Выступление Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина на пленарном заседании Совета Федерации по отчету о работе Счетной палаты в 2003 году 9 июня 2004 гНазад
Выступление Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина на пленарном заседании Совета Федерации по отчету о работе Счетной палаты в 2003 году 9 июня 2004 г
Уважаемый Сергей Михайлович!
Уважаемые члены Совета Федерации!
На совместном заседании Бюджетного комитета и Комиссии по взаимодействию со Счетной палатой 24 мая произошло весьма конструктивное и заинтересованное обсуждение итогов работы Счетной палаты в 2003 году. Среди членов Совета Федерации распространены основные положения нашего отчета. В связи с этим хотел бы сосредоточиться на некоторых узловых точках нашего взаимодействия, а также путях дальнейшего совершенствования бюджетно-финансовой системы страны.
Бюджетная реформа, о которой говорил Президент в своем Послании Федеральному Собранию, ставит перед системой государственного финансового контроля еще более масштабные задачи. Мы должны научиться достигать стоящие перед нами цели меньшими силами, но более эффективно. При этом необходимо по возможности ограничить административное давление на экономику, не перегружать предприятия и организации излишними проверками. Именно поэтому мы в 2003 году сосредоточили свои усилия на том, что можно обозначить как "черные дыры" бюджетной системы.
К таковым прежде всего следует отнести внутренние оффшоры и налоговые льготы, налогообложение оборота алкоголя и табачных изделий, управление и распоряжение государственной собственностью в том числе и зарубежной, обслуживание и погашение государственного долга. Счетная палата неоднократно обращала внимание на проблему налоговых "внутренних офшоров" на территории ряда регионов, вносящих дополнительный дисбаланс в систему межбюджетных отношений, делающих систему распределения трансфертов еще менее прозрачной и предсказуемой. Сегодня мы можем с удовлетворением констатировать, что Федеральное Собрание одобрило необходимые изменения в законодательство, что привело к закрытию последних внутренних оффшоров. Но мы не собираемся останавливаться на достигнутом. По результатам недавно рассмотренной на Коллегии проверки Чукотки мы предложили органам исполнительной власти провести инвентаризацию в других регионах, где использовались аналогичные схемы ухода от налогов.
В то же время мы старались не упускать из виду и другие актуальные проблемы. Так, Счетная палата в своей работе большое внимание уделяла контролю за реформированием оборонного комплекса, силовых структур, естественных монополий, а также системы межбюджетных отношений. Результаты наиболее значимых из этих проверок регулярно докладывались членам Совета Федерации на заседаниях Комиссии по взаимодействию со Счетной палатой.
Рост эффективности работы Счетной палаты в 2003 году можно проиллюстрировать следующими примерами. В 2001 году по материалам наших проверок было возбуждено 49, в 2002 году - 72, а в 2003 году - уже 241 уголовное дело. Наше взаимодействие с правоохранительными органами и прежде всего с Генеральной прокуратурой вышло на качественно более высокий уровень. И это относится не только к реагированию на результаты наших проверок, но и к планированию тематики контрольных мероприятий.
Объем выявленного нецелевого использования средств составил около 1,5 млрд. рублей, из которых было возмещено в бюджет 1,1 млрд. рублей или 71%. Счетной палатой согласована с Минфином форма представлений о списании нецелевым образом использованных средств, которая позволяет довести этот процесс практически до автоматизма.
Недавно были внесены поправки в Уголовный кодекс (статья 285 прим), согласно которой нецелевое использование средств в особо крупных размерах (1,5 млн. рублей) влечет за собой уголовную ответственность. И это означает, что уже в этом году следует ожидать дальнейшего увеличения количества уголовных дел, возбужденных по результатам проверок Счетной палаты. В то же время целесообразно скорректировать порядок возмещения ущерба государству от нецелевого использования средств. Мы добьемся большего успеха в борьбе с этим нарушением, если рублем за него будут отвечать не организация в целом и ее сотрудники, а конкретные руководители.
