Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина на научно-практической конференции в Государственном университете - Высшей школе экономики 27 мая 2003 гНазад
Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина на научно-практической конференции в Государственном университете - Высшей школе экономики 27 мая 2003 г
Уважаемые коллеги!
1. Задача нашей сегодняшней конференции состоит в согласовании позиций по вопросам модернизации управления бюджетом, разработке новых подходов к планированию и аудиту бюджетных расходов. Необходимо уточнить первоочередные задачи, которые будут способствовать оптимизации реальной бюджетной практики, и наметить пути их решения.
Мы собрались в Государственном университете - Высшей школе экономики, поскольку модернизация управления бюджетом требует новых подходов, глубоких экономических обоснований, обобщения накопленного опыта. Этими вопросами давно занимаются преподаватели и научные сотрудники университета. Хотелось бы пожелать, чтобы их исследования, не теряя своей фундаментальности, все больше переходили в практическую плоскость, помогали решению тех задач, которые стоят перед нашей бюджетной системой. Решение практических проблем, в свою очередь, будет способствовать развитию научного знания и образовательного процесса, подготовке специалистов нового поколения, столь необходимых стране.
2. Эффективный бюджет является условием динамичного развития экономики. За последние годы удалось решить ряд сложных системных проблем, с которыми мы сталкивались в начале переходного периода. Бюджет перестал быть источником постоянной макроэкономической нестабильности, бюджетные обязательства государства в целом исполняются, благодаря работе казначейства наладился учет доходов и расходов бюджета. Конечно, еще больше нерешенных проблем, которые концентрируются в сферах бюджетного законодательства, технологий бюджетирования, бюджетного учета и контроля.
Опыт многих стран показывает, что о бюджетных реформах вспоминают лишь в периоды кризисов, когда срываются общенациональные социально-экономические программы, когда инфляция и государственные долги начинают душить экономику. Я уверен, что нам нужно действовать с упреждением, используя то относительно благополучное положение, в котором российский бюджет находится в настоящий момент. Без модернизации управления бюджетом невозможно полноценно провести административную реформу, реформы жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, снизить налоговую нагрузку на экономику.
Хотел бы особо подчеркнуть, что Счетная палата, исходя из накопленного ею опыта контрольно-ревизионной деятельности, разделяет мнение о необходимости кардинальной модернизации процедур управления бюджетным процессом.
3. При определении направлений модернизации управления бюджетом нужно использовать весь отечественный и зарубежный опыт, который был накоплен на протяжении последних десятилетий, причем не только в общественном секторе, но и в бизнесе. Организации частного сектора, действуя в условиях жестких бюджетных ограничений и конкурентной борьбы, выработали жизнеспособные механизмы управления финансами. Именно эти механизмы лежат в основе реформ бюджета, которые проходили и проходят во многих, в том числе и постсоциалистических странах.
В мировой практике нет унифицированного набора лучших бюджетных процедур и правил. Бюджетные модели в разных странах различаются весьма существенно. Тем не менее можно выделить характерные для всех современных систем бюджетного управления черты. Это, во-первых, ориентация на конечные результаты и, во-вторых, стремление полно и комплексно оценить затраты. Целью бюджетного управления становится повышение результативности бюджетных расходов, т.е. получение большего результата на единицу затрат.
Сложность достижения этой цели состоит в том, что она не может быть административно "спущена" распорядителем бюджетных средств бюджетополучателю. Если реальные интересы последнего прямо противоположны задачам повышения результативности, то контроль над ним будет либо чрезвычайно дорог, либо неэффективен. Необходимо, чтобы интересы бюджетополучателя были напрямую увязаны с интересами распорядителя бюджетных средств. Это требует разработки и внедрения стимулирующих механизмов на всех стадиях бюджетного процесса, четкого определения результатов, эффективных систем контроля.
4. В бюджетных организациях используются две модели финансового управления. Первая, затратная модель, основана на детальном контроле и управлении расходами. Эта модель, известная как сметное финансирование, действует у нас в стране, а до недавнего времени преобладала и в других странах. В ней приоритет отдается контролю затрат бюджетополучателей. Предполагается, что при полном финансировании в соответствии с бюджетной росписью результаты как бы сами собой "приложатся". Действуя в рамках такой модели, бюджетные организации стремятся получить как можно больше ресурсов для исполнения меньшего объема функций и задач. Роль контролирующих органов в такой модели сводится лишь к поиску расхождений между утвержденной и фактической сметой расходов, выявлению фактов нецелевого использования средств.
