Владимир Варнавский: Процессы институциональной адаптации частно-государственного партнерства к реальной экономике очень сложныНазад
Владимир Варнавский: Процессы институциональной адаптации частно-государственного партнерства к реальной экономике очень сложны
Владимир Гаврилович, если обратить внимание на документы, которые пока не являются достоянием широкой публики, а существуют только на уровне внутри-правительственных обсуждений, то впервые в этих документах фигурируют совершенно новые технологии развития экономики. В частности, одной из обсуждаемых тем является частно-государственное партнерство. С одной стороны, смысл и преимущества партнерства понятны на общем уровне, с другой - представляется, что это очень удобная формула для того, чтобы "запихнуть" в нее все, что угодно. Некоторые говорят, что ЧГП - реинкарнация промышленной политики, то есть формулировка, которая подразумевает и протекционизм, и поддержку лоббистских устремлений российских компаний, и прямое госфинансирование - то, что вредит рыночной экономике.
Так ли это, как Вы понимаете суть частно-государственного партнерства?
Это совсем не так, потому что частно-государственное партнерство - элемент смешанной экономики, который существовал всегда. Другое дело, что сфера применения совместных интересов бизнеса и государства в период либерализации во всех странах мира в 1990-е гг. претерпела существенные изменения. Частному сектору стали передаваться объекты и функции, которые изначально в течение всего исторического периода существования отраслей находились в государственной собственности. Это автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, энергетические системы, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство: газо-, водо-, электро-, тепло- снабжение городов, предприятий, населения. Эти сегменты экономики в конце 1980-х - начале 1990-х гг. сначала в развитых, потом в развивающихся странах и на постсоветском пространстве стали постепенно переходить в управление частных компаний. Государство передавало не все функции - право собственности на эти объекты в большинстве стран мира остается у государства. Но бизнесу передаются права владения, пользования, управления. Государство должно создать вполне определенную законодательную среду, в рамках которой будет функционировать частный сектор, систему законодательных отношений государства и этих частных компаний, механизм регулирования их деятельности. (Формы ЧГП: см. статью "ЧГП для ФельдПочты").
В течение всего периода реформирования российской экономики одним из наиболее употребимых являлся тезис о том, что государство неэффективно по своей сути. Частный бизнес, частный сектор всегда более эффективен, чем государственный. Вы говорите, что реализуя эти партнерские отношения, государство, по большому счету, пыталось сделать себя более эффективным. Если государство как менеджер во многих случаях проявляет себя не очень хорошо, то передавая менеджерские права частному бизнесу, оставляя за собой глобальные права собственности, оно повышает свою эффективность. Это правильное понимание?
Совершенно верно. Дело в том, что эффективность государства - понятие довольно трудно формализуемое. В контексте экономической теории государство - менее эффективный собственник в сравнении с бизнесом. Но есть сегменты экономики, которые являются стратегическими, социально-значимыми, и, следовательно, государство не может их полностью передать частному сектору без существенных негативных последствий для безопасности и социально-политической стабильности. Как правило, это неконкурентные, монопольные сегменты. Например, даже с точки зрения эффективности частного сектора неразумно строить несколько параллельных сетей, чтобы они между собой конкурировали, поскольку экономический эффект от этого в категориях "затраты-доходы" будет отрицательный. Государство не может передать частному сектору полные права собственности на такого рода монопольные, сетевые объекты, поскольку в любой момент ситуация может выйти из-под контроля, скажем, в вопросе ценообразования или качества обслуживания. Поэтому государство (в чем и есть смысл партнерства) стратегические вопросы ценообразования, тарифной политики, качества обслуживания пользователей, безопасности оставляет за собой, а бизнесу передает конкретные текущие хозяйственные проблемы: управление объектом, инвестирование. Почему оно ему их передает? Потому что процесс принятия решений в условиях полной государственной собственности и государственного управления очень сложен. Для принятия конкретного хозяйственного решения необходимо получить множество согласований. Отдавая объект бизнесу, государство предельно упрощает процесс принятия решений: инвестиционных, финансовых, в области кадровой политики и т.д. Тогда бизнес в соответствии со своими критериями эффективности (как правило, это прибыль, сиюминутная или будущая) строит политику хозяйствования: процесс закупок, строительства, поиска инвесторов, маркетинг, а государство контролирует и регулирует его деятельность по вопросам тарифной политики, качества обслуживания пользователей, безопасности, экологии и т.п.
Приватизация - это не элемент партнерства? Например, в Великобритании были приватизированы железные дорогим, потом произошел обратный процесс.
А уж российская приватизация совершенно точно требует отдельного разговора. Я знаю многих уважаемых людей, которые являются категорическими противниками того способа, каким это было проведено в России. Они считает, что нужно было применять концессионные, арендные схемы.
