ТЕЗИСЫ выступления Председателя Счетной палаты РФ С.В.Степашина на пленарном заседании Государственной Думы о проекте федерального бюджета 2006 года 22 сентября 2005 гНазад
ТЕЗИСЫ выступления Председателя Счетной палаты РФ С.В.Степашина на пленарном заседании Государственной Думы о проекте федерального бюджета 2006 года 22 сентября 2005 г
Уважаемый Борис Вячеславович!
Уважаемые депутаты Государственной Думы!
Прежде всего, хотелось бы отметить несомненные достоинства законопроекта. При его разработке использовались элементы программно-целевых методов планирования. По сути говоря, это - первая за последние годы попытка мобилизации бюджетной политики на реализацию ключевых задач социально-экономического развития страны. Проект бюджета в определенной степени ориентирован на проведение действенной социальной политики и повышение инвестиционной активности государства. (Безусловно, здесь не обошлось без импульса со стороны главы государства).
По нашему мнению, базовые параметры бюджета в целом сбалансированы. И на сегодняшний день главным вопросом является то, сможем ли мы максимально эффективно распорядиться дополнительно выделяемыми ресурсами на социальные и инвестиционные нужды, сконцентрировать их на наиболее приоритетных направлениях. И при этом не допустить роста инфляции. В особенности это актуально в отношении последних инициатив главы государства по увеличению инвестиций в человеческий капитал и повышение качества жизни.
Как показал недавний опыт монетизации льгот, залогом успеха реализации любых масштабных социальных инициатив является обеспечение сбалансированности региональных и муниципальных бюджетов. В связи с планируемым изменением налогового законодательства особое внимание следует уделить проблеме укрепления их самостоятельной доходной базы. К сожалению, пока что здесь еще сохраняется фактор неопределенности. Не совсем понятно, как пополнить субфедеральные бюджеты за счет земельного налога, если во многих регионах еще не завершена кадастровая оценка земли. Также до сих пор не приняты и новые ставки налога на игорный бизнес. Фактором риска для сбалансированности консолидированных бюджетов регионов может стать и вызвавшая столько дискуссий муниципальная реформа. К этому следует также добавить необходимость увеличения расходов региональных бюджетов в связи с принятыми решениями по повышению заработной платы бюджетникам и индексации социальных выплат льготникам на федеральном уровне. И все это происходит на фоне неопределенности в связи с возможным дальнейшим перераспределением полномочий между федеральным и региональными бюджетами.
Вместе с тем в следующем году, к сожалению, запланировано дальнейшее сокращение доли региональных и муниципальных бюджетов в доходах консолидированного бюджета. В складывающейся ситуации все большую нагрузку по обеспечению социальной стабильности на местах должен брать на себя федеральный Центр. Между тем, в следующем году межбюджетные трансферты увеличатся в реальном выражении по сравнению с законодательно утвержденными показателями прошлого года лишь на 1,4%.
По ряду наиболее важных в социальном плане направлений финансирования регионов и муниципалитетов запланировано снижение федеральных расходов даже по сравнению с показателями бюджета 2005 года. Так, субсидии на частичное возмещение расходов на оплату жилья и коммунальных услуг снижены в номинальном выражении на 7% при непогашенной кредиторской задолженности на 1 июля 2005 г. в 4 млрд. рублей; на возмещение детских пособий проиндексированы лишь на 7% при непогашенной кредиторской задолженности 2 млрд. рублей; на социальную поддержку ветеранов и тружеников тыла - на 7% при непогашенной задолженности 15 млрд. рублей. При таких темпах задолженность перед нашими ветеранами можно будет погасить в лучшем случае через пять лет.
В своем Бюджетном послании Президент поставил задачу добиться опережающего инфляцию роста доходов пенсионеров. Между тем расходы бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии проиндексированы лишь по нижнему уровню запланированной инфляции в 7%, что делает решение этой задачи невозможным.
