В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Выступление Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина на научно-практической конференции `Эффективность управления государственным долгом` 26 ноября 2003 г Назад
Выступление Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина на научно-практической конференции `Эффективность управления государственным долгом` 26 ноября 2003 г
Уважаемые коллеги!

В этой аудитории, наверное, нет необходимости много говорить об актуальности долговой тематики. После событий августа 1998 года обеспечение своевременных платежей по внешнему государственному долгу превратилось в ключевую проблему бюджетной политики. И не будет преувеличением сказать, что не только структура бюджета, но и сама его идеология определялись необходимостью мобилизации финансовых ресурсов для удовлетворения требований внешних кредиторов. И сколько бы тогда не говорилось о приоритетности бюджетных расходов на национальную оборону, социальную политику или на судебную реформу, все прекрасно понимали, что по-настоящему "священной коровой" для Правительства и Минфина оставались расходы на обслуживание и погашение государственного долга. Здесь в любом случае нельзя было допустить сбоев при исполнении бюджетных назначений.

И надо сказать, что такая стратегия была не только объективно необходима, но и во многом полезна. Проводимая в последние годы политика бюджетного профицита прежде всего помогла снизить остроту долговой проблемы за счет уменьшения объема государственного долга в абсолютном размере. Только по итогам 2002 года внешний долг уменьшился на 7,2 млрд. долларов и составил около 122,1 млрд. долларов. Для сравнения скажу, что за три года до этого данный показатель составлял более 148,4 млрд. долларов. Быстрыми темпами сокращается и доля совокупного государственного долга к ВВП. По итогам 2002 года данный показатель составлял 42%, а по ожидаемому исполнению федерального бюджета за 2003 год - уже 34%. По официальным прогнозам общий объем государственного долга на конец 2004 года должен составить 4,7 трлн. рублей (146 млрд. долларов), или 30% ВВП.

Таким образом, Россия уже достигла общепринятых в международной практике параметров платежеспособности суверенного заемщика. Более того, по такому показателю как общий объем долга к поступлениям по счету текущих операций в первом квартале 2003 года (131%) Россия превышала уровень большинства стран с инвестиционным рейтингом, в которых данный показатель в среднем составляет 80-90%. Доходность номинированных в иностранной валюте российских ценных бумаг приближается к показателям, характерным для стран с инвестиционным рейтингом. И вполне закономерно, что международное рейтинговое агентство Moody"s совсем недавно присвоило нашей стране инвестиционный рейтинг, что удешевит доступ государства и частных заемщиков на международный рынок капитала. Сделан очень большой и значимый шаг вперед в деле улучшения инвестиционного климата и привлечения прямых иностранных инвестиций.

Таким образом, долговая проблема на данный момент потеряла свою былую остроту и уже не может рассматриваться в качестве "дамоклова меча", который в любой момент грозит стать причиной очередного финансового катаклизма. За последние годы в бюджетно-финансовой системе накоплен солидный запас прочности. Денежным властям удалось существенно сократить темпы инфляции, а объемы золото-валютных резервов достигли рекордной величины. В условиях стабильной финансовой ситуации предпринимаются успешные попытки по замещению внешних заимствований на внутренние.

Благодаря этой политике государственный внешний долг за период 2001-2003 годов уменьшился более чем на 18,9 млрд. долларов, а доля внутреннего долга в общем объеме государственного долга увеличилась с 12 до 17%. Это произошло прежде всего за счет увеличения объема рыночного внутреннего долга, который с начала 2001 года по конец 2003 года вырос с 532 до более 670 млрд. рублей. Во второй половине 2002 года Минфин впервые после событий 1998 года осуществил долгосрочные заимствования с погашением в 2008 году. В текущем году были размещены государственные облигации уже с погашением в 2012 и 2018 годах.

В результате существенно удлинились сроки заимствований на внутреннем рынке при одновременном уменьшении стоимости их обслуживания, что в свою очередь позволяет Правительству экономить на процентных расходах бюджета и направлять освободившиеся средства на внутренние нужды. Но самое главное заключается в сокращении глобальных рисков. Ситуация с обслуживанием и погашением внутреннего долга прежде всего определяется экономической политикой государства, тогда как возможности бюджета платить по внешним долгам во многом зависят от непредсказуемых колебаний курсов основных мировых валют и динамики цен на основные статьи российского сырьевого экспорта.

Проводимую политику замещения внешнего долга внутренним следует признать как вполне успешную. И у этого направления долговой политики государства имеются большие перспективы. Например, в связи с началом пенсионной реформы Минфин в 2004 году предполагает начать выпуск государственных сберегательных облигаций (ГСО), в которые будут вкладываться накопительная часть пенсий.