Как приватизационные процессы встраиваются (если вообще встраиваются) в логику ЧГП?
Приватизация по определению - переход прав собственности на имущество от государства или муниципального образования к частным физическим и юридическим лицам (см. сноску: статья ГК). Частно-государственное партнерство предполагает, что передаются не все права собственности. Поэтому в западной экономической литературе и политике широкое распространение получил термин "полуприватизация" или частичная приватизация (semi-privatization) определенных функций на объектах государственной собственности. Этот термин используется с начала 1990-х гг. по отношению к тем сегментам экономики, в которых государство остается присутствовать как собственник.
Вы подняли очень интересный вопрос насчет железных дорог Великобритании. На самом деле в Великобритании не проводилась приватизация железных дорог. Там использована типичная полуприватизационная схема, передача определенных функций частному сектору в области управления, инвестирования в железнодорожное хозяйство. Если сравнить модель, которая существует сейчас в России - РАО РЖД, с моделью, которая применена в Великобритании, то они имеют одно принципиальное отличие. РАО РЖД - акционерное общество, и потенциально таким образом государство может уйти из этой сферы, продав вначале часть акций бизнесу, потом другую и т.д., как произошло с РАО ЕЭС. А в Великобритании принципиально иная схема: железные дороги продолжают находиться в государственной собственности, но переданы во владение и пользование специально созданной компании (форма, близкая к концессии). В рамках концепции ЧГП согласно закону 1993 г. о железных дорогах (Railways Act 1993) в стране была образована неприбыльная организация Network Rail. Группа учредителей Network Rail составлена из широкого диапазона промышленных компаний (Industry Members) и представителей государства, его различных структур (Public Members). С особым статусом и со специальными правами в соответствии с уставом в состав Network Rail входит Стратегическое управление железными дорогами (The Strategic Rail Authority, SRA). Оно было создано 1 февраля 2001 г. в соответствии с законом о транспорте (Transport Act 2000). Это управление является государственной организацией и обеспечивает общее руководство британской железнодорожной отраслью, несет ответственность по вопросам управления грузовыми и пассажирскими перевозками, защиты потребителей, регулирует инвестиционные проекты. Число представителей государства в Network Rail по закону не должно превышать 75%. В состав учредителей Network Rail входят частные компании, технологически тесно связанные с железными дорогами. Network Rail - ведет свою деятельность как обычная неприбыльная частно-предпринимательская компания, не имеющая никаких акционеров. Вместо этого она подотчетна учредителям, которые не получают дивидендов. По положению о компании вся прибыль Network Rail реинвестируется в поддержание, развитие и модернизацию инфраструктуры железных дорог. Она не может содержать непрофильные активы, как это делает РЖД (санатории, футбольные команды и т.д.). В нашей публицистике, журналистике этот вопрос отражается именно так, как ВЫ его упомянули, потому что те, кто пишет, находятся "не в теме". В прошлом году по российским СМИ прошла масса публикаций, в которых описывалась приватизация лондонского метро. На самом деле это также была не приватизация, а типичная полуприватизационная схема, при которой государство остается собственником метро, а инвестирование осуществляется частными компаниями по концессии. (См. сноску: цитата Прескотта). Лондонцы этим очень недовольны, потому что передача бизнесу такого рода прав на монопольные сегменты, как правило, сопровождается ростом цен, увеличением интервалов движения поездов и другими негативными факторами. В Великобритании в конце 1990-х гг. реализована полуприватизационная схема реформирования общественного транспорта - автобусов городского и междугороднего сообщения. С междугородним сообщением в социальном и экономическом плане все прошло достаточно спокойно, а в городском общественном транспорте произошло резкое повышение цен: в Лондоне - на 42% за 5 лет, в других районах - на 69% (что в условиях низкой инфляции в Великобритании - очень много).
Вы дважды акцентировали внимание на том, что общество не очень довольно подобного рода процессами. В условиях стабильной инфляции цены начинают возрастать, когда функция управления переходит к частному бизнесу. А зачем тогда это делать, для чего государство осуществляет полуприватизационные схемы?
