Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина на семинаре-совещании по вопросам контрольной деятельности 7 декабря 2005 гНазад
Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина на семинаре-совещании по вопросам контрольной деятельности 7 декабря 2005 г
Уважаемые Дмитрий Анатольевич и Александр Дмитриевич!
Уважаемые коллеги!
Впервые в современной истории России вместе собрались представители всех "ветвей" финансового контроля страны.
Важные изменения, происходящие в стране, кардинальная реформа бюджетного процесса, переход к новым принципам планирования работы органов власти, а также задачи реализации национальных проектов, сформулированных Президентом Российской Федерации, объективно приводят к необходимости усиления контрольных функций государства, к изменению принципов, форм и методов контроля.
Контроль - важнейшая функция любой системы управления. В новой российской истории на протяжении целого ряда лет контрольные механизмы находились в состоянии полуразвала, а некоторые необходимые элементы вообще отсутствовали.
Сегодня ситуация радикальным образом меняется - на наших глазах завершается формирование, образно говоря, трех "вертикалей" или трех контуров финансового контроля: - президентский финансовый контроль - во главе с Контрольным управлением главы государства; - внутренний финансовый контроль - во главе с Министерством финансов Российской Федерации; - и внешний финансовый контроль - контроль от лица парламента как представительного органа власти - это Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Федерации.
В этом перечислении отсутствует Генеральная прокуратура. Но только потому, что мы отводим этому органу особое место. Прокуратура фактически играет роль "карающего меча" финансового контроля. Мы обращаемся в Генеральную прокуратуру, когда нарушения оказались настолько серьезны, что требуют вмешательства правоохранительных органов.
Президент Российской Федерации неоднократно подчеркивал необходимость усиления контроля за законностью, эффективностью и результативностью расходования средств государственного бюджета. Органы исполнительной власти и контрольные структуры принимают необходимые меры для решения этой задачи. Но добиться реального усиления контроля только экстенсивными методами нельзя.
Контрольная система, прежде всего, должна быть эффективной по результатам и, если так можно выразиться, выгодной для государства и общества по соотношению "цена/качество".
Всем нам знакомы примеры, когда отдельные предприятия не вылазят из проверок, а результат в итоге не стоит средств, потраченных на зарплату тем же налоговым инспекторам. Все проверки должны быть результативны. Но это не означает, что лозунг результативности следует доводить до абсурда - если уж пришли с проверкой, то надо обязательно что-то "накопать".
Напротив, результативность означает усиление компоненты планирования с тем, чтобы проверки точно попадали в цель по нарушителям, но не мешали работать нормальным предприятиям. Для того чтобы добиться такой результативности, нам нужно усиливать информационное взаимодействие с правоохранительными органами, а также с общественностью, которая порой лучше всяких контролеров может обозначить проблемные зоны, требующие контроля.
Что касается соотношения "цена/качество", то проиллюстрировать это можно собственным примером: за первые десять лет работы Счетная палата получила из федерального бюджета 2 млрд. 757 млн. рублей, а вернула в казну - 66 млрд. 600 млн. рублей. Думаю, что мы, как и наши коллеги, не даром едим свой хлеб.
Возвращаясь к задаче усиления контроля и методам ее решения, я бы хотел обсудить ряд предложений, которые могут способствовать улучшению "срабатываемости" контрольных органов, формально относящихся к различным ветвям власти - президентской, законодательной и исполнительной.
Первое. Основной вектор контроля сегодня уходит в регионы, и даже глубже - на уровень местного самоуправления. Для простых граждан на местах мы все - представители органов власти, которая в их сознании едина и неделима. Люди могут не понимать, что контролеры Минфина, Счетной палаты или Полномочных представителей Президента решают различные стратегические и тактические задачи. Для того, чтобы чисто психологически не перейти границы с "количеством контроля на единицу полезной площади", мы должны здесь, на федеральном уровне, четко определить кто чем занимается, и объяснить это людям.
Образно говоря, необходимо на федеральном уровне разграничить предметы ведения и полномочия трех "вертикалей" контроля - президентского, внешнего и внутреннего.
Если мы добьемся разумной "специализации" контрольных органов, то наша совместная работа позволит получить на выходе комплексный результат, если хотите, трехмерное изображение контролируемых процессов. В случае непроясненности компетенции и полномочий различных контрольных органов мы рискуем нарушить принципы системности - где-то мы будем мешать друг другу, толкаясь на одной площадке, а какие-то сферы могут вообще остаться без внимания.
Второе, о чем я бы хотел сказать, это - кадры. Хорошие специалисты в сфере государственного финансового контроля - нарасхват. Особенно в регионах. Особенно на муниципальном уровне. Мы ничего не имеем против, когда наши специалисты на местах оказываются нужны Полпредам или структурам Минфина. Мы и сами занимаемся "охотой за головами" - это нормальный процесс.