Нужно сказать, что в ряде случаев, когда результаты формализовать невозможно, с такой бюджетной моделью приходится мириться. Например, крайне сложно установить индикаторы результатов деятельности для органов исполнительной власти. Но здесь возникает вопрос о разумных пределах контроля, о процедурах и форматах отчетов по видам деятельности, качественных индикаторах. Вообще, если размышлять теоретически, то отсутствие какого бы то ни было формального результата должно быть безусловным основанием для прекращения финансирования. И уж во всяком случае, затратная бюджетная модель должна быть не правилом, а исключением.
Несмотря на очевидные недостатки, эта бюджетная модель чрезвычайно устойчива. Во-первых, она привычна и удобна как распорядителям бюджетных средств, так и бюджетополучателям. Занимая позицию "простого исполнителя", и те, и другие отчитываются лишь по сметам расходов, перекладывая все общественные претензии и недовольства на самый верх бюджетной пирамиды - на правительство и депутатов. Во-вторых, не имея навыков и опыта управления по результатам, распорядители бюджетных средств с недоверием относятся к возможности предоставления больших полномочий и свободы распоряжения средствами бюджетным организациям. Показатели результатов в качестве обязательных заданий кажутся слишком ненадежными для контроля.
Однако повсеместное сохранение затратной модели не позволит оптимизировать бюджетные расходы. Она не стимулирует выявление внутренних резервов, не пробуждает инициативу. Бюджетополучатели постоянно будут обращаться за дополнительными ассигнованиями, не проводя внутренней реорганизации и не стремясь повысить качество и интенсивность своей деятельности.
Неэффективность затратной модели можно проиллюстрировать на некоторых общих тенденциях и конкретных фактах, выявляемых Счетной палатой при проверках организаций, финансируемых из федерального бюджета. Отмечу лишь некоторые, наиболее характерные моменты.
До сих пор существуют органы исполнительной власти, работающие без утвержденных правительством положений, определяющих их функции и полномочия. Это создает широкое поле для произвольных, ничем не регламентированных действий таких ведомств и препятствует эффективному контролю за их деятельностью. Так, например, Госкомрыболовство России работает без утвержденного положения о Комитете с 1999 года.
Деятельность целого ряда министерств и ведомств - главных распорядителей бюджетных средств - в значительной степени финансируется за счет внебюджетных источников, причем во многих случаях с нарушением действующего бюджетного законодательства. Создаются разного рода внебюджетные фонды, из которых щедро финансируются социальные программы, производятся закупки дорогостоящего оборудования и т.п.
Проводимые в нарушение законодательства на внеконкурсной основе закупки товаров для государственных нужд стали массовой практикой. Это особенно характерно для органов правопорядка, которые в силу специфики своей деятельности реже попадают в сферу внимания контролирующих организаций. Кроме Счетной палаты, их финансовую деятельность, по сути, всерьез проверить больше и некому. При этом в ходе наших контрольных мероприятий в региональных УВД, например, обнаруживались факты закупки автомобилей представительского класса при нехватке средств на материально-техническое обеспечение оперативно-розыскной деятельности.
Многие главные распорядители создают подведомственные организации, деятельность которых носит по существу коммерческий характер и финансируется в основном за счет доходов от оказания разного рода услуг. При этом такие организации зачастую наделены некоторыми функциями государственного управления. Их работа нередко создает дополнительные административные барьеры для деятельности хозяйствующих субъектов, иногда вообще является нецелесообразной. Такая ситуация в принципе подрывает идеологию, если можно так выразиться, бюджетного финансирования и является еще одним аргументом в пользу упразднения в рамках административной реформы значительного числа бюджетных учреждений или их преобразования в коммерческие организации.
Очевидно, что такая система рано или поздно оказывается на грани финансового кризиса. Бюджетных ассигнований постоянно не хватает, бюджетная сфера теряет конкурентоспособность на рынке труда, а вместе с ней и возможность откликаться на возрастающие по сложности и масштабам требования общества.
