В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина на Всероссийской научно-практической конференции `Финансовый контроль и управление экономикой` 16 декабря 2003 г Назад
Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина на Всероссийской научно-практической конференции `Финансовый контроль и управление экономикой` 16 декабря 2003 г
Уважаемые коллеги!

1. Современный глобальный мир бросает России новые вызовы, к главным из которых я бы отнес необходимость проведения в относительно сжатые сроки экономической и социальной модернизации страны. Без этого мы не сможем решить поставленную Президентом задачу повышения конкурентоспособности нашей страны на международной арене.

В этом контексте стратегической задачей является ускорение темпов экономического роста. Без существенного увеличения в ближайшее время ВВП на душу населения нельзя не только решить насущные социальные проблемы, но и обеспечить развитие технологического и научного потенциала страны. Нельзя забывать и о проблеме сохранения территориальной целостности. России трудно будет поддерживать свой суверенитет над огромными и слабозаселенными территориями Восточной Сибири и Дальнего Востока, если сохранятся нынешние темпы ее экономического отставания от динамично развивающихся государств Восточной Азии. Недостаточно высокий уровень экономического развития является также основным тормозом на пути нашей экономической интеграции со странами Евросоюза, что, кстати говоря, создает серьезные проблемы для дальнейшего развития нашего западного эксклава - Калининградской области.

2. Надо сказать, что в текущем году удалось добиться существенного увеличения темпов экономического роста. Согласно последним правительственным прогнозам темпы прироста ВВП по итогам 2003 года составят 6,6%, тогда как в проектировки бюджета 2004 года было заложено лишь 5,9%. И это, кстати говоря, еще раз указывает на сохраняющуюся актуальность проблемы повышения качества макроэкономического прогнозирования. Если бы при расчете параметров бюджета следующего года был бы сделан более точный расчет, то прогнозный объем ВВП в 2004 года увеличился бы на 100 млрд. рублей, что дало бы возможность скорректировать в сторону увеличения доходы и расходы бюджета.

В то же время мы должны обращать внимание не только на количественные, но и на качественные показатели экономического роста. Пока что его основным локомотивом остается ориентированный на экспорт сырьевой сектор, что увеличивает зависимость нашей страны от внешних факторов. Первоосновой сохраняющихся высоких темпов прироста ВВП являются аномально высокие цены на нефть, которые за 9 месяцев текущего года составили в среднем 26,9 долларов за баррель. Так, например, за первые десять месяцев текущего года производство в нефтедобывающей промышленности по сравнению с аналогичным периодом прошлого года увеличилось на 11,4%, а в машиностроении и металлообработке - на 8,3%.

В этой ситуации необходимо делать ставку на стимулирование развития отраслей, ориентированных на внутренний рынок, так как положение в них прежде всего зависит от экономической политики правительства. Именно эти отрасли являются на данный момент основным резервом сохранения высоких темпов экономического роста в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры.

Без увеличения доли в экспорте готовой продукции, Россия не сможет "слезть с нефтяной иглы" и занять более достойное место в мировом разделении труда. Отрасли, производящие товары и услуги с более высоким уровнем добавленной стоимости, являются для России пропуском в 21 век, так как дают возможность приобщиться к передовым достижениям научно-технической революции. Однако для опережающего развития этих отраслей требуются масштабные инвестиции, которые необходимы для ввода новых производственных мощностей, повышения качества и снижения себестоимости выпускаемой продукции. К сожалению, при разработке и исполнении федерального бюджета не уделяется должного внимания инвестиционным аспектам экономической политики.

3. В связи с этим мы считаем, что бюджетная политика должна быть в большей мере ориентирована на обеспечение высоких темпов экономического роста и улучшение отраслевой структуры российской экономики. Нельзя сказать, что Правительство не предпринимает никаких шагов на данном направлении. Запланированные на 2004 год изменения в налоговой системе в целом могут стимулировать увеличение экономической активности в перерабатывающих отраслях. Однако этих мер явно недостаточно. Согласно прогнозу самого же Правительства налоговые новации в 2004 году позволят увеличить темпы прироста ВВП всего на 0,3%.