Но надо решать задачу комплексно - не оголять кадровые фронты друг у друга, а создавать центры по обучению высококлассных профессионалов - государственных аудиторов, готовить специальные учебные программы и тренинги. Счетная палата на базе своего института готова решать часть задач по подготовке новых специалистов и повышению квалификации действующих сотрудников. Надеюсь, коллеги не обойдут вниманием это начинание.
Третье - это совершенствование методологии контроля в свете новых задач, стоящих перед нами. Прежде всего, это связано с реализацией национальных проектов и переходом на новые принципы бюджетирования.
Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, по сути, означает, что государство и общество дают огромный кредит доверия органам исполнительной власти. Фактически, мы прекращаем мелочную опеку за распорядителями бюджетных средств, а в ответ надеемся, что они потратят деньги с умом и добьются конкретных, социально значимых результатов. При таком подходе обычный контроль целевого расходования средств заменяется аудитом эффективности и оценкой результативности соответствующих проектов.
Но здесь существует одно "но". На сегодняшний момент у нас опять телега оказалась впереди лошади - бюджетная реформа опередила реформу системы государственного финансового контроля. Например, в таких странах как Великобритания, Канада, Нидерланды, и Финляндия сначала был сделан переход контрольных органов на аудит эффективности, а потом уже стал внедряться принцип бюджетирования, ориентированного на результат. Реформа системы контроля там началась в 60-е - 70-е годы прошлого века, а реформа бюджетной сферы пошла только спустя 20 лет - в 80-е - 90-е. И такая логика понятна. Сначала нужно сформировать обновленную систему контроля, а потом уже - делегировать органам исполнительной власти новые финансовые полномочия.
У нас нет столько времени. Поэтому мы просто обязаны синхронизировать эти процессы.
Если же методология контроля носит реактивный, догоняющий характер, то это означает, что государство постоянно опаздывает. Пока мы будем ждать окончания финансового года, чтобы проверить эффективность реализации программ, разные изобретательные личности успеют сочинить и провернуть десяток схем относительно "честного" увода бюджетных средств.
И не нужно говорить, что я тут сгущаю краски. Я исхожу из принципа - "доверяй, но проверяй". И это особенно важно в ситуации глубокого реформирования бюджетно-финансовой сферы.
Отсюда вывод - по крайней мере, в ближайшие три-четыре года мы должны не снижать, а, напротив, увеличивать частоту "контрольных замеров". Не раз в квартал, не раз в год, а каждый месяц осуществлять мониторинг реализации национальных проектов и крупных целевых программ. В такой работе контрольные органы разного подчинения должны активизировать свое сотрудничество, не дожидаясь создания соответствующей законодательной и нормативной базы.
У Счетной палаты есть солидный опыт взаимодействия, как с правоохранительными органами, так и с контрольно-счетными органами регионов.
Что касается аудита эффективности и результативности крупных проектов, то мы начали разработку соответствующих методик в конце прошлого года. А в начале 2005-го опробовали их на практике в связи с реализацией 122-го Закона. Теперь ежемесячно совместно с контрольно-счетными органами субъектов Федерации мы по 10-15 критериям оцениваем эффективность реализации проекта по замене льгот денежными выплаты. Таким образом, мы осуществляем внешний аудит, а наши заключения - это профессиональный взгляд со стороны, исключающий желание манипулировать средствами.
Аналогичную работу мы будем проводить и в отношении всех без исключения национальных проектов. На 2006 год Счетной палатой уже запланированы комплексы контрольных мероприятий по реализации национальных проектов с участием контрольно-счетных органов Астраханской, Владимирской, Тюменской областей, Краснодарского и Приморского краев. По результатам будут подготовлены сводные аналитические доклады для информирования Президента, Парламента, Совета по национальным проектам, Правительства России.
Думаю, что данный опыт можно в определенной мере использовать и при развитии взаимодействия между Счетной палатой и Контрольным управлением Президента России. В частности, сотрудничество возможно в таких направлениях:
Первое - согласование планов работ с целью исключения одновременного проведения проверок на одних и тех же объектах, что мы уже, кстати, начали делать.
Второе - проведение совместных проверок с участием государственных контрольных органов, в частности по одному из национальных проектов, скорее всего, - по медицине.
Третье - систематическое информационное взаимодействие, обмен результатами проведенных проверок.
Последнее направление работы особенно важно, поскольку общая информационная база позволит комплексно проанализировать результативность использования национальных ресурсов для достижения стратегических целей, формулируемых руководством страны.
