Тезисы выступления Председателя Счетной палаты РФ С.В.Степашина по вопросу о заключении Счетной палаты на проект федерального закона `Об исполнении федерального бюджета за 2001 год` на пленарном заседании Госдумы 25 апреля 2003 гНазад
Тезисы выступления Председателя Счетной палаты РФ С.В.Степашина по вопросу о заключении Счетной палаты на проект федерального закона `Об исполнении федерального бюджета за 2001 год` на пленарном заседании Госдумы 25 апреля 2003 г
Уважаемый Геннадий Николаевич!
Уважаемые депутаты!
1. Счетная палата своевременно подготовила и представила Заключение по отчету Правительства об исполнении федерального бюджета за 2001 год. Мы также специально для депутатов подготовили основные положения нашего Заключения.
Прежде всего, хотел бы остановиться на положительных моментах в работе Правительства в 2001 году. Так, в 2001 году удалось сохранить положительную динамику важнейших экономических показателей, была значительно смягчена острота долговой проблемы, обеспечено финансирование законодательно установленных расходов государства. Минфином России были предприняты заметные усилия по наведению порядка в бюджетном процессе и улучшению использования бюджетных средств.
Вместе с тем, анализ итогов исполнения федерального бюджета в 2001 году показывает, что накопилось достаточно много острых вопросов, требующих принципиальных решений, в том числе и на законодательном уровне. В последнее время Счетная палата осуществляет переход к аудиту бюджетной эффективности, который позволяет разрабатывать рекомендации по оптимизации государственной бюджетной политики.
2. Прежде всего, следует обратить внимание, что бюджетная политика не в полной мере рассматривается как действенный инструмент стимулирования темпов экономического роста. По итогам за 2001 год темпы роста ВВП составили 105%, против 109% достигнутых в 2000 году. По итогам 2002 года этот показатель, как известно, составил уже 104,3%. При этом ухудшились качественные характеристики экономического роста, как в отраслевом, так и территориальном его аспектах. Концентрация потенциала экономического роста лишь в экспортоориентированных отраслях и в немногих субъектах Российской Федерации порождает депрессивные сектора экономики и регионы.
Дифференциация основных региональных показателей достигла критических отметок. Разрыв между регионами по уровню производства на душу населения составляет 60-80 раз, а по инвестициям на душу населения - 30-40 раз. Для сравнения скажу, что различия между государствами, входящими в Европейский союз, по аналогичным показателям на порядок меньше.
Улучшение характеристик экономического роста требует более высокого уровня координации бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, а также структурной политики, направленной на усиление инвестиционной активности в обрабатывающих отраслях. В частности в рамках налоговой реформы необходимо принять комплекс мер, направленных на снижение общего уровня налогообложения данных отраслей. В связи с этим мы поддерживаем принятые на последнем заседании Правительства решения о снижении налогового бремени. Вместе с тем одновременно должны быть проработаны меры по обеспечению устойчивости доходного потенциала бюджетной системы и сбалансированности бюджетов всех уровней.
3. Замедление темпов экономического роста во многом обусловлено низкой инвестиционной активностью как в частном, так и в государственном секторах экономики.
В то же время обеспечение финансирования расходов инвестиционного характера пока еще не является для Правительства приоритетным. На каждой восьмой стройке, предусмотренной Федеральной адресной инвестиционной программой, строительство не велось. Ни по одной из федеральных целевых программ не выполнены в полном объеме предусмотренные к реализации мероприятия.
4. Несбалансированность финансовых ресурсов и бюджетных обязательств продолжает оставаться наиболее острой бюджетной проблемой. Осуществляемые в настоящее время Правительством мероприятия по их оптимизации пока не могут претендовать на полномасштабную систему планирования и мониторинга социально-экономической эффективности и результативности бюджетных расходов. Хотя, конечно же, мы полностью разделяем позицию Правительства, направленную на сокращение неэффективных бюджетных расходов. Хочу особо подчеркнуть, мы поддерживаем идею не сокращения бюджетных расходов вообще, а сокращения только неэффективных расходов и концентрации высвобождаемых финансовых ресурсов на наиболее важных направлениях, определенных действующим законодательством.
Для реализации данной задачи необходимо провести ревизию существующего законодательства в той его части, которая не обеспечена источниками финансирования. При этом на первый план должно выйти обеспечение сбалансированности всей бюджетной системы и сохранение уровня непроцентных расходов на запланированном уровне. Одновременно в рамках административной реформы было бы целесообразно приступить к созданию в органах исполнительной власти эффективной системы внутреннего контроля за расходованием бюджетных средств для обеспечения строгого соответствия их объемов и структуры действующему законодательству.