В связи с этим настала пора проработать возможности корректировки самой философии бюджетной политики, сложившейся за последние годы. Политика бюджетного профицита была нацелена прежде всего на решение двух приоритетных задач - мобилизации ресурсов для погашения и обслуживания государственного долга и обеспечение финансовой стабильности в стране путем стерилизации "горячих денег". Деньги изымаются из хозяйственного оборота в бюджет и затем на долгое время остаются там в виде остатков на счетах или средств федерального резерва. Например, только за январь-сентябрь 2003 года остатки средств федерального бюджета увеличились на 87 млрд. рублей и составили 358,9 млрд. рублей.

В последние годы созданы предпосылки для снижения роли бюджетной политики в качестве инструмента стерилизации "горячих денег". Центральный банк активно использует новые инструменты денежно-кредитной политики для регулирования объема находящейся в обороте денежной массы. Благодаря достаточно успешным действиям Правительства в последние годы в значительной мере удалось снизить остроту долговой проблемы.

Поэтому вполне закономерно, что ряд экспертов считает проводимую бюджетную политику чересчур консервативной и осторожной, не мобилизующей всех имеющихся возможностей на стимулирование экономического роста. В этом контексте много споров вызывает предложенная Правительством концепция создания Стабилизационного фонда. Мы поддерживаем идею создания этого фонда, который является своего рода страховым полисом бюджетной системы на случай резкого падения мировых цен на нефть. При этом к темпам накопления средств в этом фонде в среднесрочной перспективе следует относиться взвешенно и осторожно.

С одной стороны, изъятие части бюджетных доходов в Стабилизационный фонд позволяет "сбивать" инфляцию. Но с другой, - как показывает практика, чересчур резкий "зажим" бюджетных расходов оказывает тормозящее воздействие на экономический рост.

Урезание государственных расходов может привести к сокращению внутреннего потребительского и инвестиционного спроса, что негативно скажется прежде всего на перерабатывающих отраслях, которые по большей части ориентированы на внутренний рынок. Получается, что в целях уменьшения зависимости российской бюджетной системы от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры мы изымаем из экономики часть свободных средств и накапливаем их в Стабилизационном фонде. Но одновременно мы тем самым тормозим развитие перерабатывающих и наукоемких отраслей, которые в стратегическом плане являются единственно возможной альтернативой сырьевому экспорту.

В то же время следует отметить, что при создании Стабилизационного фонда во главу угла должно быть поставлено решение проблемы повышения прозрачности бюджетных операций со средствами, которые до последнего времени учитывались как остатки и средства федерального резерва.

4. Не случайно, что в последнее время все чаще раздаются голоса о необходимости проведения альтернативной бюджетной политики, которая предполагает если не отказ, то по крайней мере существенное смягчение политики бюджетного профицита. Снижение остроты долговой проблемы, а также присвоенный России инвестиционный рейтинг дают возможность постепенно вернуться к общепринятому в мировой практике рефинансированию государственного долга за счет новых займов на внешнем и внутреннем финансовых рынках. Часть образовавшихся таким образом дополнительных бюджетных доходов можно было бы направить на финансирование военной реформы, развитие страховой медицины, реформирование жилищно-коммунального хозяйства, развитие системы ипотечного кредитования и другие давно уже назревшие преобразования. Но самое главное, что появляется возможность для совершения структурного маневра в налоговой сфере.

Сложившаяся в России налоговая система не в полной мере адекватна задачам по проведению экономической модернизации России. Магистральным направлением новой налоговой политики государства должен стать постепенный перенос налогового бремени на природную ренту и имущество при снижении налогов на труд и основной капитал.

5. В целях сокращения сроков внедрения рентных принципов в налогообложение нефтяных компаний Счетная палата в своем заключении на проект бюджета 2004 года предложила Правительству активизировать работу по инвентаризации недр, лицензий и скважин с тем, чтобы устанавливаемые рентные платежи действительно соответствовали качественным характеристикам месторождений. В тоже время весьма актуальной остается задача более существенного увеличения базовой ставки налога на добычу полезных ископаемых для нефтедобычи, которая на 2004 год была проиндексирована на меньшую величину, чем прогнозируемые темпы инфляции. Серьезным препятствием для эффективного налогообложения сверхдоходов нефтяных компаний является несовершенство системы ценообразования на сырую нефть. В отсутствие внутреннего рынка и, соответственно, реальных рыночных цен она продается по внутрикорпоративным ценам, которые в четыре и более раз ниже рыночных.