Причины две. Одна - экономико-политическая. В соответствии с неолиберальными концепциями развития в США, Великобритании и других странах мира за 1990-е годы существенно сократился государственный сектор, а функции государственного управления важнейшими объектами жизнеобеспечения стали постепенно передаваться частному бизнесу. Вторая причина заключалась в том, что государственные бюджеты не выдерживали нагрузок по субсидированию убыточных отраслей инфраструктуры, и эту проблему надо было как-то решать. Кроме того, в контексте либерализма формировалась определенная иллюзия (особенно в начале 1990-х гг.), что на путях реформирования отраслей, называемых естественно-монопольными или производственно-инфраструктурными, можно будет добиться существенного повышения эффективности в широком понимании этого слова: не только прибыли, но эффективности по качеству, безопасности и т.д. Но главным было привлечь частные инвестиции. На самом деле все оказалось много сложнее. Например, в 1995 году Нидерланды - страна с очень плотной сетью железных дорог - решила за счет конкуренции понизить цены на перевозки по железным дорогам. В результате были выделены 3 независимых в достаточной степени сегмента сети, которые были отданы в концессии частным компаниям.
Вся сеть все равно осталась в государственной собственности, но было создано 3 оператора, которым были переданы права на управление этими железными дорогами. Однако такое реформирование положило начало стабильному ухудшению эксплуатационных показателей работы железных дорог страны. Компании передавали большую часть подрядных работ в частный сектор фирмам, которые не обеспечивали должного качества и требований по безопасности движения на транспорте. Уже через 3 года система практически рухнула. Резко упала безопасность движения, возросло число аварий. Частные компании в конкуренции между собой стремились понизить издержки производства и тем самым повысить прибыль, а статьями понижения затрат являлись эксплуатационные расходы.
Московские маршрутки - еще один пример...
Совершенно верно. Посмотрите, в каком ужасном состоянии находятся московские маршрутные такси! В погоне за прибылью частные извозчики, точнее - их хозяева - вкладывают крайне мало средств в инвестиции, в обеспечение систем безопасности, да и заработная плата водителей низкая, а график работы - напряженный. Так устроен бизнес. В этом его суть. Процессы институциональной адаптации ЧГП к реальной экономике очень сложны. Я думаю, что они будут продолжаться десятилетиями. Например, в Германии программа реструктуризации системы управления железными дорогами растянута до 2030 года. За 30 лет они предполагают маленькими шагами ввести определенные либеральные элементы управления отдельными сегментами железных дорог с тем, чтобы повысить их общеэкономическую эффективность.
Вернемся к России. Массовая приватизация уже прошла, и это было политическим фактором, не имеющим прямого отношения к экономике. Происходящее сейчас с приватизированными объектами (например, дело ЮКОСА) тоже никакого отношения к экономике не имеет. Почему Россия, наблюдая мировой опыт, понимая, что процессы сложные, но нужные, что ими нужно внимательно и тщательно заниматься, предпочла пойти по наиболее легкому пути? Кстати, вспоминается не такая уж давняя история, когда Газпром, который считается национальным достоянием, мог совершенно спокойно "уплыть" из рук государства, будучи открытым акционерным обществом.
Почему Россия так долго оставалась в стороне от полуприватизационных схем, почему она пошла по наиболее простому, но наиболее опасному и спорному пути?
Политическая составляющая экономических реформ в начале 1990-х гг., четко и однозначно ориентированных на приватизацию, была достаточно высока, это правда. Но нельзя не отметить и того, что развитие страны требовало того, чтобы часть объектов, находящихся в государственной собственности, перешли в частные руки именно из соображений общеэкономической эффективности через частную эффективность. Сейчас это стало абсолютно очевидным, но в начале 1990-х гг. ни политическая элита, ни российские хозяйственники не обладали той массой знаний о последствиях форсированной приватизации промышленности. С нашей точки зрения, приватизировать надо было малые предприятия, сферу услуг и торговли, другие конкурентные секторы - легкую, пищевую промышленность. Посмотреть несколько лет, к чему в социально-экономическом плане это приведет, а потом постепенно приступать к приватизации или частичной приватизации тяжелых отраслей промышленности - экономическому фундаменту страны: нефтяной отрасли, металлургии, электроэнергетики, портов, аэропортов. Форсированная приватизация противоречила национальным геостратегическим и геополитическим интересам страны. На месте государственной монополии появились частные монополии (например, в морских портах Дальнего Востока и Новороссийска, аэропортах страны). Конечно, определяющую роль в приватизации 1990-х годов играли не столько экономические, сколько политические факторы. Кстати, в США инфраструктура аэропортов полностью находится в "общественной" собственности, под которой понимается собственность федеральных органов власти, штатов и городов. И хорошо работает, является лучшей в мире. Сейчас в России много говорят о ЧГП, о концессиях. Но сколько в стране людей, которые понимают, во-первых, что это такое, а во-вторых, к каким социально-экономическим последствиям ЧГП может привести в случае массового прихода частных компаний в сферу производственной инфраструктуры? По моим сведениям в России не проведено ни одной научно-исследовательской работы по обобщению мирового опыта современных концессий, причин пересмотра их условий или прекращения, комплексной оценке социально-экономических последствий. В случае принятия закона "О концессиях" как он будет работать? Никто не знает. Потому, что в отличие от других, в частности, развитых стран мира, где концессии являются экономической проблемой, в России это вопрос - политический.
