ТЕЗИСЫ выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина на пленарном заседании Государственной Думы 4 февраля 2005 гНазад
ТЕЗИСЫ выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина на пленарном заседании Государственной Думы 4 февраля 2005 г
Уважаемый Борис Вячеславович!
Уважаемые депутаты!
Прежде всего позвольте присоединиться к поздравлениям в адрес двух ваших коллег - Володина Вячеслава Викторовича и Григорьева Сергея Михайловича, у которых сегодня день рождения.
Уважаемые депутаты!
Поскольку Программа и подробная Информация о деятельности Счетной палаты за 2000-2004 годы были направлены Вам заранее (у меня прошли встречи во всех фракциях), я не буду пересказывать текст этих документов, а остановлюсь на принципиальных позициях, которые, на мой взгляд, следует дополнительно обсудить.
Переход к новым принципам бюджетного планирования, а также необходимость резко повысить качество работы государственных органов объективно требуют от Счетной палаты провести серьезную модернизацию системы внешнего финансового государственного контроля. И я уверен, что участие Главы государства в формировании высшего контрольного органа страны послужит этому дополнительным стимулом.
Система государственного финансового контроля должна развиваться не вслед за реформами в бюджетной сфере, а одновременно с ними и даже - в опережающем порядке. И с этой точки зрения, одной из важнейших задач Счетной палаты является повышение собственной ее результативности.
С одной стороны, Счетную палату уже сегодня можно считать одним из наиболее прибыльных "проектов" государства.
Как вы знаете, мы в январе отмечали 10-летие, подводили некоторые итоги. Так вот, за период 1997-2004 гг. на содержание Счетной палаты государством было потрачено всего 2 млрд. 757 млн. рублей. А в казну мы вернули за это же время 66,7 млрд. Думаю, что цифры говорят сами за себя. Кстати, за один только прошлый год мы выявили 1,9 млрд. рублей нецелевого использования, из них возвращено государству 1,7. Так что мы, совместно с Казначейством Минфина, постепенно наводим в этой сфере порядок. Тем более, что с 1 января 2004 года, спасибо Вам, вступила в силу 208 статья Уголовного кодекса, предусматривающая уголовную ответственность за нецелевое использование средств. Эта статья заработала в полном объеме.
Однако уверен, что нецелевое расходование средств федерального бюджета является всего лишь частным следствием более общей проблемы - проблемы неэффективного расходования финансовых ресурсов государства. И сегодня задача повышения эффективности управления средствами федерального бюджета и бюджетов всех уровней имеет исключительное значение не только для органов власти, но и для общества в целом. Ведь каждый незаконно и неэффективно потраченный рубль ложится в итоге на плечи налогоплательщика!
С этой точки зрения, переход к бюджету, ориентированному на результат - не самоцель. Новые принципы бюджетирования - это инструмент повышения эффективности работы государства в целом. И здесь Счетная палата, как принципиально независимый и неполитический орган, может, должна и будет предоставлять гражданам, парламенту и Президенту объективную информацию о том, насколько эффективно органы исполнительной власти тратят деньги налогоплательщиков на достижение поставленных целей.
Чрезвычайно важным направлением работы Счетной палаты являлось и будет являться взаимодействие с Федеральным Собранием Российской Федерации. Оно носит двусторонний (по двум направлениям) характер.
С одной стороны, мы обязаны осуществлять контрольные и экспертные мероприятия на основании ваших обращений, что мы и делаем. С другой, мы должны вместе участвовать в совершенствовании бюджетного и финансового законодательства.
Нам депутаты часто задают вопрос, почему финансовый контроль выглядит недостаточно динамичным и результативным? Я бы на это задал встречный: а почему уважаемые законодатели не торопятся заполнить зияющие пробелы в правовом обеспечении единой системы государственного финансового контроля?
Что я имею в виду?
Во-первых, для повышения результативности нашей деятельности остро не хватает закона об общих принципах организации внешнего государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации.
Очевидно, что при всем разнообразии регионов не может и не должно быть финансового контроля "по-ненецки" или контроля "по-московски". Принципы контроля должны быть едины. И федеральный законодатель в соответствии со статьей 72 и частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации не только вправе, но просто обязан сформулировать общие рамки, в которых должны развиваться контрольные органы регионов.
Аналогичная ситуация - с контрольными органами на местном уровне. В января 2006 г. вступает в силу закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Количество муниципальных образований увеличится до 24 - 25 тысяч, и примерно до 40% консолидированного бюджета страны будет расходоваться именно на местном уровне, где будет больше всего проблем. Кто и как будет контролировать эти деньги?
Если на местном уровне не будут созданы свои контрольно-счетные органы, причем, действующие в единой парадигме, по единым принципам, то это означает, что две пятых консолидированного бюджета могут остаться вне зоны контроля.
Мне могут возразить, что есть Минфин и казначейство. Но это наш давний спор. Я могу повторить лишь одно: все, что происходит внутри одной ветви власти - исполнительной, является с точки зрения международных принципов, да и обычной логики - внутренним контролем.
А вот внешний, независимый контроль от имени общества и его представительных органов - парламентов всех уровней, есть тот самый инструмент, который позволяет налогоплательщикам реально убедиться, что общественные ресурсы расходуются действительно эффективно и законно.
Кстати, это недопонимание особой природы внешнего финансового контроля приводит и к казусам. Например, на днях Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (орган при Минфине) заявила о том, что в этом году она планирует проверить финансово-хозяйственную деятельность Счетной палаты. Формально, вроде бы все логично: мы получаем на содержание деньги из бюджета и должны быть готовы отчитаться за то, как мы их тратим.
