ТЕЗИСЫ выступления Председателя Счетной палаты РФ С.В.Степашина на Коллегии Министерства финансов Российской Федерации 26 апреля 2005 гНазад
ТЕЗИСЫ выступления Председателя Счетной палаты РФ С.В.Степашина на Коллегии Министерства финансов Российской Федерации 26 апреля 2005 г
Уважаемый Алексей Леонидович!
Уважаемые участники Коллегии!
Разрешите поблагодарить Вас за возможность принять участие в работе Коллегии Минфина России. Было полезно услышать столь содержательный и самокритичный доклад.
Действительно итоги истекшего финансового года свидетельствуют о положительной динамике важнейших показателей экономического и социального развития страны, о существенном прогрессе в деле повышения прозрачности бюджетного процесса и его переориентации на решение стратегически значимых задач. Было обеспечено снижение налогового бремени на экономику, продолжен курс на ограничение роста непроцентных расходов, разработаны основы радикальной реформы бюджетной системы, проведено разграничение полномочий между уровнями бюджетной системы, начата административная реформа.
Вместе с тем, следует признать, что на положительную динамику основных экономических показателей значительное влияние продолжает оказывать рост мировых цен на нефть и другие составляющие традиционного российского экспорта. В 2004 году не удалось также реализовать целый ряд задач, определенных в Посланиях Президента Федеральному Собранию. Так, несмотря на благоприятную конъюнктуру, сокращается прирост ВВП, а также инвестиций в основной капитал. Наблюдается и снижение темпов роста реально располагаемых денежных доходы населения.
Несмотря на перевыполнение доходной части федерального бюджета в целом, не обеспечено выполнение бюджетных заданий по налогу на прибыль, акцизов на природный газ, табачные изделия, этиловый спирт. Размер накопленной совокупной задолженности в 2004 году увеличился более чем на 65% и достиг 1,8 трлн. рублей, что составляет около 40% от суммы налоговых доходов консолидированного бюджета.
Ниже 100% исполнены расходы по 16 разделам функциональной классификации и в том числе по такому стратегически значимому разделу как "Военная реформа" (74,2%). Не обеспечено в установленном объеме финансирование федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов. И все это происходило на фоне исполнения федерального бюджета с профицитом в более чем 730 млрд. рублей.
На мой взгляд, наша общая задача заключается в том, что извлечь уроки из опыта исполнения федерального бюджета в 2004 года с тем, чтобы сделать бюджет 2006 года действенным подспорьем для проходящих в стране реформ. Прежде всего, необходимо определиться с дальнейшей судьбой Стабилизационного фонда, который растет от все новых и новых поступлений, что называется прямо на глазах. По итогам 2004 года объем его средств составил 522,3 млрд. рублей. Сегодня он уже превышает 768 млрд. рублей. При этом остатки на счетах по учету средств федерального бюджета увеличились с начала 2004 года в 3,3 раза и по состоянию на 1 января 2005 года достигли 958,9 млрд. рублей (35,6 % общего объема исполнения расходов федерального бюджета за 2004 год).
В тоже время Президент в своем послании Федеральному Собранию акцентировал внимание на необходимости активизации экономической и бюджетной политики с целью решения насущных социальных проблем и стимулирования экономического роста. Все это ставит Правительство перед необходимостью увеличения расходов на социальные и инвестиционные нужды на фоне угрозы ускорения роста инфляции. Таким образом, возникает дилемма, как сохранить финансовую стабильность и одновременно сделать бюджет по-настоящему реформаторским, использовать возросшие финансовые возможности государства для решения прорывных задач социально-экономического развития.
Поэтому при обсуждении такого наболевшего вопроса как использование средств Стабилизационного фонда мы должны избегать крайностей. Есть вариант использовать этот финансовый резерв лишь как средство стерилизации "горячих денег" и борьбы с инфляцией. С этой целью предлагается направить подавляющую часть средств Стабилизационного фонда на досрочное погашение внешнего долга. Однако таким образом мы вряд ли сможем решить поставленные Президентом задачи по стимулированию темпов роста и диверсификации экономики. Тем более, что крупнейшие кредиторы России из Парижского клуба предлагают нам не самые выгодные условия.
Есть и прямо противоположный вариант. Направить все свободные финансовые резервы государства на прямое стимулирование доходов населения и производственных инвестиций. Однако наша экономика вряд ли сможет "переварить" столь большое количество свободных финансовых средств без увеличения темпов инфляции. К сожалению, у нас еще не вполне сформировались институты рыночной экономики. С пробуксовкой работает и инвестиционный механизм.