5. Альтернативная, результативная модель бюджета предполагает контроль и управление результатами при установлении лишь верхних границ затрат. Внимание государства как главного заказчика и контролера сосредотачивается на планировании и контроле результатов, расчете "цены" единицы желаемого результата. Получателям бюджетных средств устанавливаются количественные и качественные задания, под которые им выделяются лимиты бюджетных ассигнований. В рамках этих лимитов они могут оптимизировать свою деятельность, направив сэкономленные средства на свои нужды. Тем самым устраняется противоречие интересов распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей.
Внедрение результативной бюджетной модели предполагает комплексную модернизацию управления бюджетом.
Планирование бюджета должно начинаться не с расчета смет отдельных бюджетных организаций, а с анализа общественных потребностей, определения национальных приоритетов, установления на этой основе долгосрочных лимитов ассигнований по программам, функциям, государственным услугам.
Эффективная технология планирования может быть следующей. Правительство определяет лимиты ассигнований (скажем, на 3 года, в соответствии с недавно принятым перспективным финансовым планом) каждому из главных распорядителей бюджетных средств. Те, в свою очередь, на основе собственных приоритетов распределяют полученные лимиты между подведомственными бюджетополучателями. Каждый из бюджетополучателей на основе ожидаемых лимитов ассигнований начинает составлять детальные планы своей работы, обращая основное внимание на обоснование конечных результатов, повышение результативности деятельности, возможной экономии средств. При этом планы могут разрабатывать в нескольких вариантах.
Наряду с лимитами ассигнований для каждого бюджетополучателя должны определяться показатели результатов или плановые задания их деятельности. Важно, чтобы эти показатели и задания напрямую зависели от работы бюджетополучателя и были подконтрольны ему. Очевидно, что эти показатели и задания должны также быть увязаны с обязательствами правительства на очередной бюджетный период и конкретизировать их. Показатели результатов и задания целесообразно утверждать вместе с бюджетом. Они должны входить в систему бюджетной отчетности, либо определяться на основе иных законодательно или нормативно установленных процедур. Только это создаст основания и возможность их внешнего контроля.
В рамках лимитов ассигнований, а также установленных целевых индикаторов результатов и плановых заданий должна быть расширена самостоятельность получателей бюджетных средств, означающая реальную финансовую децентрализацию и повышение ответственности бюджетных организаций. При необходимости они должны иметь возможность оперативно менять структуру расходов, использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном периоде, а также получать на условиях займа определенную часть средств бюджета будущего года. Целесообразно расширить права бюджетных организаций по премированию своих подразделений и отдельных сотрудников за достижение высоких результатов, привлечению сторонних организаций и отдельных специалистов на основе контрактов для выполнения плановых заданий.
Иммунитет и бoльшая самостоятельность бюджетов государственных организаций создадут мотивацию к экономии средств, обеспечат непрерывность выполнения среднесрочных программ, станут условием своевременности и комплексности расходов.
Модернизация управления бюджетом потребует также изменения системы бюджетного учета и отчетности. Потребуется создание форматов отчетов о результативности деятельности бюджетных организаций с приданием им определенного правового статуса. Из таких отчетов должно быть четко видно, выполнены ли бюджетные задания, достигнуты ли утвержденные показатели результатов, какова была динамика стоимости бюджетных услуг.
Недостаток информации не позволяет в настоящее время принимать обоснованные управленческие решения. В тоже время часть отчетности является излишней, ненужной для планирования, оперативного управления и контроля. На ее подготовку уходит масса времени и сил.
Система учета результатов должна базироваться не только на обобщении внутренней информации, но также на опросах потребителей, заключениях независимых внешних аудиторов. С другой стороны, затраты, динамика активов, используемых в государственном управлении, должны отражаться в ней максимально полно, чего не обеспечивает используемый в настоящее время кассовый метод учета. Для создания адекватной информационной основы управления бюджетом по результатам потребуется осуществить в бюджетном секторе переход на метод учета по начислению, который давно используется в бизнесе.
6. Модернизация управления бюджетом невозможна без улучшения системы внутреннего и внешнего бюджетного контроля и аудита. Внутренний контроль должен быть направлен на предотвращение неэффективных решений и возможных нарушений бюджетных обязательств. Он может включать элементы внутреннего арбитража, нацеленного на разрешение споров внутри организации и сглаживание конфликтов. Внешний контроль должен концентрироваться на качестве выполнения бюджетных заданий, функциональных обязанностей, следить за целевым в истинном смысле этого слова использованием средств, оценивать эффективность бюджетных расходов, осуществлять ревизию контрактов и проч.
