Доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина на `круглом столе` `Аудит эффективности государственных расходов: опыт, проблемы, перспективы` 16 июня 2003 гНазад
Доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина на `круглом столе` `Аудит эффективности государственных расходов: опыт, проблемы, перспективы` 16 июня 2003 г
Уважаемые коллеги, участники "круглого стола"!
1. В настоящее время большинство органов государственного финансового контроля развитых стран широко использует аудит эффективности как одну из важнейших форм государственного бюджетного контроля. Главной его задачей является определение социально значимого результата от использования государственных средств в виде, например, улучшения здоровья населения или снижения уровня преступности. Доля аудита эффективности в общем количестве проверок высших органов финансового контроля в ряде стран достигает 50-60%.
Можно выделить следующие причины столь быстрого развития в мире этой формы финансового контроля. Во-первых, сама логика развития политических системы во многих странах мира по пути дальнейшей демократизации повышает потребность общества в организации действенного контроля за деятельностью исполнительной власти, что увеличивает роль и влияние внешних органов финансового контроля.
Во-вторых, в большинстве зарубежных стран сформировалось четкое разграничение функций и полномочий между органами внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. Внешние органы государственного финансового контроля, как правило, концентрируют свое внимание на финансовом аудите годовых отчетов органов исполнительной власти, а структуры внутреннего контроля проводят проверки счетов и правильности ведения финансовой отчетности внутри министерств и ведомств. При этом органы внешнего государственного финансового контроля играют ведущую роль по отношению к структурам внутреннего контроля, имеют право оценивать результаты их проверок и в случае необходимости использовать эти материалы в ходе собственных контрольных мероприятий. Такая система избавляет органы внешнего государственного финансового контроля от необходимости проведения детальных проверок финансовой отчетности бюджетополучателей и дает им возможность осуществлять не только финансовый аудит, но и проверки эффективности использования государственных средств.
В-третьих, в развитых зарубежных странах весьма возросла результативность самого финансового аудита. Созданы и действуют такие механизмы контроля, которые обеспечивают достаточно высокую степень вероятности обнаружения и пресечения финансовых нарушений. При этом высокая степень прозрачности и публичности организации бюджетного процесса сама по себе приводит к сокращению количества серьезных финансовых нарушений и прежде всего нецелевого использования средств.
И, наконец, в-четвертых, одной из важных причин (и одновременно условий) развития аудита эффективности является проблема повышения заинтересованности парламентов в деятельности подотчетных им внешних органов финансового контроля. В развитых странах финансовый аудит представляет для парламентов все меньший интерес, так как в результате проверок выявляется все меньше серьезных нарушений в использовании бюджетных средств исполнительной властью, которые, например, оппозиция могла бы использовать в политических целях. В то же время аудит эффективности предоставляет парламентариям весьма интересную для них информацию о результативности тех или иных бюджетных программ и проектов с точки зрения интересов всего общества.
2. Соответственно, для более широкого внедрения аудита эффективности в нашей стране необходимо создание следующих предпосылок.
Прежде всего необходимо добиться существенного снижения объема искажений отчетных данных экономических субъектов, а также случаев нарушений ими действующего законодательства. В обратном случае органы внешнего государственного финансового контроля просто не будут иметь ни необходимых данных, ни просто времени для оценки результатов финансовой деятельности этих субъектов.
Данная проблема решается путем создания действенной системы внутреннего контроля, на которую и ляжет основная нагрузка по проверке достоверности отчетности и соблюдению законодательства экономическими субъектами. Это позволит освободить внешние органы государственного финансового контроля от проверок целевого характера расходования государственных средств и сосредоточиться на проведении аудита эффективности. При этом это новая форма контроля должна в себя включать не только анализ результативности бюджетных проектов. Одновременно необходимо осуществлять комплексный анализ причин неэффективного использования государственных средств и на основе этого разрабатывать рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса и действующего законодательства, а также при необходимости и всей экономической политики государства.
Следует также иметь в виду, что аудит эффективности может быть по настоящему широко востребован в рамках такой бюджетной системы, которая ориентирована не просто на освоение государственных средств, а на достижение конкретного результата. Для такой системы характерна прямая увязка ресурсного обеспечения бюджетных организаций с итогами их деятельности. Бюджетирование по результатам создает лучшую мотивацию к качественному выполнению возложенных на организацию функций.