Ученые доказали, что несмотря на очевидные бизнес-успехи приватизированных нефтедобывающих предприятий, минерально-сырьевая база страны истощается, она не воспроизводится. В этом можно винить государство, потому что нужно было понимать, что бизнес в условиях такой внешне-торговой конъюнктуры, которая складывается с конца 1999, не думает ни о какой базе. Продавать, продавать и продавать - мы утроили экспорт и добычу!
Возвращаясь к теме нашего обсуждения - частно-государственному партнерству, можно отметить, что недропользовательские концессии также получили широкое распространение в мире в конце 1980-х - начале 1990-х гг., хотя использовались и раньше. Но в России недра почему-то они выведены из сферы действия разрабатываемого закона о концессиях, хотя никакого экономического обоснования этому нет. Причины следует искать в политической области. Для того чтобы понять, в каких формах реализуется ЧГП, я бы выделил 3 типа такого партнерства. Первое - контрактная система. Второе - концессионные схемы. Третье - акционирование, создание совместных частно- государственных предприятий. Контрактная система в России - государственный контракт: закупка товаров и услуг, проведение НИОКР и т.д. За последние годы она более-менее налажена: есть законодательство, министерства и ведомства производят определенные закупки, есть схемы, есть нормативные акты, законы и подзаконная нормативная база, в соответствии с которыми эта система функционирует.
Не без проблем.
Конечно, не без проблем. По-видимому, нам нужно строить федеральную контрактную систему по типу американской, но это дело времени. По крайней мере, контрактная система в России существует и работает. Система акционирования госпредприятий с участием в капитале государства у нас также применяется, она функционирует более-менее нормально, хотя и там есть проблемы. Но огромного пласта частно-государственного партнерства, называемого концессионными схемами, в России просто нет. В то же время именно такая - концессионная - модель позволяет государству получить оптимальное соотношение стратегического контроля за бизнесом на гражданско-правовой основе, и максимально возможную хозяйственную свободу на объекте государственной собственности. Государственные контракты не дают свободы, так как в них все прописано изначально. Акционерные совместные частно-государственные общества тоже не дают достаточной свободы.
Существует конфликт интересов.
Совершенно верно. Более того, в совместных предприятиях при возникновении кризисных ситуаций разновекторная направленность интересов государства и бизнеса может приводить к очень значительным общественно-политическим и экономическим издержкам. Если в совместном государственно-частном акционерном обществе национального масштаба наступает кризис отношений государства и бизнеса, то происходит нанесение огромного ущерба экономике, имиджу страны и политической ситуации в ней, потому что государство, если оно хочет национализировать компанию, должно "уронить" курс акций, а его партнер по компании - частник - стремится всеми средствами поднять их курс. В результате начинается ожесточеннейшая борьба с подключением административных, финансовых, коррупционых, силовых и иных ресурсов. Аналог этой борьбы и к чему она приводит мы можем наблюдать на примере ЮКОСа и Гута-банка. Хотя в России с ее уровнем развития права и институтов гражданского общества все возможно, но в концессионной схеме объективной почвы для антагонистических противоречий нет. Концессионный договор - правовой документ, подписанный государством и частной компанией на проведение определенных действий: инвестирование, управление, эксплуатация. Он вступает в силу, но если какая-то из сторон нарушает положения договора, другая имеет право обратиться в суд. Все конфликтные вопросы разрешаются в суде.
На самом деле суд у нас Басманный...
Да в том-то и дело. Поэтому Ваш покорный слуга, с одной стороны, утверждает, что концессии очень нужны стране, как средство хозяйствования на объектах государственной собственности, а с другой - понимает, что все институты государства, бизнеса и общества, включая судебную власть, слабо подготовлены к частичной приватизации производственной инфраструктуры и естественных монополий. Но в идеале договорная концессионная система более справедливо распределяет отношения между государством и бизнесом. Кроме того, они - эти отношения четко регламентированы, так как прописаны отдельными пунктами договора.
Я хотел предложить Вам слово гибкость, но потом подумал, что это не так.
