ТЕЗИСЫ ВЫСТУПЛЕНИЯ Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина в Российской академии наук `Приватизация в России: анализ и перспективы` 14 декабря 2006 гНазад
ТЕЗИСЫ ВЫСТУПЛЕНИЯ Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина в Российской академии наук `Приватизация в России: анализ и перспективы` 14 декабря 2006 г
Уважаемые коллеги!
Недавно Ваш покорный слуга вернулся из Туниса, где на совместной конференции АРАБОСАИ-ЕВРОСАИ выступал с презентацией доклада "Методологии и стандарты аудита последствий приватизации". Интерес арабской стороны к этой тематике оказался очень высок. Участников конференции особенно поразила открытость и откровенность, с которыми было сделано мое сообщение.
Сегодня мне также хотелось бы остановиться на этой теме. Тем более, что в данной авторитетной аудитории об особенностях российской приватизации знают не понаслышке. Но вначале позвольте мне еще раз вкратце обозначить те выводы, к которым Счетная палата Российской Федерации пришла два года назад при анализе приватизационных процессов.
Приватизация носила массовый и ускоренный характер. В первые два года после принятия соответствующих законодательных актов в 1993 и 1994 годах (первый, так называемый "ваучерный этап") счет приватизированных предприятий велся на десятки тысяч. В этот период приватизация не была основана на объективном подходе к выбору объектов приватизации с целью повышения эффективности их деятельности. Эффективность работы государственных органов приватизации определялась выполнением установленных сверху заданий по количеству приватизированных объектов.
Выбор конкретных объектов и порядка их приватизации во многом зависели от решений территориальных органов приватизации, что зачастую приводило к бесконтрольности процесса. Например, в этот период без соответствующего разрешения федеральных властей был приватизирован ряд стратегически значимых предприятий оборонного комплекса.
На втором этапе приватизации (1995-1999 годы) была продекларирована цель повышения финансовой отдачи от приватизации, пополнения высокодефицитного на тот момент государственного бюджета. Тем не менее, в реальности государство по-прежнему продолжало продавать свои активы за бесценок, по цене, которая зачастую на несколько порядков отличалась от реальной стоимости активов.
По итогам десяти выборочно проверенных Счетной палатой специализированных аукционов 1996-1997 гг. в результате необоснованного снижения цены акций упущенная выгода для федерального бюджета составила почти 20 млрд. долл. США. Именно в этот период прошли скандально знаменитые "залоговые аукционы", когда по сомнительной и непрозрачной финансовой схеме были приватизированы крупные пакеты акций наиболее рентабельных предприятий российской экономики. О явном несоответствии между реальной стоимостью имущества и ценой его приватизации свидетельствуют следующие данные. В период с 1993-2003 годов государство от приватизации более 145 тыс. предприятий выручило около 10 млрд. долл. (Для сравнения скажу, что по данным на 1 сентября 2006 года стоимость капитализации крупнейшего российского акционерного общества, "Газпрома" составляла 275 млрд. долл. США).
Таким образом, российская приватизация является беспрецедентной не только по своим масштабам, но и по содержанию. Если целью приватизации в условиях развитой рыночной экономики является повышение эффективности отдельных предприятий, то задачей российской приватизации стало радикальное изменение экономического базиса всего общества в целом, обеспечение необратимости реформ, как было принято говорить в те годы "недопущение коммунистической реставрации". Таким образом, прежде всего решались задачи общественно-политические, а не социально-экономические.
В тоже время в своем Анализе мы делаем вывод, что приватизация, в том виде как она была проведена, во многом имела вынужденный характер. Уже с конца 80-х годов началась стихийная приватизация. К апрелю 1991 года сменили форму собственности более 3 тысяч крупных предприятий. При этом получение контроля над собственностью осуществлялось вне правового поля, а нередко и криминальными методами. В такой ситуации переход к массовой приватизации, основанной на формальных процедурах, был попыткой прекратить спонтанный захват предприятий, ввести его в подконтрольное власти русло.
