В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Тезисы к докладу РФ С.В.Степашина по заключению Счетной палаты РФ на проект федерального закона `Об исполнении федерального бюджета за 1999 год` на пленарном заседании Госдумы Федерального Собрания РФ 17 мая 2001 г Назад
Тезисы к докладу РФ С.В.Степашина по заключению Счетной палаты РФ на проект федерального закона `Об исполнении федерального бюджета за 1999 год` на пленарном заседании Госдумы Федерального Собрания РФ 17 мая 2001 г
Уважаемый Геннадий Николаевич!
Уважаемые депутаты!


Опираясь на нормы Бюджетного кодекса, Счетная палата проверила отчет Правительства об исполнении федерального бюджета за 1999 год, подготовила и представила Государственной Думе свое заключение на проект федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 1999 год".

Заключение Счетной палаты подготовлено на основе результатов проведенных в 1999 и 2000 годах контрольных мероприятий. Непосредственная проверка отчета Правительства осуществлена путем проведения комплексной документальной ревизии исполнения федерального бюджета за 1999 год, в рамках которой проведено свыше 200 контрольных мероприятий. По их результатам составлено 284 акта. В том числе составлен и направлен в Минфин России Сводный акт комплексной документальной ревизии исполнения федерального бюджета Минфином, как главным распорядителем средств федерального бюджета.

Счетная палата полагает, что отчет Правительства, представленный в Государственную Думу в форме соответствующего законопроекта, в целом достоверно отражает исполнение федерального бюджета за 1999 год.

В тоже время Правительством не представлены Государственной Думе все материалы и документы, необходимые в соответствии с требованиями статьи 276 Бюджетного кодекса. В материалах, внесенных Правительством, не содержится анализа реализации "текстовых статей" Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год", отсутствуют материалы о погашении кредиторской задолженности, о финансировании программной части федерального бюджета.

В своем заключении Счетная палата обратила внимание депутатов на имеющиеся противоречия между нормами Бюджетного кодекса и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" в части сроков представления отчета Правительства об исполнении федерального бюджета Государственной Думе.

Выводы Счетной палаты по результатам проверки отчета Правительства об исполнении федерального бюджета за 1999 год отражены в нашем заключении, были предметом обсуждения на заседаниях комитетов и подкомитетов Государственной Думы, и я не буду сейчас их все повторять. Остановлюсь лишь на тех, которые, по нашему мнению, имеют актуальность для бюджетного процесса и в настоящее время, исходя из положений Бюджетных посланий Президента Российской Федерации на 2001 и на 2002 год.

1. Считаем прежде всего необходимым отметить существенное отклонение бюджетообразующих показателей от показателей, использованных в расчетах к проекту бюджета на 1999 год. Это объясняется как значительной зависимостью бюджетной системы страны от внешнеэкономической конъюнктуры, так и недостаточной обоснованностью прогноза важнейших макроэкономических показателей.

Небрежность в прогнозировании дорого обходятся бюджету. Так, в реальных условиях исполнения бюджета 1999 года, строго говоря, не было особой необходимости прибегать к внешним заимствованиям в таком объеме (7,5 млрд. долларов или 189,8 млрд. рублей). Тем более, что немалая часть средств (66,7 млрд. рублей) осталась в остатках на счетах федерального бюджета.

2. Одновременно в 1999 году не были использованы имевшиеся значительные резервы обеспечения дополнительных поступлений в федеральный бюджет. По-прежнему отмечена низкая собираемость акцизов. Так, бюджетное задание по акцизам на этиловый спирт, водку и ликероводочные изделия было выполнено лишь на 86,7%, по акцизам на автомобильный бензин - на 83,2%, по акцизам на нефть - на 77,2%.

Существенным фактором снижения налоговых поступлений оставалась недоимка по налоговым платежам в федеральный бюджет, которая в течение 1999 года росла и, по состоянию на 1 января 2000 года, достигла 246,7 млрд. рублей. Между тем, только один процент снижения налоговой недоимки в 1999 году был способен принести в бюджет почти 2,5 млрд. рублей.

Продолжалась практика заключения не соответствующих действующему законодательству соглашений об уплате налогов между МНС России и крупнейшими налогоплательщиками. Правительством не был обеспечен надлежащий контроль в части предоставления организациям льгот по налогообложению, особенно расположенных в ЗАТО.

