Григорий Выгон: С неработающим механизмом отзыва прав на недропользование организовывать вторичный рынок преждевременноНазад
Григорий Выгон: С неработающим механизмом отзыва прав на недропользование организовывать вторичный рынок преждевременно
Григорий Вадимович, на "круглом столе" по концессиям, организованном журналом "Эксперт", представители крупных НК и депутаты обсуждали вопросы, связанные с условиями выдачи лицензий, а также с проблемой утилизации избыточных запасов полезных ископаемых. Предполагается регулировать этот вопрос при помощи торговли правами на разработку недр на вторичном рынке. Каковы будут последствия введения данных мер?
Что вообще такое рынок лицензий? Первичный рынок - это просто выдача лицензий. По поводу способа выдачи лицензий до сих пор полной ясности нет, как вообще нет ясности в том, нужны ли лицензии или концессионные договора. Будем называть это правом на недропользование, которое недропользователь получает на основании результатов проведения конкурса или аукциона. Если речь идет о рынке, то имеется в виду исключительно аукционная система - то есть продажа права за денежный бонус. Обе системы имеют свои преимущества и недостатки, но я думаю, что аукционная система пригодна лишь для небольших, хорошо изученных месторождений с развитой инфраструктурой. Для развития первичного рынка такие месторождения непригодны, да они и не очень интересны крупным компаниям. Более того, сегодня никакой выдачи новых лицензий в нефтедобыче вообще не должно быть, поскольку не существует внятной долгосрочной энергетической стратегии и, соответственно, обоснованной программы лицензирования. Так что утверждение о необходимости в существовании первичного рынка лицензий более чем спорно.
Если речь идет о вторичном рынке, то де-факто оборот лицензий и так уже есть. Любая компания может выделить в своем составе дочернюю структуру и передать ей лицензию, а потом продать саму структуру. Это происходит сплошь и рядом, это все признают. Действующую практику нужно упорядочить, чтобы исключить неконтролируемый оборот лицензий, с этим согласны, я думаю, все разумные люди.
Можно воспользоваться опытом США, в которых, правда, аукционная система получила широкое распространение. Там собственники участков и операторы имеют возможность продать либо сдать в аренду свою долю в участке. Однако для этого требуется согласие регулирующего органа, и это не происходит так же свободно, как на вторичном рынке жилья или ценных бумаг. Если позволить нефтяным компаниям свободно продавать лицензии, то мы получим спекулятивный инструмент, а о повышении эффективности недропользования можно будет забыть.
Почему проблема оборота лицензий сегодня так широко обсуждается? На мой взгляд, это связано с летней утечкой информации из комиссии Козака. Нефтяники по-настоящему испугались, что у них могут отобрать часть лицензий. Не секрет, что многие крупные нефтяные компании владеют лицензиями, но ими не пользуются, не разрабатывают месторождения. Обеспеченность запасами российских компаний в 2-2,5 раза превышает оптимальный уровень, т.е. недропользование осуществляется крайне неэффективно. Естественно, что нефтяным компаниям, сидящим на "лишних" запасах гораздо выгодней продать лицензию какому-нибудь другому недропользователю, который заинтересован в разработке месторождений, пока ее не отобрали. С другой стороны купить лицензию выгодней, чем компанию с этой лицензией, на которую, к тому же, могут навесить долги и судебные иски. С точки зрения государства такое перераспределение ресурсов, приводящее к переходу лицензий к более эффективным недропользователям, также выгодно. Однако еще более выгодно сначала изъять лицензию, а потом продать ее тому же недропользователю.
Проблема в том, что сегодня не существует механизма, просто необходимого для становления рынка лицензий - механизма их отзыва. На конференции Владимир Иванович Тараскин, заместитель начальника юридического департамента Минимущества РФ на мой вопрос прямо ответил, что нарушение условия лицензионного соглашения не может служить основанием для отзыва лицензии. Он сказал, что на сегодня существует юридический казус: государство, выдавая лицензию, уже выдает право на недропользование, и последующее заключение лицензионного соглашения не нужно. Само лицензионное соглашение он назвал договором, не имеющим отношения к выдаче лицензии. Таким образом, нельзя отозвать лицензию по закону, даже если компания добывает нефти меньше, чем записано в условиях лицензионного соглашения, и вообще не выполняет никаких обязательств, прописанных в этом соглашении. На сегодня это существенная проблема, именно поэтому МПР до сих пор не отозвало еще ни одной лицензии.
Предположим теперь, что вводится оборот лицензий без устранения проблемы невозможности ее изъятия у неэффективного недропользователя. Возьмем крупную компанию, у которой 10 лицензий про запас. Она по этим лицензиям 10 лет ничего не делает, нарушает лицензионные соглашения. И вот эта неэффективная нефтяная компания продает лицензию другой, которая может тоже купить их не для того, чтобы разрабатывать месторождения, а для того, чтобы перепродать. Понятно, что вторая компания будет искать покупателя, а не разрабатывать месторождение. При этом поиск может затянуться, например, из-за ухудшения экономической конъюнктуры. Такая ситуация, вполне нормальная на рынке недвижимости или на фондовом рынке, в недпропользовании недопустима. Если лицензия выдана, то по ней нужно выполнять определенные обязательства, называйте их условиями лицензионного соглашения или концессионного договора, это неважно. В недропользовании возможности свободной передачи лицензии не должно быть. Так что с неработающим механизмом отзыва прав на недропользование организовывать вторичный рынок преждевременно.
