ДОКЛАД Председателя Счетной палаты, Председателя Ассоциации контрольно-счетных органов РФ С.В.Степашина `Государственный финансовый контроль в России: прошлое, настоящее и будущее` 24 марта 2006 гНазад
ДОКЛАД Председателя Счетной палаты, Председателя Ассоциации контрольно-счетных органов РФ С.В.Степашина `Государственный финансовый контроль в России: прошлое, настоящее и будущее` 24 марта 2006 г
Уважаемые коллеги!
Финансовый контроль в России, история существования которого насчитывает 350 лет, претерпевал на протяжении четырех веков различные организационные изменения в зависимости от особенностей экономической и политической ситуации. Неизменной оставалась его суть и цели. Институт финансового контроля никогда не был надстроечной структурой в системе государственного управления, а служил базовой компонентой для укрепления государственности, безопасности и авторитета России. Бюджетная система государства - одна из основ его экономики. Поэтому эффективное ее функционирование и рачительное отношение к ней всегда было предметом пристального внимания со стороны высшей государственной власти.
Значительно возрастала роль финансового контроля на переходных исторических этапах. Само зарождение системы государственного финансового контроля в XVII веке происходило как раз в такой период. Россия, едва оправившись от Смуты, была вынуждена решать задачи преодоления ее последствий. Происходило возвышение самодержавной власти, которая, для частичной компенсации экономической отсталости страны, объявила государственные ценности первостепенными. Требовалось четкое разграничение ведомственных функций, которого не могла обеспечить действовавшая с XV века Большая Казна. Созданный Счетный приказ способствовал росту доходов государства, опираясь на выборных посадских людей, требовал отчетов от местных финансовых органов и сборщиков налогов, чем служил укреплявшейся государственной власти. Так, в России времен Государя Алексея Михайловича "Тишайшего" зародился один из основных принципов государственного финансового контроля: независимость от местных органов власти.
Свое дальнейшее развитие государственный финансовый контроль получил в период петровских преобразований и во время реформы местного самоуправления Екатерины II. Однако в настоящую систему он оформился лишь в XIX веке, это время еще называют "золотым веком" государственного финансового контроля в России, когда был проведен ряд либеральных реформ, одержана победа в Отечественной войне 1812 года и отменено крепостное право. Неоценимой является реформаторская деятельность М.М.Сперанского, в результате которой финансовый контроль по существу стал независимым. Были учреждены Главное управление Государственных счетов и должность Государственного контролера. В их функции входило "усматривать выгоды, приобретенные казною при различных операциях", сегодня мы бы назвали эту работу аудитом эффективности.
Во второй половине XIX века при Александре II благодаря таланту и упорству генерал-контролера Контрольного департамента Валериана Алексеевича Татаринова сложилась система госфинконтроля: к 1 января 1866 года контрольные палаты действовали во всех областях и губерниях Российской Империи. Вводилась новая система государственной отчетности, неразрывными звеньями которой являлись единство бюджета и единство кассы, что неизбежно предполагало установление принципа предварительного контроля, против которого и тогда ожесточенно возражало Министерство финансов. Кроме того, именно в эти годы для государственных органов устанавливались единообразные сметы по доходам и расходам, переносить кредиты из одного подразделения сметы в другое запрещалось. Таким образом, устанавливался целевой принцип при расходовании государственных средств. Кроме того, начал оформляться принцип "прозрачности" бюджета: роспись государственных доходов и расходов стала ежегодно публиковаться.
В годы существования Советского государства система государственного финансового контроля была трансформирована, исходя из задач, определенных партийным руководством страны, а ее характерной чертой стало одновременное наличие системы органов партийного, народного, а также общественного контроля в составе профсоюзных и кооперативных организаций. Исходя из поставленных перед ней задач система в целом была достаточно эффективной.
С распадом СССР произошел и распад советской системы государственного финансового контроля. Образованной в 1995 году Счетной палате Российской Федерации пришлось выполнить историческую, без преувеличения, задачу восстановления системы и работоспособности независимого финансового контроля на новом витке российской истории. При этом необходимо понимать, что государственный финансовый контроль развивался в соответствии с определенными закономерностями, которых нужно придерживаться, и пренебрегать которыми было бы в высшей степени неосмотрительно.
