бюджет достаточно затруднено.
Наш бюджетный процесс в этом контексте находится где-то посередине между американской моделью и европейской. По американскому шаблону принимаются десятки и сотни ФЦП, которые затем не финансируются, ибо вводились не законом, а постановлением Правительства. Затем следует сокращение перечня финансируемых ФЦП или даже секвестр, и так уже было трижды за десятилетие реформ.
Сенатор Илья Ломакин-Румянцев со свойственной ему афористичностью предложил, конечно же полушутя, принимать бюджет 4-го года в первом чтении,
3-го года - во втором, 2-го года - в третьем, а наступающего - в последнем, четвертом чтении. И все это в рамках текущего годового бюджетного процесса.
В каждой шутке есть и доля истины. Окончательных формулировок по этому вопросу дискуссия не принесла, но направление движения определилось вполне отчетливо.
Вопрос о внебюджетных доходах бюджетополучателей еще весной этого года обострил Президент в своем Послании Федеральному Собранию. По данным Минфина РФ, за прошлый год их было около 110 миллиардов рублей, а на этот год, по мнению Татьяны Нестеренко, их будет примерно 200 миллиардов. Сейчас федеральное казначейство ведет активную работу по закрытию внебюджетных счетов бюджетополучателей в коммерческих банках и переносу их в отделения казначейства.
Предполагается, что это заставит бюджетополучателей легализовать свои доходы от "сопутствующей" деятельности. Здесь возникает сразу несколько неприятных вопросов. Смета расходов бюджетной организации может значительно отличаться от утвержденных ей лимитов бюджетных обязательств, покрываемых из бюджета через казначейство. Так что предложение о том, чтобы бюджетные учреждения заключали договора только в пределах этих лимитов, сразу же превращает все внебюджетные доходы в неиспользуемый профицит, который невозможно потратить. Куда разумнее ограничить расходы бюджетной организации сметой расходов в пределах остатков на счетах казначейства. Вроде бы логично, но вот только захотят ли сами бюджетополучатели полностью "раскрывать карты"? Или же внебюджетные доходы полностью будут спрятаны в тень?
Ответ на этот вопрос во многом зависит от того, как классифицировать само понятие "внебюджетных доходов". С одной стороны, эти доходы получены с использованием госимущества и ничем не отличаются от доходов, которые получают областные комитеты по управлению госимуществом. С другой - они не попадают в общий бюджетный котел, в процессе верстки бюджета не планируются в доходной и расходной частях. А если начать их включать в бюджет, то тут же будет нарушен принцип "единства кассы".
Выход из этого положения найден, но он скорее не радикальный, а промежуточный. Поправки предусматривают введение понятия "государственного или муниципального социального заказа". Как только этот механизм начнет работать, опираясь на ГИФО (государственное именное финансовое обязательство), то бюджетополучатели в сфере образования и здравоохранения получат возможность превратиться в полностью коммерческие учреждения (если захотят). Те же, кто не желает перейти "на вольные хлеба", могут преобразоваться в "государственную муниципальную автономную некоммерческую организацию", что-то по смыслу близкое к государственному унитарному предприятию. Для этого уже разработаны поправки в Закон о некоммерческих организациях.
И напоследок - о предложении дополнить Бюджетный кодекс новой главой об основах формирования и расходования финансового резерва Российской Федерации. Название крайне неудачное, оно столь широко, что под него можно загнать даже золотовалютные резервы ЦБ. Александр Жуков быстро сократил это определение до параметров Бюджетного кодекса, напомнив, что в нем до сих пор нет главы "Профицит", глава о дефиците есть, даже процедура секвестра прописана. А о профиците ни слова.
Дискуссия по этому вопросу была самой сложной.
Первый вопрос: а что же такое профицит? Это финансовый поток, который образовался в данном году и должен быть потрачен в следующем? Или некий запас, который нужно хранить отдельно от бюджетных средств и управлять им не как потоком, как управляет казначейство бюджетными деньгами, а как запасом, по специальным процедурам? Татьяна Нестеренко настаивала на том, что текущий профицит - это обычный поток, с которым ничего специального делать не надо. Александр Жуков ей резонно возражал, что операционный резерв Минфина не может быть сколь угодно велик. И значит нужна грань, за которой поток переводится в запас. Управление этим запасом и должно быть прописано в главе "Профицит".
Но возможен и другой подход к вопросу. Сначала образуется запас, но часть профицита остается в распоряжении Минфина. Однако тогда возникает следующая проблема: а каков его разумный размер, который покрывает среднесрочные бюджетные риски, возникающие из-за колебаний мировой конъюнктуры, после чего дальнейшее использование профицита должно идти на "откуп" долгов, сокращение налогового бремени или даже сознательное увеличение бюджетных расходов с целью уменьшения возникающего профицита?
Решение всех этих вопросов в ходе дискуссии о профиците возникнуть сразу не могло. Здесь нужны расчеты, прогнозы и детальный анализ бюджетных рисков. Но в приватной беседе директор экономических программ Фонда комплексных прикладных исследований Андрей Блохин выразил уверенность, что использование страховых технологий в вопросе о распоряжении профицитом и превращении его в резерв может быть весьма плодотворным. Итог же обсуждению подвел Илья Ломакин-Румянцев: "Только давайте не будем совмещать создание резерва с секвестром", - очередной афоризм с долей шутки и долей истины.
Подобные мозговые штурмы бывают весьма плодотворными. Даже те вопросы, которые не нашли тщательной формулировки, получили импульс для дальнейшей проработки. И это придает уверенность, что детализированный Бюджетный кодекс станет гарантом прозрачного бюджетного процесса и прозрачного расходования средств государством.
Александр ВЕЛИЧЕНКОВ
http://www.rg.ru/bussines/econom/530.shtm
Док. 312112 Опублик.: 30.05.07 Число обращений: 818