Важным элементом внешнего контроля должен стать аудит эффективности бюджетных расходов. Согласно стандартам ИНТОСАИ аудит эффективности используется параллельно с финансовым аудитом в качестве инструмента оценки эффективности, результативности и экономичности бюджетных программ и их влияния на социально-экономическое положение страны и отдельных регионов. Помимо функции контроля аудит эффективности выполняет важную информационную функцию, так как предоставляет общественности точную и всеобъемлющую информацию о результатах деятельности государственных органов, эффективности использования бюджетных средств. Аудит эффективности обеспечивает прозрачность и подотчетность органов власти и иных государственных организаций.
Счетная палата как высший орган внешнего государственного финансового контроля в соответствии с Конституцией формируется Федеральным Собранием. Это обеспечивает ее независимость от органов исполнительной власти. При этом вся ее контрольная деятельность, в том числе аудит эффективности, не должна подвергаться влиянию политических сил, фракций, групп интересов, отдельных депутатов и сенаторов. Чтобы аудиторские проверки были независимыми и представляли неискаженную информацию, аудиторский орган должен быть наделен достаточным объемом полномочий, по крайней мере, в выборе технологий, методик и объектов проведения аудита, а также способов информирования общественности о результатах аудиторских проверок. В этой связи важным представляется четкое разграничение внутреннего аудита и внешнего финансового государственного контроля, который осуществляется специально созданным для этого парламентом органом.
Аудит эффективности должен охватывать весь спектр деятельности государства, полный круг бюджетных операций, а также концентрировать внимание на отдельных бюджетных программах и деятельности государственных организаций. Аудиторским органам при проведении аудита эффективности должна быть предоставлена значительная степень свободы в проверке любых решений государственных органов, отдельных программ и организаций. Необходимо обеспечить доступ ко всему кругу необходимой для проверки информации.
Контрольная функция аудита эффективности реализуется путем предоставления адекватной информации общественности. Однако этим она не исчерпывается. Обязательным должно стать требование исполнения рекомендаций аудиторских органов. Существенным элементом аудита должен быть анализ и контроль степени выполнения рекомендаций. Только в этом случае аудит эффективности имеет смысл. Выполнение рекомендаций также является ключевым параметром оценки эффективности использования аудита в качестве инструмента улучшения управления бюджетом.
Контролирующие органы, проводящие аудит эффективности, прежде всего, должны оценивать точность формулировки целей политики, плановых заданий, правильность выбора инструментов их реализации, оптимальность и четкость разграничения полномочий и ответственности между различными уровнями бюджетного управления. Особое внимание должно уделяться анализу соответствия издержек деятельности объемам и качеству предоставляемых бюджетными организациями услуг, оценке того, в какой степени оказываемые услуги ориентированы на удовлетворение общественных потребностей.
Вместе с тем хочу особо подчеркнуть, что нет никаких оснований для противопоставления аудита эффективности финансовому аудиту. Последний как раз и выступает основным инструментом контроля в бюджетной системе, основанной на сметном финансировании. Прежде чем переходить к аудиту эффективности, необходимо убедиться в достоверности финансовой отчетности бюджетных организаций, что еще долго будет сохранять актуальность в реальной российской практике. Аудит эффективности расходов окажется просто лишенным смысла, если базируется на фальсифицированных данных об объемах и направлениях этих расходов. Поэтому совершенствование технологии финансового аудита также исключительно важно. Для того чтобы появилась возможность уделять больше внимания и времени аудиту эффективности, необходимо добиться значительно большей прозрачности бюджетной системы, так сказать, автоматизма бюджетных процедур. Следует шире внедрять в практику наработанный в развитых странах опыт передачи данных в электронном виде, обеспечить доступ к ним Счетной палаты в режиме реального времени. Это позволит минимизировать затраты труда и времени на проверку финансовой документации, существенно сократить количество контрольных мероприятий, проводимых с выездом на проверяемые объекты и создать необходимую основу для увеличения удельного веса аудита эффективности в общем объеме контрольной деятельности Счетной палаты.
Очевидно, что модернизация управления бюджетом и перенесение акцентов в контрольной деятельности на аудит эффективности не могут быть проведены единовременно. Требуется продолжительная и последовательная работа по разработке новых инструментов, адаптации отечественного и международного опыта, апробации различных вариантов систем бюджетного управления.