Не исполнены бюджетные задания по доходам в виде дивидендов по акциям, принадлежащим государству (56,3%), по доходам от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности (58,6%). Это свидетельствует об отсутствии системы эффективного управления государственными активами. Да и сами задания по доходам от принадлежащих государству активов могут быть существенно выше.

Исполнение федерального бюджета в полном объеме только по 16 статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации, по которым допущено недовыполнение показателей, установленных законом о бюджете, позволило бы привлечь в федеральный бюджет дополнительных доходов на сумму 44,4 млрд. рублей.

3. Нельзя не упомянуть и о таком источнике доходов бюджета как перечисление прибыли Центрального банка. И речь сегодня, наверное, должна идти не о том, что в 1999 году в нарушение закона о бюджете в доход федерального бюджета не перечислялась прибыль Банка России в объеме 1 млрд. рублей. Очевидна необходимость существенной корректировки законодательства, регулирующего учетную политику Центрального банка.

4. Фактический объем доходов федерального бюджета позволял исполнить расходы бюджета в размере не менее установленного Законом. Однако расходы бюджета по разделам и подразделам бюджетной классификации Российской Федерации были осуществлены неравномерно, а по некоторым разделам и подразделам бюджетные задания были не выполнены. Особенно это касается государственных пособий гражданам, имеющим детей (выполнены всего на 24%), дошкольного образования (84,4%), общего образования (87,6%), культуры, искусства и кинематографии (94%).

5. В ходе исполнения федерального бюджета Правительством Российской Федерации не обеспечен контроль за принятием обязательств, оплата которых осуществляется за счет средств федерального бюджета. Вследствие чего допущен рост кредиторской задолженности на 16,9 млрд. рублей.

6. В ходе исполнения федерального бюджета допускались нарушения законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс и порядок учета средств федерального бюджета.

В нарушение статьи 134 закона о бюджете, предусматривающей в месячный срок со дня вступления его в силу утверждение росписи доходов, расходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета, указанная бюджетная роспись разработана и утверждена Минфином России лишь 1 июня 1999 года.

7. Одновременно Счетная палата не может не отметить серьезную работу, проделанную Министерством финансов Российской Федерации, Главным управлением федерального казначейства по развитию казначейской системы исполнению федерального бюджета и наведению элементарного порядка в расходовании государственных средств. Надо отдать должное усилиям и лично Татьяны Геннадьевны Нестеренко! Тем не менее, одна из основных целей экономической политики, установленных статьей 1 закона о бюджете, - обеспечение полномасштабного перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета, в 1999 году в полном объеме не достигнута.

8. Результаты проверки исполнения бюджета 1999 года свидетельствует о недостаточной прозрачности финансовых потоков. Не обеспечено единство системы учета и отчетности для всех участников исполнения бюджетного процесса на основе единой системы бухгалтерского учета и единой бюджетной классификации. Допущены нарушения правил ведения бухгалтерского учета главными распорядителями бюджетных средств.

Минфином России как главным распорядителем средств федерального бюджета сводная бухгалтерская отчетность за 1999 год не составлялась.

9. Счетной палатой установлено 65 случаев нецелевого использования бюджетных средств у 26 главных распорядителей средств федерального бюджета по 14 разделам функциональной классификации на сумму 1,9 млрд. рублей.

В 14 министерствах установлено 15 случаев расходования средств федерального бюджета сверх бюджетной росписи на общую сумму 8,1 млрд. рублей. По 5 министерствам установлено 9 фактов финансирования расходов, не предусмотренных законом "О федеральном бюджете на 1999 год". Выявлено 3 случая финансирования расходов, не предусмотренных бюджетной росписью, на сумму 4,9 млрд. рублей.

10. В заключении Счетной палаты приведены конкретные факты, свидетельствующие о недостатках в работе Правительства, Минфина России, главных распорядителей средств, допущенных как в части организации контроля за исполнением бюджета, так и непосредственно в ходе подготовки Отчета Правительства об исполнении федерального бюджет за 1999 год.

11. Уважаемые депутаты! Анализ исполнения федерального бюджета за 1999 год, ход обсуждения отчета Правительства и соответствующего заключения Счетной палаты в комитетах Государственной Думы дает возможность всем нам извлечь определенные уроки из практики организации бюджетного процесса в стране применительно к актуальным проблемам сегодняшнего дня, наметить меры совершенствования бюджетной политики.