Долговая политика имеет многоаспектный характер и тесно привязана не только к бюджетной, но и денежно-кредитной и валютной политике государства. В условиях ограниченности инструментов реализации кредитно-денежной политики Банка России операции по обслуживанию и погашению внешнего государственного долга выступают и в качестве механизма антиинфляционной политики, направленной на стерилизацию и изъятие из рыночного оборота "горячих денег". Федеральный бюджет аккумулирует финансовые ресурсы налогоплательщиков. Затем их замораживают на какое-то время в виде остатков на бюджетных счетах и после конвертации выводят из страны путем платежей по внешнему долгу. Такой алгоритм весьма эффективен и с точки зрения недопущения чрезмерного укрепления рубля в условиях высоких цен на нефть. Крупные платежи по внешнему долгу повышают спрос на валюту и не дают национальной валюте "тяжелеть" слишком быстро.

Использование долговой и бюджетной политики в этих целях объективно необходимо. В силу структурной слабости российской экономики и прежде всего недостаточной развитости банковской системы и фондового рынка способность российской экономики трансформировать свободные финансовые ресурсы в инвестиции и другие долгосрочные вложения еще очень невелика. И Правительство просто вынуждено использовать федеральный бюджет в роли дополнительного связывающего звена в финансовой системе с целью недопущения высокой инфляции.

Но в этой ситуации возникает опасность подмены целей, когда второстепенная задача превращается в главную. Бюджетная политика, вместо того чтобы способствовать решению стратегических проблем страны, в значительной мере переориентируется на решение тактической задачи поддержания текущей финансовой стабильности.

В результате не только долговая, но и вся бюджетная политика становится все более консервативной и инерционной, когда идеология и структура каждого очередного закона о бюджете по большому счету остаются неизменными. Между тем бюджетная политика может быть эффективным инструментом экономической политики и не нужно бояться им активно пользоваться.

В этом контексте много споров вызывает предложенная Правительством концепция создания Стабилизационного фонда. Мы поддерживаем идею создания этого фонда, который является своего рода страховым полисом бюджетной системы на случай резкого падения мировых цен на нефть. При этом к темпам накопления средств в этом фонде в среднесрочной перспективе следует относиться взвешенно и осторожно. Стабилизационный фонд предполагается использовать в том числе и как некий инструмент стерилизации денежной массы. Однако использование бюджетной политики в этих целях является "палкой о двух концах". С одной стороны, изъятие части бюджетных доходов в Стабилизационный фонд позволяет "сбивать" инфляцию. Но с другой, как показывает практика, - чересчур резкий "зажим" бюджетных расходов оказывает тормозящее воздействие на экономический рост.

Урезание государственных расходов может привести к сокращению внутреннего потребительского и инвестиционного спроса, что негативно скажется прежде всего на перерабатывающих отраслях, которые по большей части ориентированы на внутренний рынок. Возникает порочный круг. С одной стороны, в целях уменьшения зависимости российской бюджетной системы от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры мы изымаем из экономики часть свободных средств и накапливаем их в Стабилизационном фонде. А с другой - мы тем самым тормозим развитие прежде всего перерабатывающих и наукоемких отраслей, которые в стратегическом плане являются единственно возможной альтернативой сырьевому экспорту. Таким образом, и после создания Стабилизационного фонда сохраняются сложившиеся тенденции в долговой и бюджетной политике, когда, что называется, за деревьями мы не видим леса.

И не случайно, что профицитная бюджетная политика, направленная на пополнение Стабилизационного фонда, трактуется многими экспертами как чересчур консервативная, которая не использует все имеющиеся возможности по решению поставленной Президентом задачи удвоения ВВП. Альтернативная модель бюджетной политики предполагает если не отказ, то по крайней мере существенное смягчение политики бюджетного профицита. Снижение остроты долговой проблемы, а также присвоенный России инвестиционный рейтинг дают возможность постепенно вернуться к общепринятому в мировой практике рефинансированию государственного долга за счет новых займов. Тем более, что для поддержания своей репутации надежного заемщика России в любом случае необходимо развивать свое присутствие на международном рынке капитала. Кроме того, как было показано выше, существуют еще значительные резервы для дальнейшего развития рынка внутреннего государственного долга.

В зависимости от своих экономических воззрений эксперты предлагают различные варианты использования образовавшихся таким образом дополнительных бюджетных доходов. Например, появляется возможность существенного сокращения налогов на производство и потребление, что через оживление потребительского и инвестиционного спроса должно оказать стимулирующее воздействие на экономический рост. Существуют также предложения перераспределить образовавшиеся таким образом дополнительные доходы государства через бюджетную систему путем увеличения социальных выплат населению и наращивания финансирования государственных инвестиционных программ, что также может способствовать оживлению экономической активности.