Для нынешней России очень важно, чтобы само общество признало легитимность итогов приватизации. До последнего времени достаточно распространенной была точка зрения, что свершившийся передел собственности нелегитимен и несправедлив, его базовые механизмы основывались на сомнительных правовых нормах, а множество сделок по приватизации крупнейших объектов нарушали даже то законодательство, которое имелось. Все это вызывало неуверенность у российских предпринимателей, подрывало стимулы для инвестиций и одновременно создавало основу для поддержания постоянного социального напряжения в обществе.
Именно поэтому такое большое значение имеет установление эффективного внешнего контроля со стороны общества, парламента и независимых органов госфинконтроля за всеми стадиями реализации государственного имущества - от распространения информации о продаже до вывода акций предприятия на фондовую биржу.
Хотел бы напомнить, что Счетная палата России была создана только в 1995 году, когда этап массовой приватизации был практически завершен. К тому же вопреки стандартам ИНТОСАИ Счетная палата пока не наделена правом непосредственно контролировать весь ход приватизации, включая такие ее начальные этапы как предпродажная реструктуризация предприятия, определение цели, времени, а также начальной цены его продажи. У нас есть определенный опыт участия в определении первоначальной цены продажи приватизируемых предприятий. И в тех случаях, когда органы исполнительной власти прислушивались к нашим рекомендациям, доходы бюджета существенно возрастали. Так, например, проведение проверки предпродажной подготовки реализации акций ОАО "Оренбургская нефтяная акционерная компания" позволило дополнительно получить в доходы федерального бюджета более 654 млн. дол. США.
Поэтому одной из наших задач в ходе данной работы было подведение, хоть и задним числом, окончательного итога свершившегося перераспределения собственности. Те предприниматели, которые получили в собственность государственное имущество без грубых нарушений законодательства должны были получить гарантии незыблемости своих имущественных прав.
Напомню, два года назад мы констатировали, что в начале 90-х годов в федеральных органах власти отсутствовал реальный консенсус в отношении выбора приватизационной модели, а также методов и процедур ее реализации. Законодательство объективно носило внутренне противоречивый, непоследовательный характер, а приватизационная практика не соответствовала декларируемой задаче создания эффективного собственника. К тому же законодательная база постоянно отставала от реальных процессов, не обеспечивала возможностей для контроля за проведением приватизационных сделок, не позволяла эффективно противодействовать новым формам экономической преступности.
Однако недостаточность и неполнота законодательной базы не является основанием для отмены либо пересмотра итогов приватизации. С правовой точки зрения здесь работает общее правило презумпции законности нормативного акта. Если нормативный акт был действующим, не был оспорен и не утратил силу ввиду установленного судом несоответствия Конституции, то принятые в соответствии с ним решения также являются законными.
В тоже время незыблемость итогов приватизации и прав добросовестных приобретателей государственной собственности не означает, что нужно отказаться от проверки законности осуществления конкретных сделок. Если факты доказывают, что приватизация конкретного имущества или актива была осуществлена с нарушением закона, в результате чего пострадали права государства как собственника, то эти права могут и должны быть восстановлены в судебном порядке. Например, по итогам проведенного анализа исполнения наших представлений Счетная палата по ряду конкретных сделок направила материалы в Генпрокуратуру и предложения в федеральное Правительство принять меры по фактам грубейших нарушений законодательства.
Мы выделили наиболее характерные нарушения, которые совершались в ходе приватизации. Кроме недостатков законодательства здесь прежде всего хотелось бы выделить серьезные недостатки в деятельности органов исполнительной власти - превышение полномочий или, наоборот, неисполнение прямых обязанностей, повлекшие нарушения законности в ходе конкретных приватизационных сделок. В ряде регионов приватизация проходила вообще в отсутствие региональной законодательной базы на основании нормативных правовых актов высших должностных лиц.