Вместе с тем, развитие общества, появление новых методов государственного управления и развитие экономических процессов в мире объективно выдвигают сегодня перед государственным финансовым контролем новые требования.
Современная система государственного финансового контроля должна быть адекватна новому историческому этапу в развитии государства и общества и соответствовать международным стандартам. Принципы формирования Счетной палаты Российской Федерации изначально опирались на мировой опыт и следовали духу и букве Лимской декларации. Как показали результаты работы Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании по оценке нашей деятельности за десять лет, Счетная палата Российской Федерации в целом соответствует современным требованиям, предъявляемым к высшим органам государственного финансового контроля.
Россия, являясь частью мирового экономического пространства, не может оставаться в стороне от разворачивающихся интеграционных процессов. Перед ней, как и перед другими странами, стоят общие проблемы, превратившиеся сегодня в глобальные - это экология и природопользование, противодействие распространению международного терроризма и отмыванию "грязных денег". В этой связи повышается роль двустороннего и многостороннего сотрудничества с высшими органами финансового контроля зарубежных стран. Это принципиально отличает нынешний государственный финансовый контроль от всех предыдущих этапов его истории.
В этой связи география международного сотрудничества Счетной палаты Российской Федерации значительно расширилась. На основе заключенных соглашений о взаимодействии с государственными органами финансового контроля более чем 40 стран проводятся семинары и стажировки по актуальным вопросам контрольно-ревизионной деятельности, обмен методическими и информационными материалами, осуществляется проведение совместных и параллельных проверок.
Так, вместе с нашими коллегами из Польши и Литвы был проведен совместный аудит эффективности природопользования в районе Балтийского моря. В рамках этого контрольного мероприятия мы стремились оценить результативность реализации ряда федеральных и региональных инвестиционных проектов по улучшению экологической ситуации в прибрежных зонах Санкт-Петербурга, Ленинградской и Калининградской областей. В 2004 году в рамках международного сотрудничества с контрольно-счетными органами Белоруссии, Литвы и Польши проведена проверка эффективности использования государственных средств, выделенных на природоохранные мероприятия в Калининградской области и бассейне реки Неман.
Всего за 4 последние года проведено более 40 проверок природоохранного характера. При этом мы не ограничиваемся только финансовым аудитом, а проводим анализ результативности природоохранных мероприятий, вырабатываем рекомендации по совершенствованию законодательства, направленного на повышение эффективности всей системы защиты окружающей среды. Запланирована параллельная совместно с Азербайджаном и Казахстаном проверка эффективности использования водных биологических ресурсов Каспийского моря и средств, направляемых на защиту и рациональное использование осетровых видов рыб. Все эти мероприятия послужат повышению эффективности международного сотрудничества в таком жизненно важном деле как окружающая среда.
Новые сферы деятельности государственного финансового контроля, а также развитие новых технологий влекут за собой также развитие его форм и методов. Все шире начинают применяться современные телекоммуникационные технологии. Так, например, в ноябре 2005 года в форме телемоста состоялась совместная Коллегия Счетной палаты России и Счетного комитета Республики Казахстан по вопросам приграничного сотрудничества в сфере лесного хозяйства.
Практика совместных телекоммуникационных заседаний получит свое развитие в ходе запланированного совещания глав контрольно-счетных органов "стран большой восьмерки" летом этого года.
Кроме новых форм и методов изменяются и задачи государственного финансового контроля.
Важной задачей, стоящей перед органами государственного финансового контроля, является тесное взаимодействие контрольных органов всех уровней в рамках единой системы. Только единство действий способно качественно повысить результативность контрольной деятельности, обеспечить успешность применения методов аудита эффективности, а также стратегического аудита.