В целом же возврат средств в федеральный бюджет по результатам наших проверок в 2003 году составил 8,8 млрд. рублей. Помимо возмещенного в бюджет нецелевого использования средств сюда относятся компенсация ущерба государству по непогашенной ранее налоговой задолженности и бюджетным кредитам, незаконно полученным налоговым льготам, отчужденным у государства финансовым ресурсам и имуществу, а также другим нарушениям.
Сокращая общее количество контрольных мероприятий, мы стремимся повысить их результативность. При меньшем количестве проверок в 2003 году нами было направлено 431 представление и 7 предписаний, тогда как в 2002 году - 337 представлений и 3 предписания. При этом выросло количество выполненных представлений и предписаний (347 против 327).
В последние годы удалось отладить систему мониторинга за ходом устранения выявленных Счетной палатой нарушений и недостатков. Хотя в данном случае далеко не все зависит от самой Счетной палаты. Действующее законодательство крайне размыто трактует ответственность за неисполнение наших представлений. Однако благодаря той поддержке, которую нам оказывают палаты Федерального Собрания и Президент, со Счетной палатой как независимым органом финансового контроля считаются все больше и больше.
Хотел бы особо подчеркнуть весьма конструктивный и тесный характер нашего взаимодействия с Советом Федерации. Без всяких преувеличений можно сказать, что Вы являетесь одним из основных наших союзников в деле становления в стране независимой системы государственного финансового контроля.
Как вы, наверное, знаете, Конституционный суд вынес положительное решение по запросу ряда членов Совета Федерации и признал несоответствующим Конституции приостановку в законах о бюджете норм других законов. В результате созданы предпосылки для изменения редакции статьи 14 закона о Счетной палате, что позволит обеспечить оперативный контроль за исполнением бюджета в интересах палат Федерального Собрания и одновременно не будет создавать дополнительные помехи Минфину России в его повседневной работе. Этот прецедент показывает, что в России складывается подлинно демократическое общество, где законодатели с помощью судебной власти могут настоять на реализации своих конституционных прав при осуществлении контроля за деятельностью Правительства.
Регулярно и весьма плодотворно работает Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой во главе с Сергеем Анатольевичем Агапцовым. На ее заседаниях обсуждаются результаты наших наиболее значимых проверок, а также разрабатываются подходы по дальнейшему совершенствованию бюджетно-финансовой системы страны.
В то же время есть резервы для дальнейшего расширения нашего взаимодействия. Мы поддерживаем проект постановления Совета Федерации об отчете Счетной палаты и в частности тезисы о необходимости совершенствования процедуры назначения аудиторов Счетной палаты. Явно не идет на пользу делу ситуация, когда место аудитора месяцами остается вакантным. Наверное, было бы также правильным, если бы Совет Федерации более активно интересовался результатами работы аудиторов, которых он избирает.
Но самое главное, сама жизнь вынуждает нас существенно интенсифицировать наше сотрудничество в сфере экспертно-аналитической деятельности. В своем Послании Президент дал старт широкомасштабной реформе бюджетной системы. В соответствии с рекомендациями Совета Федерации и Счетной палаты планируется принять новую редакцию Бюджетного кодекса, которая исключит возможность приостановления в законах о бюджете норм других законов. Однако это одновременно потребует решения такой болезненной проблемы как нефинансируемые социальные мандаты, которые в зависимости от реальных финансовых возможностей нужно либо отменить, либо неукоснительно выполнять. По оценке самого Правительства предлагается сокращение обязательств государства в этой сфере на сумму 1,8 трлн. рублей.
Одновременно часть натуральных льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан, предлагается заменить денежными компенсациями. Тема эта крайне острая, так как касается миллионов наиболее уязвимых в социальном плане россиян. Здесь как нигде чрезвычайно высока цена ошибки. Поэтому Государственная Дума при рассмотрении на пленарном заседании отчета о работе Счетной палаты поручила нам до конца июня провести экспертизу соответствующих законопроектов, результаты которой будут доложены Президенту и Государственной Думе .