Одновременно должна быть создана и адекватная новым требованиям система учета, включающая в себя отчетность органов исполнительной власти об эффективности расходования ими государственных средств. Вместе с тем органы исполнительной власти еще на стадии проектирования и планирования бюджетов должны четко определять желаемый результат, а также критерии оценки его достижения. И, наконец, высшие органы государственного финансового контроля должны на законодательном уровне получить полномочия по предоставлению им всей необходимой информации и совершению действий, обеспечивающих проведение аудита эффективности.
Особо следует подчеркнуть, что неотъемлемым условием перехода к аудиту эффективности является наличие политической воли, реальное желание законодательной власти контролировать и оценивать деятельность исполнительной власти. Как правило, такие предпосылки создаются в результате проведения административных реформ.
3. Теперь давайте остановимся на определении первых конкретных шагов, которые необходимо сделать на пути внедрения аудита эффективности в России.
Прежде всего мы должны сами для себя ответить на вопрос, а нужен ли нам вообще аудит эффективности? Ответ на него очевиден. Нам нужно предпринимать срочные меры по проведению административной реформы c целью существенного повышения эффективности работы государственного аппарата. О настоятельной необходимости решения этой проблемы говорил и Президент в своем послании Федеральному Собранию.
Затем мы должны определить наличие объективных условий, необходимых для перехода к аудиту эффективности. Успешно действующая система органов Федерального казначейства создала основу для формирования эффективной системы внутреннего финансового контроля в рамках исполнительной власти. Уже сейчас в проект Модернизации системы федерального казначейства заложены возможности ее функционирования в условиях бюджетирования по результатам. В разработке предложений в проект системы приняла участие и Счетная палата. Обозначены и направления административной реформы, позволяющие осуществить переход к аудиту эффективности.
Следующим шагом должна стать разработка предложений по совершенствованию правовой базы государственного финансового контроля и приведению ее в соответствие с международными стандартами. При этом нужно заранее определить потребности государства, а также те сферы деятельности и функции органов исполнительной власти, на которые будет распространяться аудит эффективности. Пока что ни в Бюджетном кодексе, ни в законе "О Счетной палате" нет определения "аудит эффективности". Действующее законодательство не ставит также перед органами финансового контроля тех целей и задач, которые реализуются в развитых странах при проведении аудита эффективности.
И, наконец, при переходе к аудиту эффективности нужно сначала провести "разведку боем". В рамках действующего законодательства необходимо осуществить проверки, максимально приближенные к аудиту эффективности, с тем чтобы выявить конкретные правовые, методические и организационные проблемы, препятствующие его внедрению. Для осуществления таких проверок прежде всего требуется методическое обеспечение, касающееся вопросов составления программ проверок, определения видов оценок эффективности использования государственных средств, технологии взаимодействия с органами государственной власти, а также технологии подготовки и согласования заключительных документов.
4. Хотел бы еще раз подчеркнуть, что в рамках аудита эффективности не ставится задача дать общую оценку результативности работы проверяемого бюджетополучателя, так как при такой оценке нельзя учесть всей сложности и разнообразия сфер его деятельности. Аудит эффективности должен быть нацелен на разработку конкретных рекомендаций по совершенствованию деятельности проверяемых объектов, реализации программ, направленных на повышение эффективности использования ими государственных средств.
Соответственно, при внедрении аудита эффективности возникает опасность вовлечения органов государственного финансового контроля в сферу политических взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, использования их аудиторской деятельности для решения политических задач. Поэтому во многих странах при проведении проверок эффективности законодательно запрещается давать политическую оценку государственным программам, комментировать политические решения правительства. Органы финансового контроля осуществляют, как правило, лишь проверки материалов, документов, фактов или информации, лежащих в основе политических решений, дают оценки достижения целей проводимой политики и результатов ее практической реализации.
5. Опыт зарубежных стран в сфере аудита эффективности представляет для нас большую практическую ценность, поскольку проблемы эффективного использования государственных средств и осуществления контроля эффективности сегодня весьма актуальны для России. Почему же до настоящего времени этот вид бюджетного контроля не получил своего развития в нашей стране? На это есть несколько причин.
Во-первых, слишком короткий период времени прошел с момента создания в России институтов демократии и рыночной экономики и в частности самой Счетной палаты как внешнего органа государственного финансового контроля.