Вторая по значимости группа нарушений связана с необоснованным занижением цены продаваемых государственных активов, бесконтрольным распоряжением нематериальными активами и интеллектуальной собственностью, а также низкой результативностью продаж. В ходе приватизации применялась методика оценки, которая не позволяла реально оценить стоимость отчуждаемых государственных активов. В некоторых случаях оценка фактически вообще не проводилась. Приведу лишь один пример. При определении продажной цены пакета акций одной из крупнейших нефтяных компаний не была учтена стоимость извлекаемых запасов нефти и газа, находящихся на ее балансе. В результате цена продажи пакета акций была занижена минимум на 920 млн. долл. США.
Неудивительно, что результаты российской приватизации оказались столь противоречивы. С одной стороны, следует признать, что она стала одним из важнейших системно-институциональных преобразований в экономике страны. В рекордные с исторической точки зрения сроки в России сформировался негосударственный сектор экономики и новые рыночные институты при относительном минимуме социальных конфликтов. И если до 1987 года в России не было института частной собственности как такового, то в 2003 году 77% предприятий были частными. Все эти годы весьма быстрыми темпами увеличивалось и количество занятых в негосударственном секторе российской экономики.
Но проблема заключается в том, что радикальные изменения в структуре собственности российской экономики происходили настолько быстро, что количественные изменения просто не успевали привести к желаемым качественным сдвигам. В своем Анализе мы были вынуждены констатировать, что формальное разгосударствление и передача контроля над собственностью в частные руки не привели к достижению официально декларируемых целей - формированию эффективного собственника и созданию социально ориентированной рыночной экономики.
Следует особо подчеркнуть, что российский опыт весьма показателен с точки зрения развенчания мифов, связанных с частной собственностью. Превращение государственных предприятий в акционерные само по себе не может автоматически привести к повышению эффективности их деятельности, не порождает в массовом порядке эффективных собственников и не приводит к немедленному росту производительности труда. Следует учитывать, что разгосударствление собственности является лишь одной из составных частей более общего процесса трансформации отношений собственности. Не менее важной задачей является обеспечение гарантий экономической реализации новых форм собственности, которая невозможна без паралельного проведения других институциональных преобразований - создания конкурентной среды и эффективного антимонопольного законодательства, справедливого судопроизводства, развитого страхового рынка и банковской системы, взращивания дееспособного малого и среднего бизнеса, который и составляет основу рыночной экономики в любой стране мира.
Российский опыт показывает, что залогом эффективности работы предприятия является прежде всего качественный и ответственный перед собственниками менеджмент. В его отсутствие ни государственное, ни акционерное предприятие хорошо работать не будет. Тем более, что массовое акционирование предприятий не сопровождалось адекватным изменением законодательства, нацеленным на защиту прав миноритарных акционеров. При этом по вполне объективным причинам новые собственники зачастую не имели надлежащих навыков организации и управления крупным производством в условиях рыночной экономики, необходимого уровня культуры ведения бизнеса.
Следует отметить, что невысокая эффективность новых собственников определялось не только их недостаточной профессиональной подготовкой, но и отсутствием должной мотивации. Зачастую собственниками акционированных предприятий становились их бывшие директора, которые в качестве собственников с удовольствием распоряжались их доходами, а затраты по старой привычке пытались списывать на государство. Одним из вариантов реализации данной схемы были фиктивные банкротства. Весьма распространенным типом новых собственников стали финансовые посредники, которые рассматривали подконтрольные им предприятия прежде всего как финансовый актив, который в течение времени можно будет перепродать по гораздо более высокой цене стратегическим инвесторам. При этом, как правило, в такой роли выступали либо крупная транснациональная корпорация, либо все тоже государство. Разумеется, что при такой мотивации было трудно рассчитывать на значительный приток инвестиций в только что акционированные предприятия.
В ходе проведенной приватизации была также размыта четкая грань между государственным и негосударственным секторами экономики. В 90-е годы в России сложился достаточно многочисленный тип недобросовестных частных предпринимателей, которые основным источником своего благосостояния рассматривали не повышение эффективности деятельности уже подконтрольных им предприятий, а дальнейшее перераспределение в свою пользу все новых государственных активов.