На современном этапе новейшей истории в стране организационно завершилось формирование трех составляющих системы финансового контроля. Ими являются Президентский финансовый контроль во главе с Контрольным управлением Главы государства; внутренний финансовый контроль во главе с Министерством финансов Российской Федерации и внешний финансовый контроль, который от лица представительной власти осуществляют Счетная палата России и контрольно-счетные органы субъектов Федерации.
Но задача правового оформления существующей системы пока не решена. До настоящего времени ни законодательно, ни концептуально не решена проблема разграничения функций внешнего и внутреннего государственного контроля, отсутствуют федеральные законы о государственном финансовом контроле в Российской Федерации и об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов России. Отдельные поправки в Бюджетный кодекс не поставили точку в этом вопросе, хотя было бы логично, чтобы Бюджетный кодекс содержал положения о внутреннем, внешнем и ведомственном контроле и разрешал тем самым возникающие противоречия.
Для граждан все контролирующие органы - представители органов власти, которая в их сознании едина. Людям сложно разобраться, что контролеры Минфина и Счетной палаты решают различные стратегические и тактические задачи. Поэтому необходимо на законодательном уровне разграничить, предметы ведения и полномочия трех "вертикалей" контроля - президентского, внешнего и внутреннего, что позволит добиться разумной "специализации" контрольных органов, получать комплексный результат, трехмерное изображение контролируемых процессов.
В противном случае мы рискуем нарушить принцип системности: где-то мы будем мешать друг другу, работая на одной площадке, а какие-то сферы могут вообще остаться без внимания. Проблема несогласованности в работе контрольных органов и устранения параллелизма стояла еще в 20-х годах прошлого века перед Рабкрином, и решалась она путем проведения контрольно-исследовательской работы в отношении планов контрольных ведомств. При возникновении дублирования начавшаяся проверка могла быть приостановлена в трехдневный срок.
Необходимость обеспечения единства правовых основ организации и деятельности органов финансового контроля диктуется сегодня задачами, стоящими перед ним в связи с реформированием бюджетного процесса в стране, переходом к трехлетнему планированию и бюджетированию, ориентированному на результат.
В условиях реформирования межбюджетных отношений и делегирования полномочий на уровень местного самоуправления в связи с вступлением в силу закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вызывает обеспокоенность состояние законодательства субъектов Федерации в понимании статуса контрольно-счетных органов, их полномочий и выполняемых функций. Бюджетный кодекс закрепил за законодательными органами субъектов Федерации право формировать и определять правовой статус создаваемых контрольных органов, что и приводит к многообразию способов правового регулирования в данной сфере.
Так, в настоящее время две трети контрольно-счетных органов является самостоятельными, одна треть входит в состав законодательных органов. В ряде субъектов Федерации контрольно-счетные органы не являются полноправными участниками бюджетного процесса, а их роль сводится к подготовке материалов по вопросам исполнения регионального бюджета по поручению законодательного органа.
Говоря о системе финансового контроля, не могу обойти вниманием формирующийся на наших глазах ее базовый уровень - систему внешнего контроля в муниципальных образованиях. Начатое реформирование системы местного самоуправления займет немалое время, возможно, придется решать множество заранее не предусмотренных организационных, управленческих и финансовых проблем. Необходимо сохранить общую управляемость этого процесса, наладить эффективное распоряжение финансовыми и материальными ресурсами муниципалитетов. Вследствие несовершенства систем управления и контроля на местном уровне остаются возможности для финансовых и административных злоупотреблений. Нельзя допустить, чтобы местный уровень исполнительной власти остался без внешнего контроля за его действиями.
К сожалению, ни Бюджетный кодекс, ни 131-й Федеральный закон не устанавливают обязательность организации внешнего финансового контроля за средствами местных бюджетов и муниципальным имуществом. Это обстоятельство уже приводит к негативным последствиям и используется органами власти муниципальных образований, которые не желают установления внешнего контроля за своей деятельностью в финансово-материальной сфере. Анализ показывает, что часто представительные органы местного самоуправления формируются из местных руководителей, которые связаны между собой корпоративными интересами. Именно в таких муниципальных образованиях при подготовке изменений в Уставы обычно игнорируется положения 131-го Федерального закона о включении в структуру органов местного самоуправления контрольного органа, не предусматриваются расходы на его содержание.