Но есть одно веское "но". Получается, что нас придут проверять те, кто сам является объектом нашего контроля. Причем придут по своей собственной инициативе, вне процедуры и без согласования с парламентом.
Я хочу еще раз подчеркнуть: Счетная палата полностью открыта для контроля. Но принимать решение о проведении проверки должна не уважаемая Федеральная служба, а все-таки - Федеральное Собрание - орган, который согласно Конституции Российской Федерации формирует Счетную палату, и которому мы подотчетны.
Анализируя 10 лет работы Счетной палаты, приходится с сожалением констатировать, что нас вольно или невольно пытаются ограничить узкими рамками последующего контроля. Такая позиция, безусловно, облегчает жизнь исполнительным органам власти: сначала мы тратим, а потом вы - контролируете.
Согласен, что избыток контроля может порой мешать. Согласен и с тем, что правительству нужна свобода маневра. Но ведь во всем нужна мера!
Посмотрите, к чему принцип "свободы маневра" Правительства привел в ситуации с заменой льгот денежными выплатами! Об этом вчера красноречиво и достаточно жестко сказал Президент на встрече с членами Совета Федерации.
Счетная палата, безусловно, должна заниматься не только последующим, но также оперативным и предварительным контролем. Причем развивать предварительный контроль, на мой взгляд, следует, как минимум, в трех направлениях.
Первое - это оценка обоснованности проектов федерального бюджета на очередной финансовый год. Идет бюджетная реформа. Бюджет составляется по новым принципам - органы исполнительной власти определяют социально-значимые цели своей деятельности и необходимые для их достижения объемы ресурсов. Но тут возникает вопрос, а кто может гарантировать, что заявленные социально-значимые цели действительно социально значимы? Полагаю, что здесь нам нужно вместе с законодательными органами власти продумать и уточнить систему экспертизы и оценок обоснованности бюджета, составленного на новых принципах.
Второе направление нашей "профилактической", предварительной работы - это антикоррупционный мониторинг законодательства и финансовая экспертиза законопроектов. Очевидно, что лучше предупредить принятие коррупциогенных норм, чем потом "затыкать дыры", которые они пробивают в нашем правовом поле и в нашем бюджете. Один из наиболее ярких примеров - пресловутые оффшоры, на которых страна потеряла сотни миллиардов рублей.
Счетная палата имеет также все возможности для проведения независимой финансовой экспертизы законопроектов. Особенно, на мой взгляд, это актуально сегодня, когда в ходе проводимых реформ в Государственную Думу направляется большое количество законопроектов, прямо или косвенно затрагивающих состояние нашего бюджета и, соответственно, благосостояние наших граждан.
Третье направление, где требуется предварительный контроль, это, разумеется, приватизация. Наш доклад об ее итогах за 10 лет четко показал, что именно отсутствие внешнего финансового контроля за приватизационными сделками, особенно на предпродажном этапе, во многом привело к недооценке активов и огромным потерям для бюджета.
В тех случаях, когда Счетная палата участвовала в экспертизе предпродажной подготовки государственных активов, бюджет получил серьезную прибавку по сравнению с первоначальными расчетами. Например, только в случае с акциями ОАО "Оренбургская нефтяная акционерная компания" наше вмешательство и мой доклад Президенту принесло федеральному бюджету дополнительные 654 миллиона долларов. Думаю, казне такие средства совсем не лишние.
В качестве резюме своего доклада коротко обозначу десять приоритетных задач Счетной палаты на среднесрочный период.
Первое. Внедрение аудита эффективности на всех стадиях бюджетного процесса, совершенствование контроля за деятельностью органов власти по управлению и распоряжению государственной собственностью, обеспечение эффективности управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации.
Второе. Развитие взаимодействия и сотрудничества с законодательными органами государственной власти - как в сфере законодательного обеспечения государственного финансового контроля, так и в части создания постоянно действующего антикоррупционного мониторинга правовых актов.
Третье. Дальнейшее укрепление единства бюджетной системы Российской Федерации и системы государственного и муниципального финансового контроля на всех ее уровнях.
Четвертое. Расширение и совершенствование взаимодействия с правоохранительными органами в рамках подписанных соглашений о сотрудничестве.
Пятое. Совершенствование научно-исследовательского, правового и методического обеспечения государственного и муниципального финансового контроля и, что самое важное, его стандартизация.
Шестое. Развитие современных информационных технологий в сфере внешнего государственного финансового контроля. Создание единого информационного поля государственного финансового контроля.
Седьмое. Повышение прозрачности бюджетов всех уровней.
Восьмое. Повышение уровня квалификации сотрудников контрольно-счетных органов, совершенствование системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров.
Девятое. Дальнейшее укрепление международных связей, повышение статуса и авторитета Счетной палаты в международных организациях, объединяющих высшие органы государственного финансового контроля.
Десятое. Повышение публичности и гласности в деятельности Счетной палаты, расширение ее сотрудничества с российскими общественными и иными организациями.
И в заключение - о волнующем всех законе о монетизации. Докладываю. На основании Вашего поручения мы начали проверку. Определены 34 региона, из них - восемь в первом квартале, в том числе и мой родной Питер. Контрольное управление Президента параллельно с нами проверяет другие регионы. Взаимный обмен информацией позволит составить реальную картину для принятия как оперативных, так и среднесрочных решений. Первые итоги будут обнародованы в конце марта. Возможно, вместе с ежегодным докладам о результатах работы Счетной палаты за прошедший, 2004 год.