В тоже время и государство не смогло стать по-настоящему эффективным собственником. Так, не был налажен должный контроль за менеджерами оставшихся в государственной собственности предприятий, которые в ряде случаев позиционировали себя как самостоятельные предприниматели. До сих пор нерешенной проблемой остается повышение эффективности работы института государственных представителей в органах управления акционерных обществ с государственными пакетами акций
Социальные последствия приватизации также оказались весьма противоречивыми. С одной стороны, выбранная модель приватизации позволила не допустить взрывного роста безработицы. На приватизированных предприятиях директора избегали проводить массовое сокращение сотрудников, которые одновременно были акционерами своих предприятий. Обратной стороной медали было торможение темпов структурных реформ и рост "теневой экономики", так как значительная часть экономически активного населения числилась на одном месте работы, а получало свой основной доход на другом.
В ходе приватизации не был также учтен принцип равенства граждан в независимости от места их работы. Предоставление трудовым коллективам льгот при приватизации привело к привелигированному положению персонала высокодоходных предприятий сырьевых отраслей экономики (например, нефтедобывающей промышленности) и неучету интересов работников, работающих либо в низкодоходных, либо в неподлежащих приватизации отраслях экономики (например, социальной сфере). Это обстоятельство стало одной из причин резкого социального расслоения в российском обществе, которое до сих пор остается наиболее острой социальной проблемой современной России.
Хотелось бы отметить еще два негативных социальных явления, являющихся следствием приватизации. Произошло разрушение значительной части социальной инфраструктуры, которая в советское время создавалась и числилась на балансе отдельных предприятий. В ходе первых этапов приватизации новые собственники не были обременены обязательствами по сохранению и развитию этой части имущественного комплекса предприятий, что зачастую вело к деградации этих объектов. Одновременно не была решена такая важная задача как приобщение работников к управлению своим предприятием.
На основании вышесказанного мы считаем, что магистральным направлением проведения дальнейших институциональных преобразований в России должны стать меры по более четкому размежеванию государственной и негосударственной форм собственности, а также укреплению и той и другой как важнейших институтов рыночной экономики.
В целях укрепления института частной собственности мы предлагаем реализацию следующих мер в институциональной сфере:
- обеспечение незыблемости прав собственности добросовестных приобретателей на приватизированные активы;
- обеспечение публичности и транспарентности процедур приватизации;
- развитие эффективно действующей судебной системы как одного из элементов обеспечения гарантий прав собственности в процессе приватизации;
- развитие эффективного корпоративного управления, основанного на прозрачности информации о работе предприятия и соблюдении международных правил и стандартов финансовой отчетности и контроля.
Для экономик переходного типа чрезвычайно важной проблемой является также демонополизация, ведь частный монополист гораздо более бесконтролен, чем государственный.
Одновременно для укрепления регулирующей роли государства в сфере приватизации и управления государственным имуществом необходимо:
- провести инвентаризацию и создать единую систему государственного учета государственной собственности, создать кадастры федеральной, региональной и муниципальной собственности;
- реорганизовать систему управления государственными пакетами акций, создать специализированное агентство по управлению этими активами и институт государственных менеджеров по корпоративному управлению;
- учитывать региональную специфику при приватизации земли, ввести ограничения на приватизацию земли в приграничных районах и на особо охраняемых экологически значимых территориях.
Мы также исходим из того, что государство должно избавиться от миноритарных долей в капитале предприятий, не относящихся к стратегическим, и владеть только тем, чем реально может управлять. К сожалению, как показывают наши последние проверки, данная задача реализуется недостаточно эффективно. Например, прогнозный план приватизации на 2005 год был выполнен лишь на 35%. При этом я хотел бы обратить внимание на то, что из общего числа предприятий, включенных в прогнозный план, 22% не могли быть приватизированы, так как находились либо в стадии банкротства, либо вообще не работали. Получается замкнутый круг. С одной стороны, государство не может наладить эффективную систему управления многими находящимися в его собственности предприятиями и прежде всего ФГУПами. А с другой, - эти предприятия находятся в столь плачевном состоянии, что их невозможно приватизировать даже задаром.