Пока количества муниципальных контрольно-счетных органов недостаточно для 24 тысяч муниципальных образований, но создавать в каждом их них собственные контрольно-счетные органы не рационально. Задача обеспечения контроля за почти половиной средств федерального бюджета, которая будет направлена на муниципальный уровень, должна решаться комплексно.
Во-первых, необходимо поработать над вопросом создания объединений контрольных органов муниципальных образований под эгидой контрольно-счетного органа субъекта. Модель АКСОР возможно перенести на уровень субъектов. Подобный опыт уже имеется в Ульяновской, Владимирской областях и некоторых других регионах. Организационно-правовая форма таких объединений может быть различной: ассоциации, советы, объединения, общественные советы. Этот опыт нужно развивать. В этой связи Союзу контрольно-счетных органов муниципальных образований и Ассоциации контрольно-счетных органов субъектов следует активно содействовать образованию контрольно-счетных органов в муниципалитетах.
Для небольших муниципалитетов достаточно иметь в составе представительного органа власти одного контролера-ревизора для осуществления контроля за формированием и исполнением местных бюджетов. Эту проблему можно решить без больших дополнительных затрат, используя уже имеющийся опыт работы контрольных органов на местах в системе потребительской кооперации, структура которой охватывает практически все сельские населенные пункты.
Можно вспомнить и исторический опыт советского периода, когда контроль за работой потребительских обществ (в деревнях, селах, городских поселениях) осуществляли ревизионные комиссии, члены которых избирались на собраниях кооперативов и контролировали на общественных началах соблюдение производственной финансовой дисциплины. На уровне районного звена в штатной численности районного союза или потребительского общества была предусмотрена должность председателя ревизионной комиссии, который планировал и организовывал проведение контрольных мероприятий. Председатель ежегодно отчитывался на годичных собраниях о своей работе.
На подобных принципах возможно создание финансового контроля на уровне муниципалитетов. Для этого необходимо на выборах органов местного самоуправления одновременно избирать и контрольно-счетные комиссии, а их содержание утверждать отдельной строкой и осуществлять из средств бюджетов субъектов Федерации для того, чтобы контрольно-счетные комиссии имели возможность проводить независимый контроль за поступлением доходов и расходов бюджетов муниципальных образований. Контрольно-счетные палаты субъектов Федерации при необходимости смогут оказывать им практическую, консультативную и методологическую помощь в работе и содействовать в своевременном получении средств на их содержание. Члены контрольно-счетных комиссий (кроме председателя) могут осуществлять свою деятельность на общественных (или возможно договорных) началах.
Главное иметь в виду: не столь важно, в какой форме будет организован внешний контроль за распоряжением финансовыми ресурсами и имуществом муниципальных образований, важно, чтобы он был эффективным и независимым.
Во-вторых, возможен и смешанный подход в организации системы муниципального финансового контроля, когда внешний контроль за распоряжением финансами крупных муниципальных образований осуществляют муниципальные контрольно-счетные органы, а внешний финансовый контроль муниципальных образований, где такие органы отсутствуют, поручается контрольно-счетному органу региона или же другому муниципальному контрольно-счетному органу. При смешанном подходе очень важно оптимально скоординировать деятельность всех действующих в регионе контрольно-счетных органов. В ряде субъектов Федерации уже накоплен опыт координации действий.
В-третьих, необходимо обеспечить контроль на местах с помощью современных информационных технологий. Для этого требуется завершить работу по созданию единого информационного пространства государственного финансового контроля. Элементы ее уже работают в 10 субъектах Федерации - это пилотные модули Государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов России. Кроме того, имеются различные информационные системы органов власти, которые тоже можно использовать.