Мы полагаем, что нуждается в оптимизации и сеть бюджетных учреждений, а также федеральных государственных унитарных предприятий. Необходимо уточнить и источники их финансирования. Следует исключить практику софинансирования государственных учреждений. От традиционного финансирования потребностей учреждений жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, ряда других отраслей необходимо перейти к контрактным формам бюджетного финансирования.
5. Одним из ключевых направлений обеспечения сбалансированного развития остается дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений.
Счетная палата полагает, что здесь акценты следует сместить с совершенствования механизмов перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, на разграничение сфер ведения, бюджетных обязательств и ответственности за их исполнение между федеральными, региональными и местными органами власти. Необходимо четко определить и разграничить их расходные и налоговые полномочия. Следует отказаться от принятия на федеральном уровне решений, ущемляющих налоговые полномочия регионов, а также налагающих на территориальные бюджеты расходные обязательства без определения источников их финансирования. Одновременно требуется ввести механизмы ответственности региональных и местных органов власти за проводимую бюджетную политику и выполнение финансовых обязательств.
Необходимо доработать нормы и положения бюджетного законодательства, регулирующие межбюджетные отношения. Одновременно следует зафиксировать в законодательных актах расходные полномочия органов власти всех уровней и возникающие при их осуществлении бюджетные обязательства. Проводимая в этом направлении совместная работа Федерального Собрания, Правительства и Администрации Президента позволяет надеяться на решение данных проблем.
6. Назрела необходимость и в существенном совершенствовании налоговой политики. Анализ структуры налоговых поступлений свидетельствует о низком уровне налогообложения добываемых природных ресурсов.
Так, по оценкам экспертов Центрального экономико-математического института РАН чистый народнохозяйственный доход (или так называемая нераспределенная прибыль) формируется за счет труда лишь на 5%, на 20% - за счет основного капитала, а на 75% - за счет природных факторов. Однако 70% фискальной нагрузки, наоборот, приходится на труд, 20% - на основной капитал и лишь 10% - на ренту.
Велики резервы дополнительных поступлений и от неналоговых доходов. Доходы федерального бюджета от использования и распоряжения государственной собственностью составили в 2001 году лишь 3,6% от общего объема доходов федерального бюджета.
Таким образом, далеко еще не исчерпаны потенциальные возможности наращивания объемов бюджетных доходов без дополнительного увеличения нагрузки на добросовестных плательщиков. Мы убеждены, что надо в первую очередь повысить роль рентных платежей и налогов на имущество, а также доходов от использования и распоряжения государственной собственностью.
Счетная палата не раз отмечала отсутствие эффективной системы управления государственными активами и в том числе зарубежной собственностью. Представители государства в акционерных обществах по большей части неэффективно реализуют права акционера от имени Российской Федерации. В 2001 году дивиденды по акциям, принадлежащим государству, начислили только 14% акционерных обществ, акции которых находились в федеральной собственности.
Недостаточна роль в пополнении бюджетных доходов федеральных государственных унитарных предприятий. У третьей части этих предприятий до настоящего времени не определена ведомственная принадлежность.
7. Актуальной остается проблема недостаточной прозрачности бюджетного процесса, которая во многом обусловлена невысоким качеством макроэкономического прогнозирования.
По итогам за 2001 года прогноз объема ВВП был превышен на 16,7%, в результате чего в федеральный бюджет поступило доходов на 400 млрд. рублей или на 33,6 % больше, чем предусматривалось законом. В своих ответах на наши представления Минфин и Минэкономразвития России указывают на массу объективных обстоятельств, которые приводят к большим расхождениям между прогнозом и реально складывающейся макроэкономической ситуацией. Действительно, в экономике, где темпы инфляции и прироста ВВП гораздо больше зависят от динамики мировых цен на нефть, а не экономической политики правительства, весьма трудно что-либо прогнозировать.
Но мы не должны забывать, что дискуссия о точности макроэкономического прогнозирования носит отнюдь не академический характер. Не решив эту проблему, мы не сможем добиться повышения прозрачности бюджетного процесса и повышения эффективности бюджетных расходов. Ошибки в макроэкономических прогнозах ведут к появлению дополнительных, заранее никем неучтенных доходов, которое правительство имеет возможность тратить по собственному усмотрению. Справедливости ради надо сказать, что год от года прогнозы Правительства становятся все более реалистичными. Уже по итогам за 2002 год фактический объем ВВП практически соответствовал прогнозному.