6. Увеличение налогового бремени на сырьевой сектор даст одновременно возможность снизить налоги для перерабатывающей промышленности, что должно обеспечить выравнивание уровней рентабельности между этими основными секторами российской экономики. В настоящее время, когда уровень рентабельности в машиностроении в разы ниже рентабельности в нефтедобывающей промышленности, сырьевой сектор остается основным центром притяжения инвестиционных ресурсов. Между тем обеспечение межотраслевого перелива капиталов в перерабатывающие отрасли является важнейшей предпосылкой для достижения высоких темпов экономического роста.

Эту проблему в определенной мере можно решить за счет более активной бюджетной политики по стимулированию инвестиционных процессов в перерабатывающих отраслях. Однако бюджет на 2004 год предусматривает сокращение ассигнований на компенсацию процентных ставок по банковским кредитам, а также на лизинг авиационной техники. Такой подход ограничивает возможности для расширения доходной базы бюджета на основе развития реального сектора экономики, активизации хозяйственной деятельности и увеличения совокупного спроса.

7. В то же время важнейшим инструментом экономической политики на современном этапе могла бы стать оптимизация бюджетных расходов. Мы поддерживаем линию Правительства на сокращение неэффективных расходов. При этом, однако, исходим из того, что сокращение расходов по тем или иным разделам должно сопровождаться увеличением их эффективности. Типичным примером является ситуация, сложившаяся с финансированием науки.

Проблема поддержки отечественной науки выходит за узкие отраслевые рамки и должна рассматриваться как одна из основополагающих задач обеспечения национальной безопасности. Нельзя назвать нормальной ситуацию, когда Россия по доле затрат на исследования и разработки в ВВП отстает от более развитых стран более чем в два раза, а по величине этих затрат на душу населения - в 6-12 раз.

В бюджетной поддержке прежде всего нуждается фундаментальная наука, результаты деятельности которой не имеют прямого коммерческого применения. В то же время мы должны понимать, что даже некоторое увеличение бюджетного финансирования само по себе не сможет вернуть нашей стране ведущие позиции на передовых рубежах научных исследований. Недостатки и упущения в организации научной сферы и условиях реализации результатов исследований не позволяют эффективно использовать средства федерального бюджета. В этих условиях усиление финансовой поддержки со стороны государства в конечном итоге выльется в неэффективное использование еще большего объема бюджетных средств. Чтобы этого не произошло необходимо провести инвентаризацию действующих научных учреждений и по ее результатам осуществить реструктуризацию их сети.

8. На этом примере хорошо видно, что проблему повышения эффективности бюджетных расходов невозможно решить без реформирования самой бюджетной системы. Именно поэтому мы уделяем такое большое внимание принципу оплаты бюджетных услуг в соответствии с получаемыми обществом результатами. Для такой системы характерна прямая увязка ресурсного обеспечения бюджетных организаций с итогами их деятельности. Бюджетирование по результатам создает лучшую мотивацию для государственных организаций к качественному выполнению возложенных на них функций. О необходимости внедрения этих новых принципов организации бюджетной системы говорилось и в Бюджетном послании Президента на 2003 год. Однако в проекте бюджета на 2004 год не было предусмотрено конкретных мер по реализации этой задачи.

В рамках внедрения новой бюджетной системы должны измениться роль и характер деятельности органов внешнего государственного финансового контроля. И если главным критерием успешности работы получателя бюджетных средств становится его результативность с точки зрения решения общественно значимых задач, то контрольные органы должны научиться определять и измерять эту результативность. Именно такую возможность и предоставляет нам аудит эффективности. В последнее время Счетная палата все активнее внедряет в свою контрольно-ревизионную деятельность этот новый вид финансового контроля, который позволяет оценить народнохозяйственную значимость тех или иных программ, реализуемых в рамках исполнения федерального бюджета. Этот вид аудита особенно актуален для объектов, которые находятся в стадии реструктуризации, так как дает возможность в текущем режиме оценить эффективность проводимых преобразований и в случае необходимости внести в них коррективы.

При этом нельзя замыкаться на проведении реформ лишь в социально-экономической сфере. Реализация важнейших структурных реформ пробуксовывает из-за отсутствия эффективно работающей системы государственного управления. Именно поэтому такую актуальность приобрела необходимость ускорения проведения административной реформы. Следует особо отметить, что, например, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, принесет эффект только в рамках административной реформы.

