Реформа местного самоуправления создает лазейки для встраивания муниципальной власти в структуру государства
До 1 июля уставы всех муниципальных образований (МО) в стране должны быть приведены в соответствие с новой редакцией федерального закона о местном самоуправлении (МСУ) No 131-ФЗ. Кто не успеет - нарушит федеральный закон. В ряде городов Урало-Западносибирского региона новые уставы приняты еще в прошлом году, в некоторых местные власти засуетились только в этом. Без создания механизмов общественного контроля результат, боимся, будет одинаковый: отлучение горожан от системы управления городским хозяйством, нагнетание в органах самоуправления клановости и коррупции.
География сдвигов
5 апреля в Кургане приступил к работе Виктор Серков - первый руководитель администрации города, выбранный не населением, а специальной конкурсной комиссией. Иначе - сити-менеджер. Глава города, избранный непосредственно жителями Кургана, возглавляет городскую думу. Поправки в устав столицы Зауралья приняты еще в июле 2004 года.
В августе прошлого года челябинская городская дума, возглавляемая бывшим мэром Вячеславом Тарасовым, одобрила такую же схему управления городом. Правда, 20 марта Тарасов проиграл выборы предпринимателю и депутату Госдумы Михаилу Юревичу. Новый глава оказался не в восторге от принятой схемы. Юревич считает, что она вводит людей в заблуждение: приходя на избирательные участки, они думают, что выбирают полноправного главу города. А на деле голосуют за председателя городской думы, который не имеет полномочий руководить администрацией и ее подразделениями. Специальная рабочая группа из юристов и лингвистов представила 22 апреля поправки к редакции устава Челябинска. Скорее нынешний глава города будет сам заниматься городским хозяйством, обходясь без услуг наемного менеджера.
16 марта модель управления городом, аналогичная курганской и челябинской (по Тарасову), принята в Тюмени. Всенародно избранный глава города Степан Киричук отправлен сенатором в Совет Федерации, а на пост главы Тюмени (председателя городской думы) заступил Сергей Медведев (см. "Тюменский размен", "Э-У" No 12 от 28.03.05). 14 апреля городская дума избрала главу администрации. Им стал бывший вице-губернатор Тюменской области Владимир Якушев. В этот же день с ним заключили контракт на пять лет. Население не приняло никакого участия в избрании местного исполнительного руководства.
Подобная схема содержится и в проекте нового устава Перми. Его первое рассмотрение запланировано на май. (По действующему уставу, глава Перми избирается населением и возглавляет местную администрацию. Функции председателя думы исполняет другой человек. Такие же принципы заложены в уставы Екатеринбурга, Ижевска, Салехарда, Ханты-Мансийска и Оренбурга.)
Неясная ситуация в Башкортостане. Ранее в республике вообще не было местного самоуправления. Администрации территорий входили в структуру республиканской власти, а их главы назначались президентом Башкирии. 27 марта в республике проведен референдум с целью выяснить, согласны ли жители, чтобы главы МО избирались, а не назначались. Большинство пришедших на референдум ответило: да. Однако вопрос был составлен настолько сложно, что избиратели вообще вряд ли поняли, за что голосовали (см. "Аффилированная демократия", "Э-У" No 13 от 04.04.05). Как считают лидеры местной оппозиции, плебисцит проведен с нарушениями федерального законодательства: решение о референдуме принято кулуарно, позже установленных сроков, жителей о нем заранее не оповестили и с вопросом за 30 дней не ознакомили. Ожидаемые действия несогласных - обращение в Верховный суд РФ.
Правит, но не царствует
Чем же так хороша модель управления городом, при которой хозяйством заведует нанятый на конкурсной основе управляющий (сити-менеджер), а официально высшим должностным лицом в городе выступает председатель городской думы? И почему для города лучше, когда право выбирать главу МО имеют только депутаты?
Во-первых, хозяйством в городе занимается профессионал-управленец, а не политик. Он не обременен опасениями, что население не переизберет его на следующий срок. А поэтому вполне может пойти на непопулярные меры, которые в перспективе обернутся благом для экономики города. Сити-менеджер удален от политических игр местных кланов, он вне политики.