Не способствует повышению прозрачности бюджетной системы и сложившаяся практика постоянного увеличения остатков на счетах по учету средств федерального бюджета, которые на 1 января 2002 года составили 203,5 млрд. рублей. Одной из причин здесь является неравномерность финансирования расходов федерального бюджета в конце финансового года. Объем произведенного финансирования в декабре 2001 года превысил объем финансирования в ноябре почти на 90%. В то же время следует особо подчеркнуть, что ответственность за ритмичность финансирования и исполнение расходов должны нести не только Минфин России, но и распорядители средств федерального бюджета.
8. Отсюда вытекает необходимость повышения прозрачности бюджетов всех уровней и бюджетных процедур.
Настоятельно необходимо создать действенную систему государственных закупок (заказов), позволяющую обеспечить реальный конкурентный режим при размещении заказов на производство товаров и услуг для государственных нужд.
Назрела необходимость в переходе от экстенсивного развития казначейской системы исполнения бюджетов к решению задач повышения качественного уровня казначейских технологий. Их совершенствование должно обеспечить максимальную степень прозрачности операций со средствами федерального бюджета и бюджетных процедур для всех участников бюджетного процесса и, прежде всего, для органов внешнего государственного финансового контроля.
9. И, наконец, следует обратить внимание на необходимость соблюдения принципа законности при исполнении федерального бюджета.
Уже при формировании Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" 25 статей из 139 полностью или частично не соответствовали нормам Бюджетного кодекса, на что Счетная палата указывала в своем Заключении на проект бюджета.
В ходе исполнения бюджета Правительство руководствовалось не нормами Бюджетного кодекса, а применяло нормы Федерального закона о бюджете. В целом Счетной палатой зафиксированы факты нарушений 51 статьи Бюджетного кодекса, а также иных законодательных актов. Из 142 статей самого Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" в полном объеме и в установленные сроки исполнены лишь 60 статей (42%).
Счетная палата полагает, что представляемый Правительством законопроект о бюджете должен строго соответствовать Бюджетному кодексу и иному законодательству. Все необходимые изменения в законодательные акты вполне можно внести до начала рассмотрения проекта бюджета в Государственной Думе.
Практикуемое до настоящего времени ежегодное приостановление действия норм практически одних и тех же законов не решает проблемы по существу и, что более важно, подрывает основы законодательства.
10. С учетом вышесказанного вполне закономерно, что в ходе ревизии исполнения бюджета в 2001 году были выявлены определенные несоответствия и финансовые нарушения. Коллегия Счетной палаты в целом подтвердила отчет Правительства об исполнении федерального бюджета за 2001 год.
В то же время в нашем Заключении отражено 72 случая нецелевого использования средств федерального бюджета, допущенных 16 главными распорядителями средств федерального бюджета, на сумму 221,9 млн. рублей. По результатам проверок исполнения федерального бюджета 2001 года, проведенных в ноябре - декабре 2002 года, дополнительно установлено 120 случаев нецелевого использования средств федерального бюджета в 7 главных распорядителях на сумму 349,5 млн. рублей. Таким образом, в ходе наших контрольных мероприятий установлено в совокупности 192 случая нецелевого использования средств федерального бюджета в 23 главных распорядителях на сумму 571,4 млн. рублей.
Кроме того, в ходе проверок Счетной палаты помимо нецелевого использования средств были выявлены и другие нарушения на общую сумму 8,2 млрд. рублей. Было также установлено, что в отчет Правительства были включены налоговые доходы, источником которых являются налоги и сборы, подлежащие уплате в бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, территориальные и дорожные фонды и бюджеты государственных внебюджетных социальных фондов на общую сумму 1,65 млрд. рублей. В связи с этим полагаем необходимым Государственной Думе рекомендовать Правительству принять меры по погашению задолженности федерального бюджета бюджетам других уровней бюджетной системы, а также внести предложения по законодательному урегулированию данных вопросов в будущем.
По результатам проведенных проверок были направлены представления в Правительство, Минфин, Минэкономразвития России, другие министерства и ведомства. Анализ поступающих ответов свидетельствует, что в Правительстве конструктивно относятся к нашей критике и принимают меры по устранению выявленных нарушений и недостатков. В то же время практика показывает, что назрела необходимость разработки механизма корректировки отчета Правительства после завершения отчетного финансового года при наличии расхождений между отчетом Правительства и данными, установленными Счетной палатой по результатам проверок.
Предложения Счетной палаты по вопросам, требующим законодательного урегулирования, направлены Государственной Думе и Совету Федерации.
