В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Председателя Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации С.В.Степашина на IX Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 6 декабря 2005 г Назад
Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Председателя Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации С.В.Степашина на IX Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 6 декабря 2005 г
Роль Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации
в становлении и развитии системы внешнего государственного
и муниципального финансового контроля






Уважаемые коллеги!

Открытие нашей конференции происходит накануне 350-летнего юбилея установления государственного финансового контроля в России. Эта знаменательная дата возлагает на деятельность контрольно-счетных органов дополнительную ответственность за высокий профессионализм в организации современного государственного финансового контроля. От нашей с вами работы зависит и дальнейшее укрепление бюджетно-финансовой системы страны, и эффективность мероприятий, осуществляемых в ходе административной реформы. Вне сомнений, эффективно организованный внешний финансовый контроль является важным фактором доверия общества к государственной власти.

Работа конференции сегодня посвящена задачам Ассоциации контрольно-счетных органов по организации системы финансового контроля в условиях реформирования межбюджетных отношений и делегирования полномочий на уровень местного самоуправления в связи с вступлением в силу закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Очевидно, что финансовое обеспечение таких системных и масштабных преобразований, как реформа местного самоуправления, должно быть точно просчитано и контролируемо, чтобы она могла достичь поставленных целей, не ухудшив положения населения. От того, как будет работать 131-й закон, зависит и реализация приоритетных национальных проектов, и повышение качества жизни в России.

Прежде чем переходить к задачам и формам взаимодействия органов внешнего государственного контроля позвольте сначала остановиться на состоянии и проблемах межбюджетных отношений, возможных рисках в социальной, налоговой и имущественно-земельной сферах.

Анализ межбюджетных отношений в 2005 году показывает, что по итогам исполнения консолидированных бюджетов регионов в 2005 году при общем профиците консолидированных бюджетов субъектов Федерации в сумме 169 млрд. рублей консолидированные бюджеты 18 субъектов исполнены с дефицитом, общая сумма которого составляет 28 млрд. рублей. Уже в первом полугодии 2005 года при исполнении бюджетов субъекты Федерации столкнулись с существенными проблемами в связи с недостаточностью средств для реализации расходных обязательств, переданных на их уровень.

Показатели исполнения консолидированных бюджетов субъектов Федерации характеризуется задолженностью по их обязательствам, вытекающим из федеральных законов, в сумме более 18 млрд. рублей.

Болезненной проблемой межбюджетных отношений является значительная зависимость большинства субъектов Российской Федерации от федерального бюджета. В 2005 году насчитывалось 27 высокодотационных регионов, в которых доля финансовой помощи из федерального бюджета превышает 50% расходов их консолидированных бюджетов. Наибольшее число указанных регионов входит в состав Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов.

Существующая налоговая система не способствует созданию у субъектов и органов местного самоуправления стимулов к укреплению собственной доходной базы. Сейчас собственные налоги покрывают порядка 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов.

Не решен вопрос с кадастровой оценкой земель, не определена стоимость земли под объектами, находящимися в собственности субъектов Федерации. Согласно плану развития государственного и муниципального секторов экономики на 2006 год прогнозируется резкое падение местных налогов и сборов в 2006 году - в 5,5 раза по сравнению с 2004 годом. В 2005 году ожидается общий дефицит местных бюджетов в объеме 32,6 млрд. рублей, в 2006 году прогнозируется его увеличение до 45,3 - 46,6 млрд. рублей. В этой связи необходимым условием реализации регионами реформы местного самоуправления в 2006 году будет являться своевременность решения на федеральном уровне проблем по созданию системы кадастра объектов недвижимого имущества, системы статистической и налоговой отчетности на уровне всех видов муниципальных образований. Не оценены объемы расходных обязательств, отнесенных к предметам ведения субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Самыми острыми являются вопросы финансирования дорожного хозяйства и гидротехнических сооружений.

Объем недостающих бюджетных ресурсов консолидированных бюджетов субъектов на реализацию Федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов" и "Об общих принципах организации местного самоуправления" может привести к их разбалансированности.

Это, в свою очередь, может спровоцировать ситуацию, при которой из федерального бюджета средства будут направляться в бессистемном, или того хуже - пожарном порядке. В итоге, средства федерального бюджета приобретут характер допинга, а не станут "стартовым капиталом" для экономического развития базовых уровней экономики России.

Безусловно, своевременными в этой связи стали внесенные на обсуждение в ноябре поправки в Бюджетный кодекс, касающиеся среднесрочного (на трехлетний период) финансового планирования, введения института публичного обязательства, а также понятий "государственное муниципальное задание" и "государственный муниципальный заказ". Кардинально меняет бюджетный процесс и новый подход к формированию адресных инвестиционных программ. Изменения направлены на развитие принципа бюджетирования по результатам, повышение качества планирования и усиление контроля за расходованием средств. Счетная палата поддерживает планируемые изменения, тем более, что уже в течение как минимум шести лет мы предлагали ввести и принцип бюджетирования по результатам, и переход на трехлетний цикл планирования.