Это не очень гибкая система именно потому, что здесь все прописано в договоре. Концессионные договора - сотни страниц документов - это четко сформулированные фразы, потому что любая ошибка или неточность через какое-то время может очень дорого обойтись как той, так и другой стороне. А концессионный период - 10, 20, 30, 50 лет. И в этом плане концессия - не гибкий инструмент. В среднем в мире до истечения срока действия прекращаются по различным причинам и с различными последствиями 10-15% концессий. С другой стороны, очень многое определяется готовностью сторон идти на компромиссы в связи с изменяющимися обстоятельства. Все это оговаривается в концессионном договоре при его подписании. Важно знать и предвидеть "подводные камни" концессий. Особенно это актуально для государства, поскольку бизнес обладает высоко квалифицированными кадрами (юристами, экономистами), способными защищать его в судах любого уровня, чего не скажешь о чиновниках, по крайней мере развивающихся стран и стран с переходной экономикой.
Если говорить о России, система долгосрочных договорных отношений между государством и бизнесом по существу находится в зачатке, в самой начальной стадии, и ни государство (я имею в виду чиновников), ни бизнес не очень-то понимают, что они отразят в концессионном договоре, который составляет за рубежом 1000 и более страниц текста (с учетом приложений). Для изучения этой проблемы, бизнес-планирования концессий, составления технико-экономических обоснований, обобщению мирового опыта нашему правительству необходимо организовать проведение комплексных межотраслевых исследований с привлечением лучших специалистов по хозяйственному праву и экономике. В противном случае не избежать многочисленных ошибок, просчетов и трудностей на пути реализации концессий в стране. Достаточно отметить, что даже такая высокоразвитая, с многовековыми традициями рыночной экономики страна, как Великобритания, начав в 1993 г. реформирование госсектора, разработала и приняла государственную доктрину - "Инициатива частного финансирования" (Private Finance Initiative - PFI) создала государственную компанию для изучения всего комплекса вопросов, связанных с ЧГП: "Public Private Partnerships at Partnerships UK". Государственным казначейством была образована группа из высококвалифицированных государственных служащих и представителей Сити для оказания разносторонней помощи министерствам и департаментам в вопросах ЧГП. Были проведены другие институциональные мероприятия.
Владимир Гаврилович, а какова история вопроса о концессиях, насколько она нова для России?
Если говорить о дореволюционной России, то тогда концессии были очень развиты. Во второй половине XIX века в 1860-1890-х гг. на основе именно концессий были построены все российские железные дороги, включая КВЖД. Строилось примерно по 1 тыс. км в год новых железных дорог. Ввиду того, что Европа бурно развивалась (это был период промышленной революции), Россия также нуждалась в активном строительстве железных дорог, а в казне денег не было. Нашлись частные российские предприниматели (Дервиз, фон Мекк и др.), которые изъявили согласие на концессионной основе построить железные дороги. И они были построены в аграрной стране, которой в то время была Россия, дали мощный толчок становлению металлургии, строительству и другим отраслям. Однако ввиду того, что институциональной базы контроля, регулирования за деятельностью концессионеров практически не было, через 20 лет дороги сильно износились, частник был занят погоней за сиюминутной прибылью, дороги пришли в упадок. И тогда государство по остаточной стоимости выкупило их у концессионеров. К 1917 году все железные дороги были национализированы. Опыт концессионирования был не только в сфере железнодорожного транспорта - коммунальное хозяйство уездных губернских городов: водо-, электроснабжение и освещение улиц находилось в концессиях у частных компаний. После революции 1917 года, прихода к власти большевиков, в результате полной разрухи в стране и военного коммунизма снова возникла идея концессий, но только в отношении иностранного капитала, с тем, чтобы привлечь из-за рубежа ноу-хау, технологии, технику, оборудование. В концессию перешли порядка 160-180 предприятий. Показательным было то, что спрос на российские предприятия у зарубежных инвесторов был очень высок: на каждую концессию в среднем было 10 претендентов. И это не означало продажу Родины, как понимают сейчас концессии некоторые наши политики. Собственность на концессионные объекты оставалась у государства, и ни о какой распродаже территории не было речи. Конечно, не только концессии в период новой экономической политики советского государства позволили поднять страну и обеспечить развитие промышленности в предвоенные годы, были и другие механизмы. Но концессионная схема сыграла свою положительную роль. Достаточно сказать, что нефтедобывающие концессии на Сахалине сохранялись до 1939 года - до начала Второй мировой войны. Некоторые концессии были прекращены в начале 1930-х гг., часть была выкуплена советским правительством. Частным компаниям компенсировались сделанные капиталовложения. Концессии в царской России, в период НЭПа имели свое предназначение, и они выполнили свои функции. Безусловно, они обеспечивали западным компаниям сверхприбыль, которая вывозилась из страны, но взамен мы получили производство, станки, машины, оборудование, которые были поставлены в рамках концессий и остались на наших предприятиях.
Можно ли сказать, что мы получили хорошие предпосылки к тому индустриальному рывку, который сделал Советский Союз в предвоенные годы?
