ТЕЗИСЫ ВЫСТУПЛЕНИЯ Председателя Счетной палаты РФ С.В. Степашина на пленарном заседании Государственной Думы по проекту федерального бюджета на 2007 год 22 сентября 2006 гНазад
ТЕЗИСЫ ВЫСТУПЛЕНИЯ Председателя Счетной палаты РФ С.В. Степашина на пленарном заседании Государственной Думы по проекту федерального бюджета на 2007 год 22 сентября 2006 г
Уважаемый Борис Вячеславович!
Уважаемые депутаты Государственной Думы!
Среди депутатов распространены основные положения Заключения Счетной палаты на проект закона о федеральном бюджете на 2007 год. В связи с этим позвольте остановиться на ряде наиболее принципиальных с нашей точки зрения положений.
Сразу хотел бы отметить и согласиться с Министром финансов, что данный законопроект в большей мере, чем в прошлые годы, ориентирован на активизацию бюджетной политики государства, ее переориентацию на решение стратегических задач в социальной и инвестиционной сферах. Пожалуй, впервые проект бюджета разработан на базе реалистичного макроэкономического прогноза. Правда, мы в своем Заключении отмечаем, что существуют риски - и об этих рисках, кстати, говорил и Министр финансов, и Правительство - сдерживание темпов инфляции на уровне, который запланирован на следующий год, что серьезно и сильно бьет по наименее обеспеченной части нашего населения. Так, в ходе "нулевого чтения", в том числе и в соответствии с рекомендациями Счетной палаты, доходы федерального бюджета были увеличены на 337 млрд. рублей. Это факт, который можно отметить как положительный в плане взаимодействия Счетной палаты с Правительством России в рамках "нулевого чтения".
Одним из основных приоритетов проекта бюджета является решение поставленных Президентом задач по повышению качества жизни наших граждан в рамках Национальных проектов. Соответствующие расходы предусмотрены в размере 230 млрд. рублей, что в 2 раза больше аналогичных показателей прошлого года. Одновременно происходит наращивание расходов на инвестиционные нужды. Только на федеральные целевые программы в 2007 году планируется выделить 534 млрд. рублей, что на 42% выше уровня предыдущего года.
В новых условиях уже не так актуален вопрос, достаточно ли денег выделено на те или иные статьи расходов. Главное разобраться в том, а созданы ли действенные механизмы для того, чтобы уже запланированные в бюджете средства не только дошли по назначению, но и были по-настоящему эффективно использованы, привели к достижению ожидаемого результата. Как сказал недавно по этому поводу Президент, мы не должны допустить "раздувания" неэффективных расходов.
Тем более что как показывает опыт последних лет, увеличение бюджетных расходов, как правило, ведет к опережающему росту остатков на счетах по учету средств федерального бюджета. Так, например, согласно расчетам Счетной палаты, по итогам 2006 года темп прироста непроцентных расходов должен составить 27%, а темп прироста остатков - 66%, то есть без учета средств Стабилизационного фонда в этом году составит почти 900 млрд. рублей.
В этой связи хотел бы обратить внимание на ряд нерешенных в ходе подготовки данного законопроекта проблем, которые в дальнейшем могут снизить отдачу от запланированного увеличения социальных и инвестиционных расходов.
К сожалению, пока что недостаточными темпами идет внедрение элементов среднесрочного планирования, что затрудняет жесткую привязку закона о бюджете к решению стратегических задач социально-экономического развития страны. Так, например, показатели подготовленного перспективного финансового плана на 2007-2009 годы не обеспечивают полной преемственности по отношению к показателям финансового плана на 2006-2008 годы.
Работа над данным законопроектом осуществлялась в отсутствие современных методик бюджетирования, ориентированного на результат, и ведомственных целевых программ, что не позволяет дать точное обоснование объемов расходов по отдельным направлениям использования бюджетных средств.
К сожалению, это относится и к такому приоритетному направлению расходов как Национальные проекты. В материалах, представленных к законопроекту, не определены индикаторы результатов, которые должны быть достигнуты в ходе их реализации в следующем году. Основные целевые ориентиры сформулированы лишь по проекту "Здоровье". В ряде случаев Национальные проекты недостаточно увязаны с соответствующими федеральными целевыми программами.
Между тем, как показывают результаты последних проверок Счетной палаты, недостатки при проведении конкурсных процедур и несвоевременное принятие нормативных правовых актов замедляют реализацию Национальных проектов и создают риски неэффективного использования средств. В особенности это относится к проекту "Здоровье".