Четвертый важный фактор, который влияет на повышение авторитета системы контроля, - это изменение, если можно так выразиться, "имиджа" органов финансового контроля.
Что я имею в виду? В обществе, особенно нашем, исторически сложилось представление о госконтроле как об особой силовой структуре, которая устраивает свои "маски-шоу" со счётами наперевес. И мало кто понимает, что главная миссия контролеров заключается в том, чтобы помочь хозяйствующим субъектам навести настоящий порядок в своих делах. С нашей помощью организации должны таким образом наладить свои внутренние системы контроля и финансовую деятельность, чтобы нарушения не возникали вообще.
И когда мне сотрудники рапортуют о росте выявленных нарушений или о количестве дел, переданных в Генпрокуратуру, то я испытываю сложные чувства. Потому что на самом деле эти цифры означают одно - мы отстаем в профилактической работе.
Безусловно, контроль без карательных мер - выглядит, как беззубая "шавка". Пугать - пугает, а реально "укусить" никого не может.
Но контроль без доверия и поддержки общества - это вообще пустое место. Это значит, что у нас нет реальной массовой опоры. А в обществе вместо нетерпимости к расхитителям госбюджета процветает психология "финансового диссидентства". В связи с этим, мне кажется, мы должны подумать о совершенствовании концепции своей информационной деятельности.
Безусловно, публичность и гласность - важнейшие принципы работы контрольных органов государства. Но до сих пор мы шли исключительно от негатива - заваливали общественность информацией о том, что в стране разворованы очередные миллиарды. Какие мысли и чувства вызывает такая информация у людей? Только одно: государство слабое, потому что у него опять воруют. Разве такого, извините за выражение, "мессиджа" мы хотели добиться? Думаю, что нет.
Воспитывать надо на позитивных примерах. Почему люди, которые работают честно, берегут государственную копейку и добиваются эффективных результатов, остаются безвестными, тогда как для расхитителей мы фактически проводим пиар-компанию за государственный счет?
Уверен, надо менять акценты в этой сфере. Нам нужна поддержка специалистов, чтобы продумать, как правильно организовать свою информационную работу, как обеспечить открытость контрольных органов для общества.
Пятое - это внедрение новых технологий. Этот вопрос непосредственно связан с задачей повышения эффективности контроля.
Простой пример - вот уже несколько лет мы обсуждаем проблемы, связанные с реформой местного самоуправления. Главным образом, говорим о том, как трудно при нынешнем положении дел обеспечить контроль почти за половиной федерального бюджета, которая уйдет на уровень муниципальных образований. Предложение, которое, казалось бы, лежит на поверхности, очень простое: давайте создадим контрольные органы или во всех 23 тысячах муниципальных образований, или, хотя бы, в самых крупных из них.
Но это опять-таки экстенсивное мышление. Необходимо найти новые кадры, дополнительные средства на обучение, средства на содержание и т.д. На все это потребуются годы и огромные деньги.
Есть другой, нестандартный вариант - обеспечить контроль на местах аппаратными средствами, с помощью современных информационных технологий. Для этого необходимо завершить работу по созданию единого информационного пространства государственного финансового контроля.
Элементы несущей основы уже есть - это пилотные модули Государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов Российской Федерации. Они работают уже в 10 субъектах Российской Федерации. Кроме того, в распоряжении имеются различные информационные системы органов власти и другие ресурсы.
Предлагаемое решение позволит, во-первых, довести систему контроля до каждого муниципального образования.
Во-вторых - обеспечит учет и анализ все возрастающего количества данных.
А, в-третьих, позволит обеспечить одинаково высокое качество и стандарты государственного финансового аудита.
Единая информационная система государственного контроля поможет вести оперативный мониторинг за ходом реализации программ в рамках национальных проектов, сформулированных Президентом Российской Федерации.
* * *
А в заключение я бы хотел сказать следующее.
Сегодня в этом историческом зале впервые собрались представители всех контрольных органов нашей огромной страны.
Мы много лет фактически работаем вместе. Решаем на разных участках и разными методами общую государственную задачу. Наша служба очень ответственна и почетна. А порой она бывает также трудна и опасна, как работа правоохранительных органов. Наши инспекторы по 200-250 дней в году проводят в командировках. И это, я вам скажу, не пляжи на морском побережье.
Благодаря этому семинару-совещанию у нас появилась уникальная возможность, встретиться друг с другом, почувствовать свою общность и осознать себя членами единой профессиональной корпорации - корпорации государственных контролеров.
И в связи с этим я хотел бы выступить с предложением к Администрации Президента Российской Федерации и Правительству России рассмотреть вопрос о возможности выделить всех государственных служащих, работающих в контрольных органах, в особую категорию федеральной государственной службы.