Да, но я бы сказал мягче - определенные предпосылки. В целом доля концессионных предприятий составляла 1-2% по стране, но в отдельных отраслях она была достаточно высока. Например, в рыболовстве, добывающей промышленности (по отдельным металлам - 20-60% объема производилось на концессионных предприятиях). В рыболовстве - многие рыболовецкие промыслы Дальнего Востока, а также в Баренцевом море, на Каспии были отданы в концессию норвежцам, японцам, американцам, иранцам. Совсем недавно вышла книга (я был ее рецензентом) по рыболовецким концессиям. Это большое издание, которое приводит официальные документы и материалы той поры по концессиям в морехозяйственной сфере. (см. сноску)
Меня всегда интересовало, почему в 1920-е гг. советское правительство легко развернуло концессионный процесс, а сейчас не удается. Здесь сильна роль политических факторов, о которых Вы говорили выше. Но более существенным является "человеческий материал". Тогда - в 1920е годы - сохранились специалисты царской России, которые знали, что и как нужно делать. К большому сожалению, в современной России чиновников или хозяйственников, знающих как развернуть концессионный механизм в стране, просто нет. В 1993 году Верховный Совет Российской Федерации принял закон "О концессиях", который не был подписан Президентом страны (?! К вопросу о политических факторах!). С 1995 года другая версия закона "О концессиях" находится в Государственной Думе. Он прошел первое чтение в 1999 году. Принятие закона тормозят множество субъективных факторов, политических обстоятельств. Но в то же время нельзя не отметить и объективного препятствия: институционально ни государство в лице чиновничества, ни бизнес, ни общественное мнение не готовы к передаче в концессионное управление частным компаниям стратегических объектов российской инфраструктуры, которая пока находится у государства. В бюджетах всех уровней власти средств на масштабные инвестиции в отрасли производственной инфраструктуры нет. Но основные средства в этих отраслях нужно обновлять, потому что все, что у нас есть в производственной инфраструктуре, построено еще при советской власти. Долгосрочное кредитование не спасает, поскольку это, в сущности, перекладывание текущих инвестиционных проблем на бюджеты будущих поколений. Усиление налогового бремени не согласуется с проводимой экономической политикой. Но деньги есть у бизнеса (компании, банки, фонды). Поэтому единственный цивилизованный способ привлечь их в инфраструктуру, и об этом свидетельствует мировой опыт - создание системы ЧГП, включающей, в первую очередь, нормативно-правовую базу и систему государственного управления. Определенно можно сказать, что российский и зарубежный бизнес готовы инвестировать в производственную инфраструктуру страны, но при получении правовых и иных гарантий со стороны государства. Бизнес готов также взять собственность объекты инфраструктуры, но ни государство, ни общество, как мне представляется, не согласны на это ввиду непредсказуемости социально-политических последствий: может начаться неуправляемый и неконтролируемый процесс социально-политической нестабильности. Мне кажется, идеальным вариантом было бы создание концессионных предприятий в виде вертикально интегрированных структур (это, например, электроэнергетика и коммунальное хозяйство), но под жестким контролем государства. Вертикально интегрированная компания может быть локального масштаба - это не обязательно РАО "Российские коммунальные системы", которое имеет соглашения в сфере предоставления коммунальных услуг с администрациями 28 субъектов РФ и муниципальных образований. Создание таких компаний позволит минимизировать издержки по всей вертикальной цепочке от производства электроэнергии до ее потребления населением и предприятиями. Чем хороша была бы в этом случае концессия? Потому что в концессионном договоре можно будет прописать все положения и договоренности по тарифной политике, по качеству обслуживания пользователей, по установлению счетчиков. Можно вменить в обязанность частной компании провести замену основных фондов в подотраслях сетевых сегментов и т.д.
Говоря о частно-государственном партнерстве, мне всегда приходит на ум схема, характерная для Москвы и некоторых других регионов. Это технология так называемого "назначенного бизнеса", когда региональные или муниципальные власти передают ресурсы частным компаниям, либо близким к властным структурам, либо лояльным к ним по тем или иным технологиям. Это процесс никак не формализован (в том смысле, что как таковых конкурсов не проводится или они проводятся с заранее известным результатом) на законном уровне, но потребителю от этого не становится хуже - мы видим, как растут сетевые решения, как рынок насыщается товарами и услугами.
Возникающие отношения нужно сделать легитимными на основе законодательных норм, а не индивидуальных договоренностей, которые меняются с приходом нового мэра или губернатора.