Как мы все знаем, из-за взрывного роста цен на жилье и коррупционности механизмов распределения участков под застройку с большими проблемами сталкивается реализация проекта "Доступное жилье".
На этом примере хорошо видно, насколько тесно связано решение социальных проблем с ситуацией в инвестиционном комплексе. Экономический рост все больше тормозится такими ограничителями системного плана как дефицит генерирующих мощностей в электроэнергетике, цемента, профессиональной рабочей силы. В связи с этим можно только приветствовать решения Правительства об увеличении объемов финансирования Инвестиционного фонда, создании Венчурного фонда, новых Свободных экономических зон и других инструментов стимулирования инвестиционной активности. Задача заключается лишь в том, чтобы обеспечить по-настоящему результативное и прозрачное использование этих средств. Пока что мы можем лишь констатировать, что по итогам I полугодия текущего года ни одной копейки из средств Инвестиционного фонда не было израсходовано.
Несколько слов по поводу дискуссионных вопросов по дополнительному финансированию ОАО "РЖД" и РАО "ЕЭС России". Мы считаем, что та сумма, которая планируется для выделения ОАО "РДЖ" в порядке 11,5 млрд. может идти на решение только одной проблемы - на ликвидацию перекрестного субсидирования. И, прежде всего, должен быть налажен раздельный учет товарных и пассажирских перевозок, а высвободившиеся средства направлены на обновление парка и обеспечение безопасности движения. Со своей стороны, Счетная палата будет обеспечивать контроль за исполнением этих условий. В случае выделения бюджетных средств на развитие сетевого хозяйства в электроэнегетике, поддержку атомной энергетики и внедрение современных энергосберегающих технологий, мы тоже готовы взять под персональный контроль целевое использование этих средств именно на эту задачу.
Вместе с тем, по-прежнему нерешенной остается проблема низкой рентабельности сельскохозяйственного производства. В последнее время ситуация усугубилась опережающим ростом цен на энергетические ресурсы и в особенности на дизельное топливо. В связи с этим вполне обоснованной является постановка вопроса о выплате из бюджета частичной компенсации селянам в размере 15 млрд. рублей, что можно сделать в рамках представленного Правительством бюджета. Здесь есть статьи, где есть возможность совершенно спокойно "подрезать" бюджетные ассигнования, о чем на комитетах и комиссиях говорили многие депутаты.
Для реализации эффективной социально-экономической политики первостепенное значение имеют также межбюджетные отношения, обеспечение сбалансированности региональных и муниципальных бюджетов. Для решения данной проблемы в проекте бюджета предусмотрено существенное (почти в 1,5 раза) увеличение межбюджетных трансфертов по сравнению с уровнем предыдущего года. Однако при этом происходит дальнейшее уменьшение финансовой самостоятельности региональных и муниципальных бюджетов. Так, доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных бюджетов регионов увеличится на 1,7 процентных пункта и составит почти 18%.
При этом сами же представители Правительства признают, что такая политика сверхцентрализации государственных финансов лишает субъекты Федерации стимулов для самостоятельного расширения собственной доходной базы. Но самое главное, что при таком подходе трудно обеспечить максимальный результат при реализации на местах важнейших социально-экономических программ. Длительный процесс согласования с различными федеральными ведомствами существенно тормозит их реализацию на местах. При этом зачастую деньги тратятся не на то, что действительно нужно в первую очередь.
В связи с этим имело бы смысл изменить саму логику межбюджетных отношений, в большей мере управлять не трансфертами, а налогами, создавать системные условия для увеличения собственной доходной базы субъектов Российской Федерации.
Это тем более актуально в связи с дальнейшей реализацией реформы местного самоуправления. По данным на 1 сентября, только 7% муниципалитетов в финансовом отношении готовы к реализации закона о местном самоуправлении. При этом до сих не решены вопросы создания внутренне непротиворечивой законодательной базы, обеспечивающей стабильную доходную базу муниципалитетов. В условиях острого дефицита средств муниципальные власти устанавливают ставку земельного налога, близкую к максимальной. А это, с учетом резкого увеличения кадастровой стоимости земли, чревато ростом социальной напряженности среди широких слоев граждан, например, владельцев дачных участков. При этом проблема несбалансированности муниципальных бюджетов по большей части все равно не решается, так как этот налог отличается недостаточно высокой степенью собираемости. Так, за первые восемь месяцев текущего года план по его сбору выполнен лишь наполовину.