Выполнение заданных Президентом ориентиров в социальной политике во многом зависит от того, сможет ли Правительство в следующем году удержать инфляцию в запланированных пределах. В связи с этим особую актуальность приобретает последовательная антиинфляционная политика, которая в первую очередь должна в себя включать меры по ограничению монополизма в сфере ЖКХ и обеспечению прозрачности ценообразования на услуги и товары естественных монополий. Решение поставленной Президентом задачи по удержанию инфляции не выполнено.
Обращает также на себя внимание тенденция к постоянному увеличению доли трансфертов из федерального бюджета в доходах Пенсионного фонда. Без обеспечения этого фонда долгосрочными и устойчивыми источниками собственных доходов мы можем в итоге окончательно разрушить механизмы обязательного пенсионного страхования и перейти к исключительно государственным источникам финансирования системы пенсионного обеспечения.
Существует также риск невыполнения поставленной Президентом задачи увеличения в полтора раза в течение ближайших трех лет денежного довольствия военнослужащих. Как показывают наши расчеты, в реальном выражении этот показатель вырастет за данный период лишь на треть. Есть ряд нерешенных проблем и в самой системе оплаты их нелегкого труда. Уже 6 лет обсуждается вопрос об объеме компенсаций за продовольственный паек, а воз - и ныне там. В итоге военнослужащие получают символическую сумму, которая дискредитирует саму идею подобного вида надбавок. И если у государства не хватает денег на выплату реальных компенсаций (а это, по нашим подсчетам, - около 54 млрд. рублей), то может быть необходимо ставить вопрос об их упразднении.
Требует более четкого законодательного оформления и система выплат компенсаций за "боевые", без чего мы не сможем "выбраться" из бесконечной череды судебных исков.
К сожалению, снижаются темпы решения проблемы жилья для военнослужащих. Так, выделенных пока Министерству обороны на эти цели бюджетных средств хватит в следующем году на строительство чуть более 8 тыс. квартир, тогда как еще три года назад ежегодно строилось и приобреталось около 13 тыс. квартир. Между тем, Минфин предусмотрел на эти цели резерв в объеме 7 млрд. рублей. Хотелось бы, чтобы в ходе второго чтения бюджета эти средства были адресно направлены на решение этой проблемы. Тем более, что Президент страны неоднократно указывал на необходимость принятия специальной программы строительства жилья для военнослужащих. Приоритетом такой программы должно стать формирование фонда служебного жилья, являющегося важнейшим фактором закрепления в войсках молодых офицеров. В целях же повышения результативности расходов на жилье для военнослужащих целесообразно предоставлять жилье путем выдачи государственных жилищных сертификатов, как наименее затратной формы обеспечения жильем. Причем сертификаты выдавать не только увольняющимся в запас, но и продолжающим свою службу очередникам.
Приоритетным направлением президентской программы по улучшению качества жизни в России является также ипотека. Между тем в законопроекте не указаны конкретные суммы увеличения уставного капитала уполномоченного государственного "Агентства по ипотечному жилищному кредитованию". Хотя глава государства дал прямое поручение Правительству.
К сожалению, пока нельзя сказать, что заметное увеличение государственных затрат на социальные и инвестиционные нужды сопровождается активизацией мер по обеспечению большей эффективности их расходования. Так, по состоянию на 1 августа текущего года остатки на счетах по учету средств федерального бюджета превысили 1,4 трлн. рублей, в том числе средства Стабфонда составили более 700 млрд. рублей. Остатки на лицевых счетах бюджетополучателей - более 400 млрд. рублей, т.е. увеличились по сравнению с аналогичным периодом прошлого года в 1,9 раза.
Бюджет и факторы экономического роста.
Надо осторожно говорить о том, что это бюджет экономического роста. До сих пор не принята программа социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу, не утверждены большинство отраслевых стратегий, а также реестр действующих расходных обязательств. Это вопрос не Минфина. Все это затрудняет постановку целей и задач бюджетного планирования и реализацию мер по повышению результативности бюджетных расходов, не позволяет решить задачу, поставленную главой государства об удвоении ВВП к 2010 г.