9. И, наконец, говоря об экономической модернизации России нельзя не затронуть проблемы региональной политики. В последние годы наметилась тенденция к увеличению разрыва в уровне социально-экономического развития отдельных регионов.

Для преодоления сложившихся диспропорций в региональном развитии необходимо вносить серьезные коррективы в сферу межбюджетных отношений. По нашему твердому убеждению, финансовые взаимоотношения между уровнями бюджетной системы должны быть справедливыми, прозрачными и прогнозируемыми. В них должны предусматриваться реальные механизмы обеспечения региональных и местных бюджетов доходными источниками в соответствии с расходными полномочиями. Необходимо доработать нормы и положения бюджетного законодательства, регулирующие межбюджетные отношения, определить для каждого уровня бюджетной системы налоговые доходы и установить единые нормативы отчислений от них в соответствующие бюджеты на долговременной основе.

К сожалению, эта задача еще в полной мере не решена. До настоящего времени не рассмотрены в установленном порядке законопроекты о внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы, вытекающие из требований начатой реформы федеративных отношений и местного самоуправления. Серьезную озабоченность вызывает планируемое в 2004 году снижение расходов федерального бюджета на финансовую помощь регионам в реальном выражении, что может негативно сказаться на сбалансированности региональных бюджетов. Так, объем средств финансовой помощи регионам будет в следующем году на 16,8% ниже, чем в текущем, а с учетом инфляции - на 24,2%. В то же время в 2004 году все дополнительные доходы федерального бюджета будут перечисляться в Стабилизационный фонд, что затрудняет выделение дополнительной финансовой помощи регионам, что называется, в экстренном порядке.

10. Таким образом, у Счетной палаты на базе накопленного ею опыта контрольных мероприятий сформировалось свое видение путей повышения эффективности бюджетной политики и ее переориентации на решение первоочередных задач по экономической модернизации страны. Следует отметить, что в последние годы у нас в целом сложилось весьма конструктивное сотрудничество с Правительством и палатами Федерального Собрания в деле реализации наших предложений по совершенствованию бюджетной системы. Так, на законодательном уровне уже принято решение о ликвидации внутренних оффшоров в ряде регионов, которые давали возможность нефтяным компаниям недоплачивать ежегодно в бюджет многие десятки миллиардов рублей. Насколько известно, в ряде министерств и ведомств в настоящее время ведется активная работа по разработке необходимой нормативной базы по введению рентного принципа налогообложения сырьевых отраслей.

Отрадно отметить, что по результатам доработки проекта федерального бюджета 2004 года в Государственной Думе был учтен ряд принципиально важных предложений Счетной палаты. Так, были внесены изменения в порядок формирования Стабилизационного фонда, устанавливающие верхний предел его накопления и разрешающие использовать его средства на цели развития российской экономики. Кроме того, были учтены принципиальные поправки, касающиеся порядка перечисления в Стабилизационный фонд остатков средств бюджета на счетах, включая средства финансового резерва, накопленного по итогам 2003 года.

Были также предусмотрены дополнительные бюджетные расходы на субсидирование процентной ставки по привлекаемым кредитам для ряда перерабатывающих отраслей. Учтен ряд наших предложений при определении дополнительных сумм, необходимых для достижения сбалансированности региональных бюджетов.

И хотелось бы надеяться, что со вновь избранными депутатами Государственной Думы у нас установится конструктивное взаимодействие на данном направлении. Нам необходимо дать новый импульс для утверждения ряда законопроектов, призванных повысить эффективность работы органов государственного финансового контроля.

Таким образом, перед страной стоят на современном этапе без всякого преувеличения глобальные задачи. И решить их можно только путем консолидации всего общества, мобилизации воли и энергии нашего народа на решение первоочередных задач. Залогом этого должно стать конструктивное взаимодействие всех ветвей власти при разработке и реализации конкретных мер по модернизации страны. Со своей стороны Счетная палата готова активно участвовать в этом процессе на основе накопленного ею опыта и имеющихся возможностей.

Благодарю за внимание.


Москва, 16 декабря 2003 года
http://www.ach.gov.ru/psp/dv/27.php

Док. 303708
Перв. публик.: 16.12.03
Последн. ред.: 15.05.07
Число обращений: 337

  • Степашин Сергей Вадимович

  • Разработчик Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``