Не может не вызывать тревогу и все более усиливающаяся тенденция к сокращению собственной финансовой базы Пенсионного фонда. Мы почему-то видим и слышим только одну сторону - как Правительство "накачивает" Пенсионный фонд, как выдает дополнительные бюджетные средства. Но приведу несколько примеров. Если в 2007 году на трансферты федерального бюджета Пенсионному фонду планируется направить 88 млрд. рублей, то в 2008 году - уже более 190 млрд. рублей, т.е. более, чем в 2 раза. И если в ближайшие годы не переломить эту тенденцию, то в итоге мы можем подорвать с таким трудом созданные механизмы обязательного пенсионного страхования. Или давайте тогда признаем, что переходим на систему выдачи пенсий, которая была в Советском Союзе.
Отдельного разговора требует и ситуация, складывающаяся вокруг Стабилизационного фонда, чей объем по итогам 2007 года должен составить более 4,2 трлн. рублей или 61% доходов федерального бюджета, а к концу 2009 года - 6,6 трлн. рублей или 89% доходов федерального бюджета. В 2007 году продолжится начатая Правительством работа по конвертации средств Стабилизационного фонда в иностранные валюты в соответствии с утвержденной валютной структурой. При этом нужно обратить особое внимание на риски резкого изменения курсов основных мировых валют. Тем более, что в законопроекте вообще не предусмотрено поступление доходов от управления средствами Стабилизационного фонда, что, с нашей точки зрения, совершенно неправильно.
По мнению Счетной палаты, с учетом все увеличивающего объема этого фонда и его роли как одного из важнейших макроэкономических регуляторов, в стране должна быть разработана более четкая и конкретная законодательная база, определяющая все основные аспекты его формирования, управления и использования. Это в значительной мере могло бы способствовать и дальнейшему улучшению инвестиционного климата, создать долгосрочные ориентиры для инвесторов. При этом мы не должны забывать, что стерилизация денежной массы через Стабилизационной фонд сама по себе проблему инфляции полностью не решает, так как ее причины не исчерпываются монетарными факторами.
К сожалению, при разработке проекта бюджета не произошло существенных подвижек и с точки зрения повышения прозрачности бюджетного процесса. Как и в прошлые годы, расчеты доходов проекта бюджета представлены только по укрупненным показателям, не позволяющим установить их обоснованность. Общая сумма нераспределенных по бюджетам конкретных регионов межбюджетных трансфертов составляет 201 млрд. рублей или более четверти всех бюджетных расходов на эти цели. Возрастает и количество финансируемых из бюджета федеральных целевых программ, которые не утверждены Правительством.
Проведение по-настоящему качественного аудита исполнения бюджета затрудняет и новая бюджетная классификация, которая не позволяет отдельно выделить и проанализировать расходы в такой, например, важнейшей сфере как гражданская наука. Еще сложнее разобраться в основных составляющих оборонных расходов. Например, из них нельзя выделить такие важнейшие составляющие как расходы на НИОКР, без чего очень трудно проанализировать обоснованость планируемых расходов на перевооружение Вооруженных Сил.
Явно назрел вопрос о дальнейшем совершенствовании бюджетной классификации в направлении большей детализации расходов по ряду основных разделов. При этом следует учесть, что до сих пор 11% расходов на национальные проекты в размере 25 млрд. рублей не идентифицированы по отдельным кодам бюджетной классификации.
В законопроекте содержится 20 статей, которые в нарушение основополагающих норм Бюджетного Кодекса предусматривают дополнительные доходы и расходы без установления конкретных сумм. По оценкам Счетной палаты, это приведет к увеличению сверх установленных сумм доходов - в размере 25 млрд. рублей и расходов - в размере около 60 млрд. рублей. Всего же из 132 статей законопроекта 36 статей частично или полностью не соответствуют Бюджетному кодексу.
К сожалению, несмотря на все заверения Правительства в этом зале ровно год назад, бюджет на 2007 год разработан и будет утверждаться на основании старого Бюджетного кодекса. При этом вполне возможно, что исполняться он будет уже после принятия новой редакции Бюджетного кодекса, что опять же не может способствовать повышению прозрачности бюджетного процесса.
В то же время, с учетом высказанных замечаний Счетная палата поддерживает утверждение данного законопроекта в первом чтении. Вместе с тем, в ходе его доработки в последующих чтениях необходимо учесть необходимость обеспечения большей прозрачности и эффективности запланированных бюджетных расходов. Со своей стороны, Счетная палата будет строить свою работу в следующем году так, чтобы обеспечить максимально жесткий контроль за наиболее приоритетными направлениями государственных расходов и, в особенности, за реализацией Национальных проектов. Тем более что определенный опыт в этом деле у нас есть.