Когда Вы говорите о насыщении рынка, то в основном речь идет о конкурентных сферах, та же розничная торговля или производство предметов потребления - вполне конкурентные сегменты экономики. Предмет нашего диалога - монопольные сетевые сектора производственной инфраструктуры. Именно они являются наиболее "тяжелыми" для бюджета, потому что фонды изнашиваются, а инвестировать в них может разве что только Москва, потому что в столице крутятся огромные деньги, часть которых поступает в бюджет. А сели взять средний российский в том числе и губернский город, то там нет денег на то, чтобы обновлять сети. Власти городов как-то стараются решить проблему коммунальных сетей. В Перми, например, сети водоснабжения переданы в долгосрочную аренду на 49 лет частной компании "Современный город". То же самое происходит в Нижнем Новгороде и некоторых других городах России. Но законодательства - то по этому вопросу нет. В законе "О естественных монополиях" не прописано, должна ли монопольная сеть всегда быть государственной, муниципальной или может быть частной. Мне представляется, что подобного рода недосказанность в правовых документах порождает суррогатные формы приватизации. Государству нужно четко и однозначно выразить свою позицию по этому вопросу в законодательных актах, в первую очередь, в законе "О государственной собственности": стратегические объекты, сетевые сегменты естественных монополий, системы жизнеобеспечения населения и предприятий являются государственной и муниципальной собственностью, но могут передаваться частным компаниям в различные формы владения и пользования на контрактной, конкурсной основе, на длительные сроки, в первую очередь, в концессию.
Что, на Ваш взгляд, должно представлять из себя концессионное законодательство, в каком виде оно существует сейчас? Это рамочный закон или это пакет, связанный с общегражданским законодательством?
В мировой экономике есть две принципиально различные системы построения концессионной модели в стране. Первая модель - концессионный механизм эволюционно встраивается в существующую систему права. Так происходит в развитых странах с устоявшейся правовой системой. Дело в том, что рыночная экономика - экономика права, доминанта права в рыночной экономике абсолютна. Поэтому встроить в нее концессионный механизм с правовой точки зрения - несложно. В США, Великобритании, Германии, Франции, многих других странах концессии существуют столетия как институт хозяйствования частного сектора на объектах государственной собственности.
И есть вторая модель, которая широко применяется в развивающихся странах и на постсоветском пространстве: разрабатывается и принимается совокупность нормативных актов трех уровней:1) федеральный закон "О концессиях" (рамочный, прямого действия); 2) законы о концессиях в отдельных отраслях (автомобильные дороги, порты, аэропорты, железные дороги, трубопроводный транспорт, электроэнергетика, коммунальные сети, недра, рыболовство, лесное хозяйство и т.д.; 3) подзаконная нормативная база (положения, инструкции, типовые договора и т.п.). Важно, чтобы этот пакет нормативных актов был написан в рамках единой концепции. Наряду с неготовностью российского государства, бизнеса и общества к переходу на концессии другая основная проблема заключается в том, что у нас нет концепции такого перехода. Она не обсуждается нигде: ни на государственном уровне, ни на уровне научных конференций, ни в СМИ. Закон о концессиях будет, а как он дальше начнет работать? Ведь чиновник - не творческий работник, он работает строго в рамках нормативных актов и указаний начальника. Как будет реально запущен механизм концессии? Какая система управления будет использована? Возможны 3 таких системы. Первая - общенациональная (федеральный орган управления концессиями - отраслевые органы управления - контроль на местах). Вторая - межотраслевые комплексы (отсутствует федеральный орган управления). Третья - отраслевая, когда каждая отрасль (например, рыболовство) работает автономно в рамках принятых законодательных норм и представляет на подпись председателю правительства подготовленный пакет документов по конкретной концессии.
Я стою на позиции необходимости создания в России вертикальной, общенациональной системы управления и регулирования концессионным процессом, которая, с моей точки зрения, позволяет минимизировать уровень коррупционности за счет перекрестного разноуровневого и межведомственного контроля. Нужно строить вертикальную систему организации этого процесса, по типу системы управления арендой государственного имущества. В противном случае мы можем "наломать дров" с еще более тяжелыми последствиями, чем при приватизации промышленных предприятий.
Какова политическая атмосфера вокруг этого законодательства? Есть ли люди, которые поддерживают идеи коцессионирования на уровне исполнительной и представительной власти, есть ли противники этой модели?