Хотел бы также подчеркнуть настоятельную необходимость инвентаризации и создании кадастра объектов государственной собственности. К сожалению, эта казалась бы элементарная проблема до сих пор не решена. И только сейчас Государственная Дума приступила к обсуждению соответствующего закона.
Следует также упомянуть актуальность проблемы совершенствования системы государственного финансового контроля в сфере приватизации, реализации основных положений стандартов ИНТОСАИ в части обеспечения внешнего контроля за всеми основными стадиями приватизационных сделок, в том числе и оценки приватизируемого имущества. Тем более, что значительная часть национального богатства еще не приватизирована. Именно поэтому мы ставим вопрос о необходимости учета региональных различий и других особенностей при приватизации таких общественно значимых ресурсов как земля, леса и водные объекты.
С учетом того, что основные выявленные нами нарушения были в значительной мере обусловлены недостатками действующего законодательства, мы подготовили ряд предложений по его совершенствованию.
Они в основном касаются предотвращения таких типичных нарушений как занижение стоимости приватизируемого имущества, фиктивные банкротства, недостаточно четкое распределение полномочий между властями разного уровня при приватизации имущества, неурегулированность вопросов приватизации объектов социальной сферы. Особенно я хотел бы обратить внимание на необходимость внесения изменений в законодательство об оценочной деятельности с целью учета при оценке стоимости государственных предприятий интеллектуальной собственности, брендов и других нематериальных активов. По-прежнему требует своего решения и проблема законодательного ограничения участия иностранных инвесторов в капитале стратегически значимых предприятий. Нерешенность этого вопроса является существенным препятствием на пути иностранных инвестиций, делает не столь благоприятным инвестиционный климат.
В целом итоги нашей работы дали основания для того, чтобы определиться и с правовыми оценками ее результатов, окончательно закрыть вопрос о возможности ревизии итогов приватизации. В июле 2005 года, то есть примерно спустя полгода после обнародования итогов нашего экспертно-аналитического мероприятия, парламент по предложению главы государства внес изменения в Гражданский кодекс, которые снизили срок давности по сделкам, которые могут быть признаны недействительными, с 10 до 3 лет. С учетом того, что массовая приватизация в России закончилась в конце 90-х годов, это означает юридическую невозможность оспорить итоги наиболее значимых приватизационных сделок.
Одновременно были реализованы и многие наши предложения по совершенствованию законодательства. Так, например, был введен ряд ограничений на приватизацию земли. Совсем недавно парламент по рекомендации главы государства законодательно запретил возможность приватизации лесных угодий. Введены поправки в законодательстве о банкротстве, которые существенно ограничивают возможность проведения фиктивных банкротств. В ближайшие месяцы должен быть законодательно утвержден порядок ограничения иностранных инвесторов в капитале стратегически значимых предприятий. В ходе идущей сейчас муниципальной реформы систематизируется процесс разграничения муниципальной и региональной собственности.
Также совершенствуется стратегия управления и распоряжения федеральной собственностью. Так, государство в соответствии с нашими рекомендациями взяло курс на приватизацию миноритарных пакетов в предприятиях, не имеющих стратегического значения. В тоже время ряд проблем остается нерешенным, в том числе и совершенствование системы государственного финансового контроля в сфере приватизации.
Но, несмотря на это, Счетная палата по-прежнему продолжает осуществлять контроль за процессами в сфере использования и распоряжения государственного имущества, включая в том числе и природные богатства страны. Одним из основных приоритетов на данном направлении является контроль за процессом банкротств стратегических предприятий, а также проблемы, связанные с реализацией соглашений о разделе продукции.
Таким образом, приватизация стала ключевым элементом в формировании той социально-экономической системы, которая у нас сейчас сложилась в России. Эта система пока еще мало напоминает развитой капитализм классического образца. Как известно, в рамках этой формации главным экономическим агентом является частный предприниматель, который заинтересован в максимально эффективном использовании имеющихся у него ресурсов с целью их расширенного воспроизводства.