Важным фактором, определяющим увеличение расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов Федерации в 2006 году, станет необходимость дополнительной поддержки бюджетов муниципальных образований в связи со вступлением в силу с закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". Существенные затраты региональных бюджетов должны быть предусмотрены на подготовку профессиональных кадров для новых муниципальных образований. В настоящий момент количество муниципальных образований возросло до 24510 единиц. Из общего числа муниципальных образований доля сельских поселений составит более 80% (более 20 тысяч). Это требует существенных затрат региональных бюджетов на подготовку профессиональных кадров для новых муниципальных образований.

Еще до вступления в действие 131-го закона на региональном и муниципальном уровнях вызывает тревогу отсутствие системного подхода в вопросах организации системы здравоохранения и образования в новых условиях. Фактически органам местного самоуправления передаются полномочия не только по финансированию этих отраслей, но и по их модернизации. Не стоит забывать, что степень износа медицинского оборудования в среднем около 65%, а износ основных фондов 30%. Средства, запланированные на решение задач в этой сфере, покрывают незначительную часть от потребности. Таким образом, решение проблем подавляющей части первичной медицинской помощи и услуг системы образования перекладывается на муниципалитеты, которые на сегодняшний день имеют менее всего источников пополнения своих бюджетов.

Еще одной существенной проблемой является невысокая степень готовности органов местного самоуправления к вступлению в действие закона о местном самоуправлении. Исключение составляют Республика Татарстан, Краснодарский, Ставропольский и Хабаровский края, Чукотка, Новосибирская и Тюменская области. Большинство муниципалитетов не готовы эффективно распоряжаться передаваемыми полномочиями и ресурсами. Это объясняется отсутствием казначейской системы исполнения большинства местных бюджетов, крайней слабостью бюджетного процесса в поселениях, необходимостью раздела и регистрации имущества между регионами и муниципалитетами, а также нехваткой квалифицированных кадров.

Перенос на три года возможности введения в действие закона для части регионов, а также поставленные Президентом России задачи по реализации приоритетных национальных проектов снижают риск возникновения социальной напряженности и "смягчают" процесс адаптации и граждан, и государственной власти к новым условиям, но нерешенные проблемы пока остаются на повестке дня. Так, вследствие несовершенства систем управления и контроля на местном уровне остаются и возможности для финансовых и административных злоупотреблений. Нельзя допустить, чтобы местный уровень исполнительной власти остался без внешнего контроля за его действиями. Бесспорно, аппараты государственной власти в регионах и муниципалитетах ожидает серьезное испытание на профессионализм.

В этих условиях, уважаемые коллеги, возрастает ответственность Ассоциации контрольно-счетных органов за организацию внешнего государственного и муниципального контроля за действиями региональных и муниципальных органов исполнительной власти. Для органов управления на местах внешний финансовый контроль должен стать гарантом обоснованной, авторитетной с правовой точки зрения оценки бюджетно-финансовой системы и практической помощи в эффективном управлении ею. В решении этих задач Ассоциация обладает значительным потенциалом. Учитывая, что внешний финансовый контроль - это контроль от лица гражданского общества за эффективностью расходования по сути общественных средств, Ассоциация контрольно-счетных органов России обязана найти пути наиболее оптимальной его организации.

В этой связи остановлюсь на трех основных направлениях предстоящей работы Ассоциации в целом и Счетной палаты в частности: правовом, организационном и методическом.

Во-первых, важным шагом по укреплению единой системы внешнего государственного финансового контроля стало внесение в Государственную Думу поправки в Бюджетный кодекс, наделяющей Счетную палату полномочиями по осуществлению контроля за формированием и исполнением бюджетов регионов, а контрольно-счетные органы регионов - полномочиями по осуществлению контроля за формированием и исполнением бюджетов муниципальных образований. Напомню, что бюджетное законодательство лишает нас с 1 января 2006 года таких полномочий. В итоге 40% консолидированного бюджета России окажется вне зоны внешнего финансового контроля, а организация контроля финансовой деятельности органов местного самоуправления станет невозможна. Понимание необходимости такой поправки существует у Президента и у Правительства России. Надеемся, что она будет принята Парламентом до окончания нынешней сессии.