Все последние 11 лет, пока этот закон разрабатывается различными группами правоведов: в Государственной Думе, в министерствах, фондах при министерствах, частными лицами, этот вопрос излишне политизирован. Объективно в нем мало политики - почти что чистая экономика, переход с одной системы хозяйствования на другую, где бизнес и государство на каждом конкретном объекте являются партнерами с разделением прав, обязанностей, рисков, ответственности и т.д. Это типичный хозяйственный вопрос, но Россия - страна, где любой вопрос, особенно социально и стратегически острый, политизируется. Когда люди слышат слово "концессия", у некоторых из них в памяти всплывает Аляска, которую царское правительство сначала передало в концессию, а потом продало США. Концессия сразу ассоциируется с распродажей Родины. Хотя, конечно, это не так. Концессии используются более чем в 120-ти странах мира, которые при этом не теряют своего суверенитета. У нас западный бизнес доминирует в фармацевтике, пищевой, пивоваренной промышленности, оптовой торговле. Это что - распродажа Родины?!
Сейчас Siemens купил "Силовые машины".
Хороший пример. Западный бизнес приходит в Россию, как и в любую другую страну, чтобы получить прибыль. Его совсем не интересует наша российская собственность, потому что собственность в своей-то стране - обременение, а за рубежом - тем более. Я неоднократно беседовал с руководителями западных транснациональных компаний, которые арендуют помещения и офисы в Москве и интересовался, почему они не купят для компании особняк в Центре Москвы. Они всегда отвечали: "А зачем нам эти хлопоты? Если мы приобретем недвижимость, мы должны будем поддерживать всю инфраструктуру по ее содержанию, начиная от ваших бандитов и заканчивая жилищно-коммунальными службами. Заплатив же только арендную плату, мы не становимся собственниками. Если нас что-то перестанет удовлетворять, мы перейдем в другое помещение, снимем другой офис". Стремление российского бизнеса именно к собственности, а не к бизнесу как таковому, к получению прибыли, просто свидетельствует о его неразвитости. ЛУКойл имеет значительные концессии в Египте и Саудовской Аравии, РусАл - в Гвинее. Но они не собственники недр в этих странах, они просто делают свой бизнес за рубежом. Также и иностранные компании приходят сюда, чтобы получить прибыль, но одновременно они развивают нашу экономику. Без зарубежного бизнеса у нас в России не было бы бизнес-центров и супермаркетов, новых заводов по производству напитков и соков. Инвестиции в торговую сферу быстро окупаются, вот западный бизнес и идет туда. Будет в России нормальный, цивилизованный режим концессий, западный капитал станет очень значительным конкурентом отечественным компаниям в борьбе за инвестиционные рынки в инфраструктуре с длительными сроками окупаемости инвестиций. А права собственности пусть остаются за государством.
Я так понимаю, что Вы не говорите об огульном переходе, когда приняли закон - разом на него перешли.
Оптимальный вариант, как показывает опыт других стран, - это 3-5 пилотных проектов по передаче в концессию объектов каждой отрасли. Отработать на них систему управления, структура договора, механизм госурегулирования. А через 5-6 лет посмотреть, что из этого выйдет. Боюсь, что в той ситуации, в которой Россия находится сейчас, после принятия закона "О концессиях" нельзя исключить того, что по стране пойдет неуправляемый процесс передачи сетевых монопольных сегментов от государства и муниципальных образований к бизнесу. Что очень опасно в условиях слабой институциональной готовности общества. Для гораздо более простой в сравнении с концессией формы ЧГП - управления государственным имуществом в стране создана и функционирует специальная государственная институциональная структура: Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Комитеты по управлению государственным имуществом, Российский фонд федерального имущества. У каждого своя функция, каждый занимается своими вопросами, но система управления госимуществом работает от Центра и до мест. При вступлении в силу закона о концессиях сетевые системы жизнеобеспечения населения и предприятий могут быть потенциально переданы частному бизнесу без создания аналогичной системы управления и регулирования. Это создает очень мощное потенциальное поле коррупции. Во власть чиновника законодателем будет отдано право передачи частному бизнесу в концессию объектов жизнеобеспечения национального, регионального или локального масштаба без создания адекватной системы контроля и регулирования. Этого допустить нельзя.
Статья 217. Приватизация государственного и муниципального имущества
Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. (Вернуться)
"Финансирование Лондонского метрополитена на основе ГЧП является новаторским, долгосрочным решением проблем, накопившихся за десятилетия пренебрежительного отношения и недофинансирования. Этот проект - не приватизация и не национализация, а радикальное третье решение по привлечению долгосрочных инвестиций в размере 7 млрд. ф. ст., но при этом метрополитен будет оставаться в государственной собственности"
Д. Прескотт, зам. премьер-министра Великобритании (Вернуться)
Иностранные концессии в рыбном хозяйстве России и СССР (1920-1930 гг.):Документы и материалы / Серия "Отечественный опыт концессий" /Т. 1/ Под ред. проф. М.М. Загорулько, проф. А.Х. Абашидзе; Ответств. Сост. А.П. Вихрян. - М.: Современная экономика и право, 2003. - 392 с.(Вернуться)