Предлагаемое решение позволит, довести систему контроля до каждого муниципального образования, обеспечить учет и анализ все возрастающего количества данных, высокое качество и соблюдение стандартов государственного финансового аудита. Уже имеется опыт использования имеющихся информационных ресурсов для изучения и экспертизы хода реализации приоритетных национальных проектов. В Счетную палату поступают материалы из федеральных округов и субъектов Федерации, на основе которых мы получаем информацию о планах работ региональных органов государственной власти по реализации каждого национального проекта, об их нормативном и финансовом обеспечении, фактическом финансировании, реальности и обоснованности задаваемых параметров каждого проекта. Что особенно важно, мы имеем возможность знать мнение населения о ходе реализации национальных проектов.
На протяжении всей истории развития финансового контроля обязательным требованием к нему со стороны государственной власти была способность оценить эффективность и рачительность использования бюджетных средств и государственного имущества. Современный аудит эффективности - это не просто особая методика проведения контрольных мероприятий, широко распространенная за рубежом. Это принципиально иная философия государственного аудита, которая ставит во главу угла качественные параметры и сущность проверяемых процессов.
Проводимая в России реформа местного самоуправления, бюджетная реформа, переход к трехлетнему финансовому планированию, а также инициированная Президентом задача реализации национальных проектов требуют серьезных изменений в сфере государственного финансового контроля.
Переход на новые принципы формирования Счетной палаты и опыт ее 10-летней деятельности позволяет мобилизовать существующий кадровый и ресурсный потенциал для того, чтобы в кратчайший срок сделать систему государственного контроля адекватной задачам, стоящим перед государством. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, по сути означает, что государство и общество дают своего рода кредит доверия органам исполнительной власти, фактически прекращая мелочную опеку за распорядителями бюджетных средств, а в ответ надеются, что они потратят деньги с умом и добьются конкретных, общественно значимых результатов.
Применение в практике нашей работы методов стратегического аудита, который, не ставя перед собой целей обсуждения целесообразности принятых государством решений, позволит оценить ресурсную обеспеченность и реализуемость заявленных планов, сделает процессы наблюдаемыми, а значит, контролируемыми.
Мы сможем систематически предоставлять обществу и главе государства объективную картину того, насколько эффективно используются национальные ресурсы, мобилизованные для реализации стратегических задач государственной политики. В деятельности Счетной палаты России эта работа должна постепенно стать приоритетной.
Уважаемые коллеги!
В заключение еще раз отмечу, что дальнейшее развитие современной системы государственного финансового контроля зависит от взаимодействия всех его составных частей, а также от сотрудничества с общественностью. Для повышения эффективности информационного взаимодействия с гражданами в Счетной палате формируется общественная приемная, сотрудники которой будут работать не только с письменными обращениями, но и вести личный прием граждан по вопросам, входящим в нашу компетенцию.
Счетная палата России продолжит работу по обеспечению своей информационной открытости для общества и организации "обратной связи" с населением в сфере обеспечения контроля за наиболее проблемными участками государственного сектора экономики и деятельностью органов исполнительной власти по достижению социально значимых целей. Этому, безусловно, будет способствовать и наше сотрудничество с Общественной палатой России в сфере контроля над расходами государственных средств, особенно на муниципальном уровне. Недавно мы с Евгением Павловичем Велиховым подписали соответствующее соглашение.
Хочу также обратить особое внимание, что значительная часть предусмотренных на 2006 год контрольных мероприятий будет проводиться с участием контрольно-счетных органов субъектов Федерации.
Взаимодействие с Контрольным управлением Президента, Правительством и Советом по реализации национальных проектов (членом которого я являюсь) позволит в оперативном режиме контролировать ход реализации национальных проектов в масштабе страны, повысит результативность контрольных мероприятий, что позволит формировать достоверную базу данных для принятия оперативных решений.
Уже проводится совместная работа Счетной палаты, Контрольного управления Президента и аппаратов полномочных представителей Президента в федеральных округах по проверке выполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации федерального законодательства в части обеспечения полномочий органов местного самоуправления.
Важно, чтобы в согласованности своей работы и единстве целей мы представляли собой единый государственный институт - институт государственного финансового контроля. Для достойного продолжения и развития его 350-ти летних традиций от всех нас требуется не так уж и много: профессионализм, государственное мышление и честность.
