Начнем с самых азов. Целью банковского надзора является обеспечение стабильности банковской системы, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банковский надзор как одна из функций государственного управления принуждает поднадзорных субъектов к исполнению воли государства, а воля государства состоит в обеспечении стабильности банковской системы, а также защите интересов вкладчиков и кредиторов.
Основное средство государственного принуждения это привлечение виновного лица к ответственности в тех случаях и в таком порядке, как это предусмотрено законодательством. При этом универсальным орудием для всех административно-властных органов является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП).
Вступивший в 2002 г. в силу новый КоАП установил новые фундаментальные принципы административного законодательства. В том числе: 1) в федеральном законодательстве санкции за административные правонарушения содержатся исключительно в КоАПе; 2) применение санкций осуществляется на основе процессуальных норм, закрепленных исключительно в КоАПе. Законодатель задал ясную линию правового развития законы и подзаконные акты в сфере административной ответственности должны соответствовать принципам, закрепленным в кодексе.
В этом отношении Банк России сразу же пошел особым путем. Уже через год после вступления в силу КоАПа Банком России (в ходе рассмотрения одного из судебных дел) была заявлена принципиальная позиция, сводившаяся к тому, что федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" является правоустанавливающим актом в сфере применения мер ответственности к банкам и, следовательно, в смысле иерархии юридических актов "не подчиненным" КоАПу.
Естественно, Федеральный арбитражный суд Московского округа в октябре 2003 г. не согласился с таким мнением и указал на его необоснованность.
Надзорная идеология ЦБ
В 2003 г. Банк России выбрал особую идеологию надзора. КоАП исходит из того, что на федеральном уровне только в нем могут содержаться санкции за административные правонарушения (ст. 2.1). Статья же 74 закона о Банке России в полном противоречии с КоАПом устанавливает самостоятельные санкции за банковские правонарушения, что является источником параллельного нормативного регулирования, признанного Банком России.
Основным актом о применении мер воздействия к кредитным организациям является инструкция 59. Будучи создана задолго до принятия нового КоАПа, она закрепляет принцип, в соответствии с которым сотрудник Банка России самостоятельно определяет, в чем состоит правонарушение, основываясь на целом наборе четко не определенных обстоятельств: "общее финансовое положение банка"; "положение банка на рынке" и т. д.
Между тем КоАП прямо устанавливает принцип состав правонарушения должен быть закреплен в тексте нормативного акта и неразрывно связан с санкцией. Во-первых, получается, что состав правонарушения есть не деяние, отвечающее определенным признакам, а некий виртуальный феномен, который возникает в зависимости от личного усмотрения служащего Банка России. Во-вторых, нет точной зависимости между составом правонарушения и санкцией, так как выбор меры воздействия (санкции) также отнесен к ведению служащего Банка России. Следовательно, за любое реальное или мнимое нарушение нормативных актов Банка России может быть определена любая санкция. Иными словами, возможности субъективизма в действиях Банка России заложены и на уровне подзаконных актов.
Это привело к исключению из деятельности Банка России принципа презумпции невиновности.
Мотивированные суждения
Эта же порочная логика прослеживается при анализе оснований и процедуры отзыва лицензий на ведение банковских операций. Например, п. 6 ч. 1 ст. 20 федерального закона "О банках и банковской деятельности" устанавливает, что Банк России имеет право отзывать лицензию у банка за неоднократные нарушения банковского законодательства. Анализ судебной практики показывает, что эта норма является неопределенной и позволяет отозвать лицензию у банка на том основании, что к нему два раза применялись меры, предусмотренные законом о Банке России.
Возможность по своему усмотрению создавать правонарушение, применять за него меры ответственности, а после этого отзывать лицензию на осуществление банковских операций породила поистине убийственный эффект. В течение 2006 г. Банком России было отозвано 60 лицензий на осуществление банковских операций. Пункт 6 ч. 1 ст. 20 закона о Банке России фигурирует в качестве одного из оснований отзыва в 100% случаев! В 88% случаев он фигурирует в качестве единственного основания отзыва лицензии! Таким образом, Банк России в подавляющем большинстве случаев для отзыва лицензии применял самое сомнительное с правовой точки зрения основание.
Теперь несколько слов об институте так называемого мотивированного суждения. Все упреки в излишнем субъективизме, связанные с применением этого института, Банк России традиционно парирует отсылкой к рекомендациям Базельского комитета по банковскому надзору. Однако проблема состоит в том, что сам термин "мотивированное суждение" понят, как представляется, не совсем адекватно его смыслу. Изучение "Методологии основных принципов эффективного банковского надзора Базельского комитета по банковскому надзору" приводит к следующим выводам. Во-первых, этот институт должен применяться только в том случае, если закон разрешает надзорному органу применять качественное суждение при формировании своего мнения. Вовторых, суждения выносятся только в случае, если законы устанавливают критерии, на основе которых они выносятся. В-третьих, наличия законов самих по себе недостаточно, они должны подкрепляться развитой системой правосудия. Можно сказать, что в наших условиях этот институт из средства надзора превратился в методику вольного конструирования правонарушения без всякой связи с законом.