Во-вторых, в период реформирования системы местного самоуправления, фактически достраивается система контроля органов законодательной (представительной) власти. Контроль расходования бюджетных средств субъектами и муниципальными образованиями должен осуществляться как со стороны органов законодательной (представительной) власти, так и со стороны органов исполнительной власти на паритетных началах. Однако, подготовленный недавно Минфином России законопроект "О внесении изменений в Бюджетный кодекс" лишает органы законодательной (представительной) власти права на предварительный и текущий контроль исполнения бюджетов, чем сильно огранивает права представительной власти в части получения информации о ходе формирования бюджетов и регулярной информации об их исполнении. Что в конечном итоге значительно ослабляет государственный внешний финансовый контроль. Согласиться с таким положением мы не можем. Счетная палата проводит работу по корректировке данного законопроекта.

В-третьих, необходимо законодательно закрепить за Счетной палатой статус высшего органа внешнего финансового контроля в Российской Федерации, реально независимого от органов исполнительной власти, а так же статус контрольно-счетных органов с единым нормативным правовым обеспечением их деятельности.

В-четвертых, необходимо законодательно разграничить сферы ответственности между Счетной палатой, как органом внешнего финансового контроля, и Минфином, как органом внутреннего финансового контроля.

Наконец, Ассоциация контрольно-счетных органов и ее Президиум должны ускорить работу по созданию нормативно-правовой базы государственного и муниципального контроля, единой для всех уровней бюджетной системы. Необходим федеральный закон "Об общих принципах организации внешнего финансового контроля в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях", который станет нормативно-правовой базой для организации финансового контроля на муниципальном уровне, определит сферы ведения и порядок взаимодействия внешнего и внутреннего финансового контроля.

Первостепенными организационными и методологическими задачами являются:

Первое, в целях координации действий по организации системы муниципального контроля, оказания методологической и правовой помощи органам контроля муниципального уровня, а также проведения совместных проверок необходимо проработать вопрос создания объединений контрольных органов муниципальных образований под эгидой контрольно-счетного органа субъекта. Модель АКСОР и методы ее работы возможно перенести на уровень субъектов. Подобный опыт уже имеется в Ульяновской, Владимирской областях и других регионах. Организационно-правовая форма таких объединений может быть различной (ассоциации, советы, объединения, общественные советы и тому подобное). Эту работу следует вести более активно, не дожидаясь принятия закона "Об общих принципах организации внешнего финансового контроля в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях". Научно-методическому совету Ассоциации необходимо продумать свою работу в начальный период действия 131-го закона и оперативно оказывать методическую поддержку вновь создаваемым контрольно-счетным органам.

Второе, совместные контрольные мероприятия Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов в перспективе должны проводиться и с участием контрольных органов муниципальных образований. Заключение соответствующих соглашений даст возможность привлекать их к совместным проверкам.

Совместные контрольные мероприятия повысят результативность финансового контроля в сферах совместного ведения. Предметом таких проверок уже в следующем году станут приоритетные национальные проекты, на которые ориентирует нас Президент. Комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий запланирован по проверке исполнения 131-го Федерального закона, по результатам которых в конце года будет подготовлен аналитический доклад. Безусловно, наше пристальное внимание будет по-прежнему направлено на исполнение 122-го Федерального закона и мониторинг Федеральной целевой программы "Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики".

Третье, важным аспектом нашей совместной работы является проект по созданию Государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов, который осуществляется с 2003 года. Мы планируем, что эта система будет состоять из 27 объектов. Создание единой информационной системы контрольно-счетных органов является государственной задачей, обусловленной необходимостью формирования на территории России единого правового, научно-методического и информационного пространства для деятельности всех контрольно-счетных органов. Инициатива одобрена Президентом России. Счетная палата последовательно проводит эту работу.

В заключение, обращаю ваше внимание на приоритетные вопросы в работе органов контроля на местах. Это, в первую очередь, предварительный контроль - работа над формированием муниципальных бюджетов и аудит эффективности работы исполнительной власти. Точно рассчитанный, в срок принятый бюджет, а также эффективность его исполнения - залог социальной стабильности. Ответственность за нее лежит и на органах контроля, и на органах управления.

Перед вами встает задача, особенно в начальный период реализации 131-го закона, мониторинга финансового положения муниципальных образований, проводимого Ассоциацией совместно с Контрольным управлением Президента России, МВД, ФСБ и другими ведомствами.

Уважаемые коллеги! Задачи перед нами стоят непростые и многоплановые. От того, насколько профессиональными и оперативными будут наши действия, зависит результативность работы по организации системы независимого внешнего финансового контроля в государстве.

Желаю вам успеха и благодарю за внимание.

http://www.ach.gov.ru/psp/dv/45.php

Док. 303786
Перв. публик.: 06.12.05
Последн. ред.: 15.05.07
Число обращений: 378

  • Степашин Сергей Вадимович
  • Степашин Сергей Вадимович
  • Степашин Сергей Вадимович
  • Степашин Сергей Вадимович

  • Разработчик Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``