Во-вторых, Счетная палата в период своего становления должна была сформировать механизмы и инструменты осуществления бюджетного контроля, наиболее важным из которых и сегодня является контроль за законностью и целевым использованием бюджетных средств, то есть финансовый аудит. Как показывают результаты нашей контрольно-ревизионной деятельности, финансовые нарушения в виде незаконного и нецелевого использования государственных средств имеют еще значительные масштабы. Поэтому актуальность финансового аудита как традиционного вида бюджетного контроля для России сохранится и в ближайшем обозримом будущем, хотя это и не является фактором, препятствующим внедрению и аудита эффективности.
В-третьих, в России отсутствует законодательно установленная система государственного финансового контроля с четким разделением функций и полномочий органов внешнего и внутреннего контроля. Дискуссия по данному поводу продолжается до сих пор.
И, наконец, в-четвертых, действующее законодательство сегодня ограничивает возможности Счетной палаты по проведению полноценных проверок эффективности использования государственных средств. В соответствии со стандартами ИНТОСАИ орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок.
Как известно, одним из принципов бюджетной системы, установленных статьей 34 Бюджетного кодекса, является эффективность и экономность использования бюджетных средств. Он означает, что "при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств". Кроме того, статьи 160 и 163 Бюджетного кодекса устанавливают ответственность распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей за эффективное использование средств в соответствии с их целевым назначением.
Если исходить из определения эффективности и экономности, сформулированного в Бюджетном кодексе, то квалификация деятельности по использованию бюджетных средств как "неэффективной" требует специальных доказательств того, что существует практическая возможность альтернативного варианта деятельности, способного привести к лучшему использованию средств. Очевидно, что на сегодня отсутствует соответствующий правовой механизм для получения и представления таких доказательств, и, соответственно, для проведения оценки эффективности.
В то же время действующим законодательством не определен порядок реализация положения статьи 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", которая наделяет ее правом определять эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности. Ведь реализовывать эту задачу можно на основе как экспертно-аналитической, так и контрольно-ревизионной деятельности, как на стадии экспертизы проекта бюджета, так и в процессе контроля его исполнения. Тем более, что в статьях 9 и 15 указанного закона установлено, что контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты осуществляется "на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности", то есть того, что в соответствии с зарубежной терминологией называют финансовым аудитом. Закон также ограничивает сферы, в которых Счетная палата может контролировать эффективность. Это использование иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством от иностранных государств и финансовых организаций; размещение централизованных ресурсов, выдаваемых на возвратной основе; использование средств государственных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства.
Таким образом, для того, чтобы Счетная палата могла осуществлять реальные и в полном объеме проверки эффективности использования бюджетных средств, необходимо, основываясь на стандартах ИНТОСАИ и опыте органов государственного финансового контроля зарубежных стран, провести большую работу по созданию необходимых условий и решению правовых, организационных, методологических, кадровых и других проблем.
6. Эта работа уже началась. В настоящее время Счетная палата успешно сотрудничает с Управлением Главного аудитора Канады в рамках российско-канадского пилотного проекта "Переход от финансового аудита к аудиту эффективности расходования средств федерального бюджета". Канадские коллеги оказывают нам практическую помощь в разработке методики проведения аудита эффективности, а также организации и проведении проверок эффективности использования государственных средств на реализацию федеральных целевых программ "Дети Севера" и "Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005 годы".
Помимо решения затронутых выше правовых проблем, внедрение аудита эффективности требует и соответствующего кадрового обеспечения. Можно достаточно быстро создать законодательную и методологическую базу, но, очевидно, наиболее сложным будет формирование позитивного отношения к этому виду государственного финансового контроля и перестройка традиционного мышления наших инспекторов.
Сложность данной проблемы в том, что внедрение аудита эффективности означает, в определенной степени, революционный переход к новой форме государственного финансового контроля. Это другой предмет контроля, иная технология проведения проверки по сравнению с традиционной проверкой законности и целевого использования бюджетных средств и государственной собственности. Необходимо уже сейчас решать вопросы организации обучения сотрудников Счетной палаты методике проверок эффективности в рамках действующей системы подготовки и повышения квалификации кадров. Как показывает зарубежный опыт, для проведения аудита эффективности привлекаются специалисты широкого профиля, не только ревизоры, бухгалтеры, экономисты, но и независимые эксперты и консультанты различных областей знаний.
В заключение хотелось бы выразить надежду, что предстоящее обсуждение в рамках нашего "круглого стола" различных задач и проблем, связанных с аудитом эффективности, позволит глубже понять содержание нового для нас вида бюджетного контроля, а выработанные рекомендации будут способствовать его успешному внедрению в практику государственного финансового контроля.
Желаю всем участникам "круглого стола" плодотворной и успешной работы!