Наш же крупный предприниматель сформировался в результате искусственного, обусловленного прежде всего внеэкономическими факторами перераспределения общественной собственности. И, к сожалению, для него пока еще привычнее развивать свой бизнес за счет "расширенного" перераспределения в свою пользу государственных ресурсов, а также рентных, дарованных самой природой источников дохода. Я имею в виду прежде всего сырьевые отрасли нашей экономики. Наш бизнес пока только находится в стадии изживания "родовых пятен" первоначального накопления эпохи бурных 90-х годов и не полностью преодолел некоторые паразитические черты.
К сожалению, пока еще мало соответствует классическим образцам развитого капитализма и состояние отечественной системы государственного управления, которая, с одной стороны, подавляет развитие здорового, конкурентного предпринимательства, а с другой, неспособна по-настоящему эффективно распоряжаться имеющимися в его распоряжении ресурсами. Одна из базовых проблем здесь, высокая коррупция, которая опять же во многом является порождением эпохи первноначального накопления, когда коррумпированные чиновники и недобросовестные предприниматели на паях "пилили" вверенное им государственную собственность и бюджетные средства.
Таким образом, ключевой проблемой нашего общества является недостаточно высокое качество двух базовых основ рыночной экономики - системы государственного управления и института частного предпринимательства. Ситуация эта вполне объективная и обусловлена прежде всего чрезвычайной молодостью по историческим меркам этих институтов. Ведь еще 15 лет назад у нас не было ни частного предпринимательства, ни по-настоящему демократического государства.
Очевидно также, что ни за год, ни за два эти фундаментальные проблемы не решить. И это является весьма серьезными ограничениями для более активной экономической политики государства. Нет никакой гарантии, что, например, дополнительные бюджетные вливания в государственные инвестиции будут объективно распределены чиновниками и эффективно использованы частными подрядчиками. В сложившейся ситуации главный упор нужно делать не на то, чтобы выбивать дополнительные бюджетные ресурсы на те или иные проекты, а на то, чтобы научиться более рачительно использовать уже выделенные средства. Таким образом, мы должны постепенно перейти от экстенсивных к интенсивным источникам социально-экономического развития.
В связи с этим не нужно превращать в фетиш и высокие темпы экономического роста. Здесь опять же прежде всего важны не количественные, а качественные показатели. Главное не в том, чтобы на данный момент экономика росла высокими темпами, а в том, чтобы этот рост был по-настоящему устойчивым, сопровождался позитивными структурными изменениями и вел к повышению качества жизни. Мало кому нужен экономический рост, который базируется на нещадной эксплуатации наших невосполнимых природных богатств, деградации наукоемких производств, разрушении природной среды, ухудшении качества предоставляемых гражданам образовательных и медицинских услуг.
На наш взгляд, экономический рост должен быть не самоцелью, а лишь средством для планомерной и целенаправленной работы по повышению качества жизни самых широких слоев наших граждан. При этом данный показатель помимо достойного уровня оплаты труда должен включать в себя благоприятную природную среду, доступную и при этом качественную медицинскую помощь, возможность получения образования в соответствии с лучшими мировыми стандартами. Экономика должна быть не только эффективной, но и социально ориентированной. Мы должны стремиться к созданию такой страны, где было бы комфортно жить прежде всего ее собственным гражданам.
Вот почему такое большое внимание уделяется реализации национальных проектов. Это не только инструмент для реального повышения качества жизни наших граждан, но и своего рода полигон по применению современных программно-целевых методов бюджетного финансирования, отработки технологий эффективного использования государственных средств на наиболее приоритетных направлениях. Отработав соответствующие механизмы, выстроив систему, обеспечивающую не только целевое, но и по-настоящему результативное использование бюджетных средств, можно будет ставить вопрос и о дальнейшем наращивании государственных расходов на решение наиболее значимых задач развития страны. По сути говоря, именно на национальных проектах отрабатываются новые подходы, которые в перспективе позволят перейти к более созидательной модели социально-экономического развития.