Ясно, что переход к новой бюджетной политике, ориентированной на стимулирование экономического роста, должен быть постепенным. Из года в год зависимость российской экономики и бюджетной системы от сырьевого экспорта становится все больше и больше. И всегда нужно иметь в виду риски и угрозы, вытекающие из возможности резкого падения мировых цен на нефть. Тем не менее, приведенные выше примеры показывают, что государственные заимствования из тормозящей экономическое развитие обузы могут при большом желании превратиться в один из важнейших инструментов стимулирования экономического роста. При этом я хотел бы подчеркнуть, что сказанное мною выше не является истиной в последней инстанции, а лишь приглашением к последующей дискуссии.

В то же время еще многое надо сделать, чтобы долговая политика государства стала по-настоящему целостной и эффективной. Нам пока еще только предстоит создать по настоящему работоспособную систему управления государственным долгом. В последние годы Правительство концентрировало свои усилия в этой сфере в основном на реструктуризации своих обязательств, не уделяя должного внимания совершенствованию самой системы. Между тем долговые инструменты весьма отличаются между собой по срокам погашения, стоимости обслуживания, валюте номинала и своему статусу. Управление долговыми пассивами должно быть также тесно привязано к управлению долговыми активами, то есть долгами перед Россией других государств. И для того, чтобы минимизировать расходы на обслуживание и погашение долгов, необходим не только высокий профессионализм управленцев, но и наличие четко работающей системы, понятных и прозрачных правил игры.

Первоочередной задачей на данном направлении является совершенствование законодательства. Существенным недостатком управления государственным долгом является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований. Вне правового урегулирования остается порядок применения операций реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов.

В действующем законодательстве не предусмотрена система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении заимствований и управления государственным долгом. В условиях отсутствия единого центра управления долговой политикой четко не определены полномочия и порядок взаимодействия в текущем режиме Правительства, Минфина, Минэкономразвития, Внешэкономбанка, а также Банка России. На практике все это снижает эффективность долговой политики.

Вместе с тем не налажен по-настоящему достоверный учет долговых операций. В Государственной долговой книге, в которой согласно Бюджетному кодексу должны регистрироваться все государственные заимствования, не отражен долг бывшего СССР. До настоящего времени Правительством не утвержден нормативный документ по ведению Долговой книги, фактически учет долговых обязательств разобщен, единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует.

Внешний долг совместно учитывается Внешэкономбанком и Департаментом международного сотрудничества и управления внешним долгом Минфина. При этом, как показали наши проверки, обе эти организации используют разную методику при выверке задолженности бывшего СССР.

Отсутствие единого центра в управлении государственным долгом снижает также эффективность использования привлеченных кредитов, которые вследствие недостаточного контроля со стороны органов исполнительной власти зачастую тратятся бессистемно. Особенно это типично для связанных кредитов, предоставляемых Всемирным банком. Как показывают результаты наших проверок, более 30% заемных средств расходуется на оплату услуг консультантов и прежде всего зарубежных. При этом они фактически выполняют работу, которую могут и должны выполнять соответствующие структурные подразделения федеральных министерств.

До настоящего времени отсутствует утвержденный порядок и критерии оценки эффективности использования данных займов. Органами исполнительной власти за весь период сотрудничества с Всемирным банком не была проведена оценка эффективности ни одного проекта. Из-за срывов освоения данных кредитов федеральный бюджету наносится ущерб в связи с уплатой в пользу внешних кредиторов комиссионных за резервируемые, но неиспользуемые средства.

При привлечении российских предприятий к освоению предоставляемых Всемирным банком заемных ресурсов зачастую не проводится анализ не только платежеспособности предприятия и его способности самостоятельно погашать кредит, но и его реальной заинтересованности в поставляемом оборудовании. Еще в 1998 году Правительство своим постановлением обусловило предоставление иностранных кредитных ресурсов российским предприятиям проведением конкурсов. Однако Комиссией по инвестиционным конкурсам Минэкономразвития России ни один конкурсный отбор так не был проведен. В результате складывается ситуация, когда реальный экономический и социальный эффект от ряда проектов неадекватен тем заемным средствам, которые были потрачены на их реализацию.

Проблема оптимизации платежей по внешнему государственному долгу могла бы быть существенно смягчена за счет более активной работы с задолженностью перед Россией других государств, которая без учета государств - участников СНГ на 1 января 2002 года составила сумму, эквивалентную 99,0 млрд. долларов. При этом 73,6% данной задолженности является просроченной. Однако Минфин до сегодняшнего дня не смог наладить отдельного бюджетного учета платежей со стороны государств-должников. Процентные платежи отражаются в бюджете в разделе "Доходы от внешнеэкономической деятельности" со знаком плюс, а платежи наших должников в счет погашения основной части долга - в разделе "Расходы на международную деятельность" со знаком минус.