Во-вторых, случается, что озлобленные на власть горожане не столько выдвигают нового мэра, сколько пытаются досадить прежнему. В выигрыше остаются случайные фавориты. Челябинская область тому хороший пример. В прошлом году за вымогательство и получение взяток осужден на восемь лет строгого режима глава Миасса Владимир Григориади. В марте этого года взят под стражу бывший глава Снежинска Анатолий Опланчук, а в апреле - глава Сосновского района Виктор Ротатов.
В-третьих, персона сити-менеджера избирается конкурсной комиссией, в которую входят представители как местной администрации и местной думы, так и региональных властей. Избранный несет тройную ответственность. Как пояснил "Э-У" сити-менеджер Кургана Виктор Серков, "такая модель позволяет выстраивать конструктивные отношения между муниципальным и областным уровнями власти, поскольку власти субъектов принимают непосредственное участие в формировании конкурсных комиссий по отбору менеджеров".
В-четвертых, сити-менеджера легче освободить от должности, чем всенародно избранного мэра. Как утверждает председатель комиссии по МСУ гордумы Перми Владислав Саулин, "сейчас напрямую обратиться к мэру нереально. И это объяснимо - не может мэр миллионного города решать все вопросы всех жителей. Вариант, когда мы избираем главу города из числа депутатов, как раз ближе народу, потому что на депутата влиять гораздо легче. Две трети думы могут спокойно переизбрать главу города. При невыполнении контракта со стороны сити-менеджера, собрав двустороннюю комиссию, можно его уволить и нанять нового. Процедура смены власти максимально прозрачная и незапутанная".
Все схвачено
В реальности плюсы способны легко обратиться в минусы. Первое: критериями отбора менеджеров могут стать вовсе не профессиональные качества, а личные отношения между кандидатом, с одной стороны, и главой города (муниципальной думы) или даже региона - с другой. На такие размышления наводят, в частности, результаты избрания на должность глав администраций в Кургане и Тюмени. В первом случае главой стал бывший заместитель главы города, во втором - губернатора. Другие кандидаты понадобились лишь для того, чтоб напустить демократизма. Изучишь условия участия в конкурсе на замещение должности главы администрации Тюмени - и складывается впечатление, что они писались специально под биографию Владимира Якушева. Остается надеяться, что за горожан сделан полезный выбор.
Второе: конкурс и последующее голосование - на поверку лишь формальные процедуры. Их результаты заранее согласовываются заинтересованными сторонами. На практике это назначение, а не избрание. Своеобразный выход из ситуации, когда глав городов хотелось бы назначать, но не позволяют федеральный закон и Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Россией. Правда, такое назначение возможно лишь в том случае, когда городская дума подконтрольна главе города или региональным властям. Например, в новом составе городского совета Миасса столкнулись разные группы интересов, в итоге депутаты даже с нескольких попыток не смогли выбрать главу города.
Третье: если для столицы субъ-екта федерации найдутся самые лучшие кадры, то массовое внедрение института сити-менеджеров в периферийных муниципальных образованиях в ситуации огромного дефицита опытных управляющих ведет к дезорганизации, разрыхлению вертикали власти.
Четвертое: выхолащивается сама суть реформы. По словам Владимира Путина, цель ее - преодоление разрыва между населением и органами власти. Однако на практике разрыв только увеличивается: избирательная активность на выборах главы исполнительной власти традиционно выше, чем при избрании муниципальных дум.
Итак, реформа МСУ не только не делает муниципалитеты независимыми, она, напротив, усиливает централизацию или, как принято сегодня выражаться, "вертикаль власти". Косвенное подтверждение - ход реформы в Башкирии. Республиканские власти из всех возможных моделей выбрали ту, при которой глава муниципального образования избирается из числа депутатов местных советов. Как заметил один из лидеров башкирской оппозиции директор фонда развития МСУ Роберт Загреев, "депутатами местных советов стали только те, кто лоялен Муртазе Рахимову. Поэтому у нас все "избрание" будет сводиться к телефонным звонкам из центра в местные администрации". Вот тебе и эволюция местного самоуправления.