Проведенный нами анализ показывает, что пока что и здесь присутствуют многие типичные для бюджетно-финансовой сферы недостатки, которые могут снизить результативность соответствующих бюджетных расходов. Прежде всего следует обратить внимание на недостаточную прозрачность этих ассигнований. Так, до последнего времени не все эти расходы были разбиты по соответствующим кодам бюджетной классификации. В результате не представляется возможным вычленить их из общего потока других бюджетных расходов, что затрудняет осуществление по-настоящему качественного контроля за их использованием. Минфин знает об этой проблеме и в настоящее время ведет работу по ее устранению.
Другой типичной проблемой является несовершенство применяемых конкурсных процедур при осуществлении закупок для государственных нужд. Так, например, проведенный нами анализ эффективности использования бюджетных средств на закупку медицинского оборудования в рамках национального проекта "Здоровье" показал, что без проведения конкурсных торгов была закуплена почти треть от объема оборудования, размещенного на конкурсной основе (объем закупок у поставщиков, выигравших конкурс, значительно превышал объемы, предусмотренные условиями этого конкурса). Выявлены факты, когда конкурс проводился только по одной заявке, то есть без реальной конкуренции, а победителями конкурса признавались поставщики, не отвечающие требованиям конкурсной документации.
Проявился и другой типичный наш недостаток, когда, что называется, "экономим по малому, а теряем по крупному". Ряд видов современного медицинского оборудования (например, рентгеновские аппараты) закупались с минимальным набором вспомогательных программ и устройств, что в итоге существенно снижает эффективность его использования и создает предпосылки для его быстрого морального старения. Более того в ряде случаев можно говорить о том, что экономия на комплектации приводила к невозможности использования закупаемого оборудования по прямому назначению. Например, эндоскопы оказались неспособны выявлять онкологические заявления на ранней стадии.
Ненужная экономия в ряде случаев снижает и социальный эффект от принимаемых мер. Например, при планировании средств, необходимых для осуществления дополнительных выплат за классное руководство, не были учтены расходы для выплаты северных и районных коэффициентов и осуществления соответствующих налоговых платежей.
В тоже время реализация национальных проектов затрудняется и рядом проблем системного порядка, обусловленного тем, что в нашей стране долгие годы не проводилась целенаправленная и сбалансированная промышленная политика. Так, например, реализация жилищного национального проекта наталкивается на дефицит мощностей строительной индустрии. В тоже время закупка современного медицинского оборудования требует массового переобучения работающих на нем медицинских работников, в то время как не развивавшаяся с советских времен система повышения квалификации в полной мере к этому не готова.
Одновременно проявляют себя и ограничения, связанные с недостаточной развитостью рыночных институтов и финансовой инфраструктуры. Так, при реализации национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса" возникла проблема недоступности банковских кредитов для крестьянских и фермерских хозяйств, особенно находящихся в удаленных регионах. Выдвинутые банками условия, например, качество залогового обеспечения и банковский процент оказались доступными лишь для крупных сельскохозяйственных предприятий, которые в принципе могут решать свои финансовые проблемы и без помощи государства. В связи с этим необходимо ставить вопрос об активизации поддержки малого и среднего бизнеса и в том числе за счет более широко субсидирования государством ставок по банковским кредитам.
Одним из наиболее серьезных изъянов сложившейся в России социально-экономической модели является крайне неэффективное использование природных ресурсов. Например, наши проверки в сфере экспорта лесоматериалов показали, что до сих пор на системном уровне не решены вопросы ценообразования и лицензирования лесозаготовительной деятельности. Одновременно не налажено проведение качественной экспертизы вывозимой древесины. Добавьте к этому отсутствие должного информационного обмена между контролирующими органами, и мы в итоге получаем почти бесконтрольное движение через границу наиболее ценных и редких сортов древесины.
