ТЕЗИСЫ выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина на пленарном заседании Государственной Думы по проекту федерального бюджета на 2005 год 29 сентября 2004 гНазад
ТЕЗИСЫ выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина на пленарном заседании Государственной Думы по проекту федерального бюджета на 2005 год 29 сентября 2004 г
Уважаемый Борис Вячеславович!
Уважаемые депутаты Государственной Думы!
Среди депутатов распространены основные положения Заключения Счетной палаты на проект закона о бюджете 2005 года. В связи с этим позвольте остановиться на ряде наиболее принципиальных с нашей точки зрения моментах.
Проект бюджета на 2005 год производит двойственное впечатление. С одной стороны, о нем можно говорить как о новаторском. Он разрабатывался с учетом проведения административной, бюджетной и налоговой реформ, существенной перестройки всей системы социальной защиты населения и межбюджетных отношений. Предприняты меры по дальнейшему снижению налоговой нагрузки на экономику. Начала решаться такая сложная и болезненная проблема как нефинансируемые социальные мандаты. Увеличены расходы на антитеррористическую деятельность. Сразу же хотел бы сказать, что, по нашей оценке, федеральный бюджет на 2005 год сбалансирован, и в силу благоприятных макроэкономических факторов отличается наибольшим запасом прочности из всех бюджетов, принимаемых в последние годы.
Но при всей новизне данный законопроект по своим базовым подходам и, если можно так сказать идеологии, достаточно консервативен. Для него также типичен ряд характерных недостатков, о необходимости устранения которых Государственная Дума и Счетная палата говорят из года в год.
При формировании данного законопроекта не в полной мере реализованы новые подходы, обеспечивающие концентрацию финансовых ресурсов государства на важнейших направлениях социально-экономического развития. По нашим расчетам, проект бюджета не позволяет решить поставленную Президентом задачу удвоения ВВП в течение десяти лет.
Многие федеральные целевые программы по-прежнему не направлены на повышение темпов и качества экономического роста. Снижение налогового бремени на фонд оплаты труда не сопровождается стимулированием инвестиционной активности, без чего трудно рассчитывать на значительный макроэкономический эффект от этой меры.
Согласно нашим оценкам, реализация данного законопроекта медленно сокращает пропасть в доходах между самыми богатыми и бедными слоями населения, что делает проблематичным борьбу с бедностью. Данная проблема имеет не только социальный и политический, но также и экономический аспект. Рост уровня жизни широких слоев наших граждан является одним из основных резервов стимулирования внутреннего потребительского спроса и темпов экономического роста. На наш взгляд, эта проблема должна решаться путем реального повышения уровня жизни наиболее уязвимых в социальном плане слоев населения. Первые шаги сделаны, но они явно не достаточны.
Не завершена работа по переходу к управлению результатами бюджетных расходов, так как законодательно не сформирована соответствующая система целей и показателей. Не реализован переход на рентные принципы в налогообложении сырьевых отраслей экономики, как это было предусмотрено в Бюджетном послании Президента.
В обсуждении проекта бюджета 2005 г. на Коллегии Счетной палаты участвовал министр финансов А.Л. Кудрин, и нам удалось прийти к общему знаменателю по ряду принципиальных моментов. В частности Минфин России признает, что в бюджете имеются резервы в размере как минимум 2,2 млрд. рублей, которые планировалось направить на обслуживание внешних облигационных займов. Алексей Леонидович предложил использовать эти средства на решение социальных проблем военнослужащих и прежде всего развитие системы служебного жилья. Однако окончательное решение вопроса остается за палатами Федерального Собрания.
В нашем заключении выявлены и другие резервы увеличения доходной части бюджета. К таковым прежде всего следует отнести дополнительные поступления в Стабилизационный фонд в размере около 7 млрд. рублей от вывозных пошлин на нефть и нефтепродукты за счет уточнения средней ставки экспортной пошлины. Как всегда существуют значительные резервы увеличения доходов от использования государственной собственности. Только в случае повышения среднего уровня перечисления дивидендов в бюджет по государственным акциям с нынешних 7-8% до 15% от прибыли дополнительные поступления могут составить 13,5 млрд. рублей.
Говоря о доходной базе бюджета, хотел бы обратить внимание депутатов на проблему существенного увеличения сумм возмещения НДС экспортерам, которое значительно превосходит прогнозные темпы роста объемов экспорта.
Принципиальные замечания Счетной палаты касаются также проблемы использования Стабилизационного фонда, средства которого в размере 74,7 млрд. рублей будут потрачены на финансирование дефицита Пенсионного фонда. На наш взгляд, представленные Правительством расчеты предполагаемого падения поступлений от ЕСН в 2005 г. в связи с сокращением его базовой ставки почти на 10% не в полной мере прозрачны. Ряд экспертов считает, что прогнозируемые доходы бюджета Пенсионного фонда недостаточно обоснованы, так как не учитывают эффекта увеличения налогооблагаемой базы за счет выхода из тени фонда оплаты труда.
Как, наверное, помнят многие из депутатов, Правительство при обсуждении планов налоговой реформы обещало покрыть дефицит Пенсионного фонда за счет других источников. К сожалению, данное обещание не было выполнено. По нашему мнению, финансирование дефицита бюджета Пенсионного фонда является не самым лучшим применением средств стратегического резерва, который должен быть ориентирован на решение долгосрочных задач государственного развития. Мы должны понимать, что в силу специфики демографической ситуации в нашей стране проблема дефицита Пенсионного фонда из года в год будет обостряться. И для его покрытия следует искать резервы прежде всего внутри самого Пенсионного фонда, закрепив за ним постоянные источники доходов.