Оценки банкам
Если проанализировать причины отказов банкам, не попавшим в систему страхования, то во многих случаях окажется, что они сводятся к выставлению Банком России низкой оценки банкам за качество управления (показатель ПУ). Методика состоит в том, что Банк России, отвечая на вопросы относительно качества управления банком, присваивает каждому факту из жизни банка соответствующую оценку. Совокупность таких оценок показывает, достоин ли банк вступить в систему страхования.
Если обратиться к большинству из вопросов, которые приведены в приложениях к указанию 1379У, то окажется, что для корректного ответа на них не существует объективных критериев никаких, ни качественных, ни количественных, ни временных. Действительно, ребенок может быть либо мальчиком, либо девочкой, он не может быть сегодня мальчиком, а завтра девочкой по выбору надзорного органа.
Но и это не все. Сегодня обсуждаются факты того, что при принятии решений о вступлении банков в систему страхования Банком России использовались иные данные, нежели те, которые содержались в официальных документах (актах проверок, заключениях и т. д.), что самым грубым образом нарушает незыблемый правовой принцип презумпции невиновности.
Присвоенные полномочия
В сфере противодействия легализации преступных доходов к 2002 г. сложилась следующая ситуация. В соответствии с КоАПом исключительно на Росфинмониторинг были возложены полномочия по рассмотрению административных дел в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем. Вместе с тем ранее принятые законы дозволяли Банку России отзывать лицензии у банков за нарушения законодательства о легализации. Очевидно, что прежде чем отозвать лицензию у банка, необходимо зафиксировать факт нарушения, сделать его объективным с процессуальной точки зрения. Но этого права КоАП Банку России не предоставил.
Разрешая эту коллизию, Банк России пошел совершенно неожиданным путем. В 2003 г. он издал письмо 117-Т а это документ рекомендательного характера, которым вся сфера борьбы с отмыванием вводилась в круг его надзорных полномочий. После этого выстроилась новая правовая ситуация: административно-властный орган узурпировал чужие полномочия и с невиданным рвением взялся их осуществлять. Как известно, подлинной причиной отзыва лицензий у подавляющего большинства банков в 2006 г. явилось так называемое обналичивание денежных средств. Следует особо подчеркнуть, что речь идет не о правовых основаниях, а именно о неформальной причине, которую нельзя формализовать с точки зрения существующих правовых норм.
При этом Центральный банк признает, что лишение банков лицензий в рассматриваемых случаях осуществляется по причинам, не имеющим отношения к действующему праву. Формальным основанием является все тот же п. 6 ч. 1 ст. 20 закона о банках, который отражается в приказе об отзыве лицензии. Приказ сопровождается официальной информацией, распространяемой департаментом общественных связей, в которой честно сообщается, в чем подлинная причина отзыва лицензии. Эта информация содержит такие формулировки, как "выдача из кассы денежных средств одному клиенту в больших размерах", "вовлеченность кредитной организации в сомнительные операции клиентов", "выдача наличных денежных средств клиентам на закупку сельхозпродукции", т. е. те фразы, которые в профессиональной лексике заменяются словом "обналичка". Но само по себе обналичивание денежных средств не является ни преступлением, ни даже правонарушением.
Итак, в этой сфере Банк России создал особый мир, который характеризуется узурпацией государственно-властных полномочий по противодействию легализации; собственной системой правил, в рамках которой банки карают за законные операции, формально прикрывая это ссылками на закон о легализации.
ЦБ отдельно, надзор отдельно
Сложившаяся надзорная политика Банка России не может быть однозначно оценена только как "очищение банковской системы от неблагополучных банков".
Судебная инстанция констатирует, что отзыв у кредитной организации лицензии по основаниям, не связанным с ее финансовым неблагополучием, сам по себе может финансово благополучную организацию сделать несостоятельной, что не может не повлиять на права кредиторов и вкладчиков. В 2006 г. лицензии отзывались только на подобных основаниях (иногда к ним добавлялись другие). Можно ли достичь основной цели осуществления банковского надзора, если вся деятельность направлена на противоположное отзыв лицензий по основаниям, не связанным с финансовым состоянием, который к тому же ущемляет права вкладчиков и кредиторов?
Отсюда следует и основная задача совершенствования банковского надзора на современном этапе. Она должна состоять в серьезной реконструкции норм банковского законодательства, прежде всего касающихся процедур и оснований отзыва лицензий на осуществление банковских операций, и их законодательного закрепления.
Вероятно, следует окончательно расставить все акценты и сказать, что доверить приведение надзорной политики в соответствие с законом необходимо органу надзора, который организационно отделен от Банка России. Пришло время подумать о выделении функции банковского надзора из Банка России. Я не против борьбы с "плохими" банками и "плохими парнями" в этих банках. Я за то, чтобы эта борьба осуществлялась не "по понятиям", а на основании закона.
________________________________________
Автор член президиума генсовета партии "Единая Россия"; председатель комитета Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам
Владислав Резник