Отдельного развоговора требуют соглашения о разделе продукции. Как Вы знаете, последняя тема сейчас приобрела особую актуальность в связи с проблемами при реализации проектов Сахалин-1 и Сахалин-2. Проведенные нами проверки показали, что данные проекты реализуются на невыгодных для России условиях. Достаточно сказать, что для расчета экономической эффективности проекта используется не реальная мировая цена на нефть, которая сейчас колеблется в районе 60 долл. за барель, а некая усредненная величина в размере 34 долл. за барель. Проведенные нами расчеты показывают, что после компенсации всех затрат оператора Россия сможет получить не более 10% углеводородов, да и то не ранее 2015 года.
При этом реализуется стратегия на непрерывный рост управленческих и производственных расходов, что приводит к занижению рентабельности и срыву сроков ввода объектов. Так, например, фактические затраты оператора в 2005 году превысили смету на 61%. В целом же инвестиционные затраты на освоение месторождений в проекте Сахалин-2 за 2004-2006 годы были почти в 10 раз выше, чем на шельфе Норвегии, где природные условия и условия добычи во многом схожи. Одновременно не обеспечивается приоритетное российское участие в подрядных работах, которые по данным самого оператора составили лишь 43%. При этом российские предприятия привлекаются, как правило, к решению второстепенных задач. Как Вы знаете, есть проблемы и с соблюдением операторами экологического законодательства.
Все это, конечно, не означает, что эти проекты невыгодны нашей стране в принципе. В результате их реализации происходит освоение весьма трудных в геологическом отношении месторождений, которые требуют использования во многом уникальных технологий. Следует также отметить, что операторы аккуратно исполняют свои обязательства перед бюджетами всех уровней, а также осуществляют определенные вложения в инфраструктуру регионов. Так, в рамках реализации проекта Сахалин-1 оператор инвестировал в дороги, мосты, социальную инфраструктуру Хабаровского края и Сахалинской области почти 100 млн. долл.
Вопрос здесь в другом. Изначально определенные условия реализации соглашений о разделе продукции не учитывали в полной мере стратегические интересы нашей страны в сфере недропользования. На этом примере, кстати говоря, хорошо видно, что иностранные инвестиции не являются благом или злом сами по себе. Как говорится в таких случаях, дьявол здесь кроется в деталях - куда, зачем и на каких условиях эти инвестиции направляются. Это особенно актуально именно для сырьевых отраслей нашей экономики, где в том числе необходимо учитывать и соображения экономической безопасности.
Уважаемые коллеги!
Возвращаясь к первой части своего выступления, хотел бы подчеркнуть, что в настоящее время деятельность Счетной палаты России в силу объективных причин смещается с проблем непосредственно приватизации государственного имущества к проблемам его эффективного использования. Вот почему мы все больше уделяем внимания таким вопросам как оценка эффективности расходования бюджетных средств, рациональное использование природных ресурсов, совершенствование системы управления государственными активами на всех уровнях бюджетной системы, используя для этого методы аудита эффективности, а также стратегического аудита.
Мы понимаем, что не добьемся успеха в деле повышения результативности бюджетных расходов, если не заинтересуем в этом самих бюджетополучателей. Эту задачу призвана решить бюджетная реформа, переход к среднесрочному бюджетного планированию на основе программно-целевых методов. При этом основной упор делается на бюджетировании, ориентированном на результат, когда бюджетополучатели получают финансирование в зависимости от эффективности своей работы, ее соответствия заранее утвержденным критериям общественной полезности. Такой подход дает бюджетополучателям большую финансовую самостоятельность и не привязывает жестко их деятельность к исполнению сметы расходов. Это по логике вещей должно повысить их ответственность и заинтересованность в более рачительном отношении к выделенным бюджетным средствам.
Проблема заключается в том, что данная реформа пока что слабо подкреплена соответствующей нормативной и методологической базой. В частности крайне медленно идет процесс разработки критериев определения результативности работы бюджетных организаций. Здесь много проблем методологического и научного характера. Полагаю, что они заслуживают самого пристального внимания и научного сообщества. Только в тесной кооперации науки и практической деятельности можно решить задачи по повышению эффективности использования государственных активов на всех уровнях бюджетной системы и существенно улучшить качество государственного управления в целом.