Все это делает актуальной задачу разработки и законодательного закрепления долгосрочной концепции использования Стабилизационного фонда с тем, чтобы не допустить проедания его средств на текущие нужды. Рассчитываем, что Правительство в скором времени представит на рассмотрение законодателей и экспертного сообщества соответствующий законопроект.
При этом до сих пор не решен вопрос размещения средств Стабилизационного фонда с целью предотвращения их обесценивания от инфляции. Между тем только за первые 7 месяцев текущего года федеральный бюджет потерял из-за этого 9 млрд. рублей.
При реализации мер по реформированию системы социального обеспечения необходимо также уточнить регистр граждан, имеющих право на льготы, без чего трудно оценить достаточность выделяемой Правительством на эти нужды суммы в размере 173 млрд. рублей. При этом в законопроекте необходимо учесть дополнительные расходы на создание и функционирование соответствующих баз данных.
Анализ проекта бюджета свидетельствует, что последние изменения законодательства в сфере межбюджетных отношений приведут к дополнительным, неучтенным в правительственных расчетах выпадающим доходам субъектов Федерации в размере 14,8 млрд. рублей. Между тем по итогам I полугодия текущего года бюджет 28 регионов исполнен с дефицитом, а кредиторская задолженность финансируемых из территориальных бюджетов организаций составила 122 млрд. рублей. При этом субъектам Федерации предстоит до конца года принять собственные законы о реформировании льгот в отношении ряда категорий льготников исходя из того, что их материальное положение не может быть ухудшено.
Сложность анализа рисков для сбалансированности региональных бюджетов обусловлена тем, что в ведение регионов переданы дополнительные полномочия по оказанию финансовой помощи селу, финансированию профтехобразования и т.д. Дополнительную нагрузку на бюджеты субъектов Федерации может оказать индексация зарплаты работникам бюджетной сферы. Снижение базовой ставки ЕСН может создать определенные проблемы при исполнении бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования, что может вынудить ряд регионов выполнять несвойственную им функцию поддержки этих фондов.
Особое внимание следует уделять ситуации с исполнением бюджета и финансированием программ социально-экономического развития регионов Северного Кавказа. Тем более, что отставание этих регионов по уровню социально-экономического развития от наиболее развитых территорий из года в год увеличивается. В связи с этим мы планируем провести в 2005 году проверку выполнения этих программ.
В связи с делегированием большей части полномочий по финансированию села на субфедеральный уровень вполне вероятна ситуация, когда значительная часть регионов просто не найдет дополнительных ресурсов для решения этой задачи. В связи с этим целесообразно предусмотреть возможность некоторого увеличения федеральных расходов на нужды развития сельского хозяйства.
У Минфина имеется резерв в размере около 30 млрд. рублей с помощью которого он планирует покрыть возможные разрывы при исполнении региональных бюджетов. Проблема заключается в том, что ни Государственная Дума, ни Счетная палата не знают, как будут распределены эти средства. Более того у нас нет ясности, как в целом будет распределяться финансовая помощь регионам, так как законопроект не содержит соответствующих приложений.
Пока же остается констатировать, что данный законопроект недостаточно прозрачен и открыт для внешнего контроля. Во многом это обусловлено введением в действие новой бюджетной классификации. Так, например, более чем в 1,5 раза сократилось число позиций функциональной классификации расходов на оборону. В результате в так называемых "мешках" оказалось более 70 млрд. рублей, причем в наиболее проблемных с точки зрения Счетной палаты сферах. В целом, новая бюджетная классификация не позволяет реализовать продекларированные принципы "управления стоимостью целевых программ в течение их жизненного цикла", контролировать результативность расходов в их функциональном разрезе.
Теперь несколько слов о, пожалуй, одной из наиболее старых проблем бюджетного процесса. Из 117 статей законопроекта 30 статей (26%) полностью или частично не соответствуют Бюджетному кодексу. При этом нарушаются требования 32 статей Бюджетного кодекса. В связи с этим Счетная палата из года в год говорит о необходимости подготовки принципиально новой редакции Бюджетного Кодекса. Без этого мы не сможем полностью соблюдать законность при формировании и исполнении бюджета и не сделаем бюджет действенным инструментом экономической политики.
Проект бюджета предполагает существенное увеличение расходов на оборону, безопасность и правоохранительную деятельность. При этом ряд проблем остается нерешенным. В полной мере не урегулирован вопрос о погашении задолженности участникам контртеррористической операции на территории Северного Кавказа и Осетино-Ингушского конфликта. Такое положение объясняется тем, что часть данной задолженности является "непризнанной". Однако трудно признать непризнанной задолженность, подтвержденной судами по тысячам исков. Цена вопроса - 2 млрд. рублей. Нас волнует ситуация и со служебным жильем для военнослужащих. Также не предпринимаются адекватные меры по повышению эффективности расходов на закупку военной техники и проведение НИОКР.
Реализация этих и ряда других предложений Счетной палаты позволит повысить прозрачность бюджетного процесса и превратить бюджет в действенный инструмент решения стратегически значимых задач социально-экономического развития России.
Счетная палата полагает, что представленный законопроект может быть утвержден Государственной Думой в первом чтении с учетом замечаний и предложений, содержащихся в нашем Заключении.