Не проработаны должным образом и механизмы концентрации дополнительно выделяемых инвестиционных ресурсов на наиболее приоритетных направлениях. Так, до настоящего времени не утвержден порядок использования средств Инвестиционного фонда, не внесены соответствующие изменения в Бюджетный кодекс. И мы считаем, что это упущение нужно ликвидировать еще до окончания рассмотрения данного законопроекта в Государственной Думе.
Также не завершена работа по формированию перечня федеральных целевых программ. В законопроект включено 11 федеральных целевых программ, не утвержденных Правительством. Одновременно по 12 программам, чей срок реализации заканчивается в следующем году, не выделено средств, достаточных для их завершения.
При разработке законопроекта были предприняты определенные шаги по повышению его прозрачности. Так, впервые в его составе представлены уже к первому чтению почти все приложения по распределению межбюджетных трансфертов. Однако этих мер явно недостаточно. Так, мы не можем проанализировать проектировки по межбюджетным трансфертам на сумму в 75 млрд. рублей.
Кроме того, расчеты по формированию доходной части бюджета представлены лишь по укрупненным показателям, что не позволяет оценить их обоснованность. Не приведены также исходные данные для определения прогнозируемого дефицита Пенсионного фонда.
Отдельного разговора требует и ситуация, складывающаяся вокруг Стабилизационного фонда. На данный момент Счетная палата проводит проверку Стабилизационного фонда и о ее результатах мы обязательно отдельно доложим Государственной Думе. Хотел бы лишь отметить, что Счетная палата уже давно ставит вопрос о необходимости налаживания системы эффективного управления средствами этого фонда с целью снижения риска их обесценивания.
Кроме того, все более актуальной становится тема возможного использования средств этого фонда не только для "стерилизации" излишней денежной массы и обеспечения макроэкономической стабильности. Опыт других стран (Норвегии, Кувейта, Азербайджана) показывает, что средства такого типа фондов могут вкладываться как за рубежом, так и внутри страны, например, в ценные бумаги крупнейших и наиболее успешных компаний. Таким образом, одновременно решаются задачи преумножения Стабилизационного фонда и стимулирования развития национальной экономики. Все эти вопросы обсуждались два дня назад на организованном Счетной палатой совещании с ведущими российскими учеными. И мы также готовы предоставить эти материалы в распоряжение депутатов.
В целях повышения прозрачности бюджетного процесса следует также обратить внимание на новую бюджетную классификацию, которая не позволяет отдельно выделить и проанализировать расходы в такой, например, важнейшей сфере как гражданская наука. Еще сложнее разобраться в основных составляющих оборонных расходов. Явно назрел вопрос о дальнейшем совершенствовании бюджетной классификации в направлении большей детализации расходов по ряду основных разделов. Кстати, это мировая практика. И в Германии, и в США действуют именно так.
И в заключение я не могу не упомянуть о такой традиционной проблеме как неполное соответствие законопроекта базовым положениям Бюджетного кодекса. Всего при его разработке были нарушены требования 32 статей этого базового законодательного акта. Все это, конечно, не может способствовать повышению прозрачности бюджета и требует разрешения на законодательном уровне. В своем Заключении Счетная палата констатирует, что необходимые изменения в Бюджетный кодекс должны быть внесены еще до окончания рассмотрения законопроекта о бюджете в четвертом чтении.
Таким образом, бюджет 2006 года требует определенной доработки в последующих чтениях, в ходе которой должны быть учтены меры по реализации последних инициатив Президента.
На наш взгляд, было бы также целесообразно совместить рассмотрение проекта бюджета на 2006 год с законопроектом о внесении изменений в бюджет текущего года. Есть реальная возможность решить ряд поставленных Президентом задач за счет средств бюджета 2005 года.