В связи с этим нам ничего не остается, как выбрать промежуточный сценарий. В той мере, в какой этой выгодно России, нам надо досрочно погашать внешний долг и одновременно нащупывать механизмы проведения более активной бюджетной политики. В этом смысле заслуживают внимания меры по дальнейшему снижению налогов и упрощению порядка их администрирования, а также точечное финансирование целевых проектов, направленных на формирование рыночной инфраструктуры. При этом нужно более активно использовать непрямые формы бюджетных инвестиций, например, предоставление гарантий и субсидирование процентной ставки банков.
При этом мы в любом случае мы не уйдем от проблемы повышения эффективности управления "неприкосновенным запасом" Стабилизационного фонда в размере 500 млрд. рублей. Пока что данные средства никуда не вкладываются, что создает угрозу их обесценения от инфляции. В связи с этим необходимо ускорить вопрос утверждения необходимой нормативной базы.
Второй, на мой взгляд, проблемой, которую нужно учесть при планировании бюджета 2006 года, является подготовка к введению в действие с 1 января 2006 года закона о местном самоуправлении, который предоставляет муниципалитетам существенные полномочия. Реформа местного самоуправления по своей сложности и глубине, а также возможным социальным последствиям вполне сопоставима с идущей сейчас в регионах монетизацией льгот. Речь идет о создании многих тысяч административно-территориальных единиц с новыми полномочиями и в значительной мере кадровым составом.
Нам нужно сделать все возможное, чтобы эти полномочия были подкреплены четко просчитанной и обоснованной финансовой базой. Муниципальный уровень бюджетной системы наиболее приближен к повседневным нуждам рядовых россиян и именно от его бесперебойной работы будет, прежде всего, зависеть успех дальнейших реформ в социальной сфере и, прежде всего, жилищно-коммунального хозяйства.
Между тем, законодательно определенные расходные полномочия муниципальных образований реально покрываются всего лишь на 30-50%. Этот "принцип" будет соблюден и в 2006 году, поскольку при прогнозировании доходов и расходов местного самоуправления в связи с передачей новых полномочий были допущены расчетные ошибки. Таким образом, муниципалитетам будет крайне затруднительно реализовывать свои полномочия в таких социально значимых сферах деятельности как общественный транспорт, муниципальные услуги, образование, реформа жилищно-коммунального хозяйства, поддержка социально незащищенных слоев населения. В этой ситуации необходимо предпринимать срочные меры для того, чтобы ликвидировать несоответствие между существенным превышением расходных полномочий муниципальных образований над их доходными источниками.
Необходимо также предусмотреть дополнительные расходы на кадровое и финансовое обеспечение реформы местного самоуправления и в особенности во вновь создаваемых муниципалитетах, а также на определение границ между муниципалитетами и разграничение собственности.
При этом следует иметь в виду, что муниципальные органы власти так и не смогли создать собственную систему финансового контроля. В связи с острым дефицитом кадров и свободных финансовых средств контрольно-счетные органы были сформированы лишь в 86 из 11,5 тыс. муниципальных образований. Можно себе представить, какую остроту приобретет данная проблема, когда к началу 2006 года количество муниципальных образований увеличится более чем в 2,5 раза (до 25-28 тыс.). В результате в бюджетной системе может образоваться огромная "черная дыра" бесконтрольного расходования до 40% средств консолидированного бюджета страны или более 2 трлн. рублей.
И нужно предпринимать срочные меры, чтобы эту брешь в системе государственного финансового контроля хоть как-то прикрыть. А между тем, в августе 2004 года были приняты изменения в Бюджетный кодекс, которые лишили контрольно-счетные палаты регионов права проверять местные бюджеты - получателей помощи из регионального бюджета. Соответственно, такого же права лишилась федеральная Счетная палата в отношении бюджетов регионов, получающих финансовую помощь из федерального бюджета. Абсурдность такого решения на фоне надвигающейся на нас муниципальной реформы достаточно очевидна. У нас у всех есть еще время и возможности, для того, чтобы устранить данное недоразумение.
Таким образом, масштабность и новаторский характер проводимых в стране реформ налагают на нас всех дополнительную ответственность за разработку по-настоящему прозрачного и обоснованного проекта федерального бюджета на 2006 год. И хотелось бы надеяться, что при этом будут учтены и предложения Счетной палаты.