Проверки деятельности соответствующих федеральных ведомств в этой сфере выявили значительные нарушения. Во многих случаях имели место произвольный пересчет задолженности стран-должников в конвертируемую валюту по заниженному коэффициенту, внеконкурсное распределение квот коммерческим фирмам на работу с финансовыми и товарными активами соответствующих стран, предоставленных российской стороне в счет погашения долга. Не всегда можно считать в полной мере обоснованными и действия уполномоченных ведомств по реструктуризации и списанию задолженности ряда государств. Например, задолженность Буркина-Фасо и Центрально-Африканской Республики была списана на основе парафированных, но до настоящего времени еще не подписанных межправительственных соглашений. При урегулировании задолженности Анголы был также принят ряд не до конца обоснованных решений.

Отдельной и очень важной темой является проблема повышения бюджетной отдачи от российской собственности за рубежом. Как показывают наши проверки, за более чем десять лет с момента распада СССР российские власти так и не смогли получить точные и исчерпывающие данные о размере своих зарубежных активов. Инвентаризация загрансобственности в полной мере не проведена, существуют расхождения между различными ведомствами в оценке ее стоимости, что затрудняет создание единой государственного реестра. При этом в нарушение действующего законодательства осуществляются сделки с этой собственностью без внесения изменений в реестр федерального имущества.

Не налажен учет доходов от использования федерального недвижимого имущества, находящегося за рубежом, в результате чего Минимущество России не располагает данными об условиях сдачи этого имущества в аренду. Отсутствует система эффективного управления государственными активами в иностранных акционерных обществах, в результате чего доходы ряда совместных зарубежных предприятий с государственным участием не направлялись в бюджет, а оставались в ведении коммерческих структур.

Перечень недостатков и нарушений в данной сфере можно было бы продолжать еще долго. Однако главное заключается в том, что в данном случае нельзя говорить даже о подобии системного подхода к использованию государственных долговых активов и собственности за рубежом. Мы не сможем наладить управление этим ресурсом в привязке к проблеме обслуживания и погашения внешнего государственного долга пока не проведем полную его инвентаризацию и учет, а также не наладим внешний финансовый контроль за его использованием.

Важнейшей предпосылкой увеличения эффективности управления государственным долгом является дальнейшее развитие и совершенствование системы государственного финансового контроля. Можно без преувеличения сказать, что Счетная палата также вносит заметный вклад в дело решения долговой проблемы. За последние годы мы смогли наладить конструктивное взаимодействие в данной сфере с Правительством, Минфином, Минэкономразвития России, с другими министерствами и ведомствами. Многие наши замечания и предложения по совершенствованию системы управления государственным долгом были учтены. В поисках дальнейших путей повышения эффективности использования предоставленных России кредитных ресурсов к нам регулярно обращаются за консультациями представители Всемирного банка. Но я думаю, что мы могли бы сделать еще больше, если бы были приняты предложения Совета Федерации о поправках в закон о Счетной палате. В этом случае мы получили бы возможность напрямую обращаться в суды с целью защиты финансовых и имущественных интересов государства.

Достаточно очевидны и те меры, которые необходимы для повышения эффективности системы управления государственным долгом. Прежде всего следует сделать эту систему неотъемлемой частью макроэкономической политики государства, направленной на решение стратегически значимых социально-экономических проблем. При этом нужно создать единый центр принятия решений, который мог бы координировать деятельность различных ведомств и организаций, задействованных в проведении и учете долговых операций.

Уже не только назрела, но и перезрела необходимость окончательной выверки всех видов задолженности и государственных активов, находящихся за рубежом, при проведении которой должна быть активно задействована Счетная палата. В связи с недостаточной эффективностью использования инвестиционных кредитов МБРР было бы целесообразно продолжить работу по пересмотру общего объема и структуры кредитного портфеля с целью исключения неприоритетных проектов. В целом же необходимо установить новый порядок выдачи гарантий правительства по привлекаемым коммерческим кредитам. Коммерческие заемщики должны сами заниматься поиском гарантий под проектное финансирование.

Я надеюсь, что в этой аудитории будет высказано много других полезных и конструктивных предложений по обсуждаемой нами теме. Долговая проблематика очень сложна и многогранна и так или иначе затрагивает практически все аспекты экономической политики государства. И навести порядок в этой сфере можно лишь совместными усилиями всех ветвей государственной власти при активном участии бизнес-сообщества.

Благодарю за внимание.

http://www.ach.gov.ru/psp/dv/26.php

Док. 303712
Перв. публик.: 26.11.03
Последн. ред.: 15.05.07
Число обращений: 369

  • Степашин Сергей Вадимович

  • Разработчик Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``