Думаю, что такой анализ был бы небезынтересен и для Совета Федерации. Как говорится, "дьявол кроется в деталях". Нам предстоит разобраться, какими критериями пользовалось Правительство при выборе соответствующих категорий граждан и суммы полагающихся им компенсаций. Почему, например, в этот список попали Герои Советского Союза, а за его пределами оказались ветераны труда? В полной ли мере денежные выплаты будут компенсировать натуральные льготы? Сможет ли ежемесячная надбавка в 800 рублей компенсировать хотя бы потребность в лекарствах инвалидов третьей группы?
Сложность такого анализа заключается в крайней неравномерности распределения потребности в данных льготах не столько даже по регионам, сколько по типам населенных пунктов. Достаточно очевидно, что в наиболее сложной ситуации могут оказаться льготники, живущие в самых крупных городах. В целях реализации этой инициативы предлагается также передать с регионального на федеральный уровень бюджетные доходы в размере 3,5 процентных пункта ставки налога на прибыль. В связи с этим возникает вопрос, останется ли у регионов достаточно средств, чтобы финансировать льготы для оставшихся в их ведении категорий граждан, например, ветеранов труда. Поэтому при определении дальнейшей судьбы полностью или частично нефинансируемых социальных мандатов необходим тщательный анализ с тем, чтобы не допустить взваливания на региональные и муниципальные бюджеты непосильных для них обязательств.
В последние годы крупнейшие новации в бюджетной и налоговой сферах не всегда учитывали потребности регионов. В результате все более усиливается дисбаланс между бюджетными обязательствами субъектов Федерации и источниками их покрытия. В период с 2000 по 2003 год число высокодотационных регионов выросло с 8 до 29. По- прежнему нерешенной проблемой остается выплата зарплат бюджетникам в регионах.
И нам нельзя допустить, чтобы в ходе масштабных преобразований бюджетной системы межбюджетные отношения приобрели еще более разбалансированный характер. Тем более, что на распределение обязательств и доходных источников между различными уровнями бюджетной системы будут влиять и другие намеченные реформы в сфере системы государственного управления, здравоохранения, высшего образования, недропользования и т.д. Таким образом, у Совета Федерации и Счетной палаты возникает как никогда широкое поле для взаимодействия в сфере экспертизы новых законопроектов.
В Послании Президента Федеральному Собранию говорится о необходимости внедрения новой системы бюджетного финансирования - бюджетирования, ориентированного на результат. Именно поэтому одним из главных приоритетов нашей работы в 2003 году было апробирование аудита эффективности, который позволяет оценить результативность работы тех или иных бюджетных учреждений, а также общественно значимый эффект конкретных направлений социально-экономической политики Правительства.
Мы уже сейчас начали работу над тем, чтобы привести приоритеты работы Счетной палаты в соответствии с основными положениями Послания Президента. В частности мы предполагаем провести аудит эффективности государственной политики в части, например, обеспечения адресности социальной поддержки граждан, внедрения механизмов ипотеки, модернизации системы здравоохранения и высшего образования и т.д. Одновременно в связи с необходимостью внедрения принципов среднесрочного планирования при составлении законов о бюджете Счетная палата предполагает расширить до трех лет период определения приоритетов своего плана контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности. В полном соответствии с рекомендациями Совета Федерации мы планируем больше проводить государственно значимых комплексных мероприятий. "Первой ласточкой" на данном направлении будет проводимый с участием практически всех аудиторов анализ итогов приватизации, результаты которого будут доложены Президенту и Федеральному Собранию в начале июля.
В заключение хотел бы выразить надежду, что необходимость масштабной работы по совершенствованию бюджетного законодательства станет дополнительным стимулом для дальнейшего развития плодотворного сотрудничества между Советом Федерации и Счетной палатой.