По мнению Счетной палаты, прежде всего необходимо устранить противоречия между нормами Бюджетного кодекса и иного действующего законодательства, уточнить полномочия и повысить ответственность участников бюджетного процесса, в том числе права и обязанности главных распорядителей средств федерального бюджета. Необходимо повысить роль и ответственность Министерства финансов и главных распорядителей средств федерального бюджета за рост несанкционированной кредиторской задолженности.

Требует уточнения порядок составления и утверждения сводной бюджетной росписи, особенно в связи с получением дополнительных доходов, а также с изменениями и дополнениями, вносимыми в закон о бюджете.

Нуждаются в урегулировании вопросы расходования средств, полученных бюджетными учреждениями за счет внебюджетных источников.

Счетная палата полностью разделяет положения Бюджетного послания Президента Российской Федерации на 2002 год о необходимости завершения формирования механизма, препятствующего принятию законов без учета их последствий для бюджетной системы. Расходная часть федерального бюджета должна поистине стать инструментом достижения важнейших целей социально-экономической политики государства, а не средством существования бюджетных учреждений.

Нужно усилить ответственность государственных заказчиков федеральных целевых программ за реалистичность предусматриваемых в них мероприятий, а также за результаты их осуществления. В целях обеспечения своевременного контроля за финансированием программ целесообразно внести изменения и дополнения в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" в части присвоения кодов классификации расходам федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ.

Необходимо и дальше развивать казначейскую систему исполнения федерального бюджета. Целесообразно также непредвзято рассмотреть вопрос о создании органов ведомственного финансового контроля.

Необходимо усилить контроль за соблюдением налогового законодательства в части предоставления налоговых льгот; проанализировать эффективность предоставления налоговых и таможенных льгот и внести необходимые предложения по их сокращению. Нужно продолжить работу по погашению накопившейся налоговой задолженности предприятий, навести элементарный порядок с поступлением средств от управления и распоряжения государственным имуществом, реализации драгоценных металлов и камней.

Нужны новые подходы и в самих принципах бюджетной политики, исходя из их конечной бюджетной эффективности. Маленький пример. Еще в 1997 году Россия израсходовала 812 млн. долларов на импорт мяса птицы. Одновременно мы тратим большие суммы по разделу "сельское хозяйство и рыболовство", которые, размазываясь по огромному числу получателей, используются подчас крайне неэффективно. Между тем, сравнительно небольшие инвестиции в создание высокоэффективных птицеводческих комплексов способны не только полностью избавить нас от необходимости импорта, но и достаточно быстро (всего за несколько лет) превратить Россию в экспортера мяса птицы в страны СНГ.

Другой пример касается гораздо более важной темы. Речь идет о защите интеллектуальной собственности, особенно в сфере военного, специального и двойного назначения. Те бесценные интеллектуальные наработки, которые были созданы еще советской наукой, сотни патентов, тонны научно-технической документации могли бы стать важным источником пополнения федерального бюджета. Однако в своей значительной части они по-прежнему остаются источником наживы для предприимчивых дельцов, использующих плоды чужого труда. Кстати, адекватная оценка интеллектуальной собственности может существенно повлиять на структуру собственности во многих акционерных обществах в пользу государства. Достаточно вспомнить случай с "Авиастаром".

Помню, как будучи Министром юстиции, с большим трудом "пробивал" Указ Президента о правовой защите результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ военного, специального и двойного назначения, который вышел 14 мая 1998 года. Но для того, чтобы переломить ситуацию в этой сфере, нужны постоянные усилия государства, поскольку сопротивление различных "заинтересованных" лиц очень велико. Пока, к сожалению, страна продолжает терять огромные деньги, а российские разработки начинают все более активно использоваться в коммерческих целях нашими бывшими партнерами по военно-техническому сотрудничеству.

Результаты проверки исполнения бюджета за 1999 год и оперативного контроля исполнения бюджета за 2000 год свидетельствуют и об очевидных резервах совершенствования управления государственным долгом. Счетная палата с удовлетворением отмечает, что ее неоднократные предложения о создании единой системы управления государственным долгом, включающей в себя всеобъемлющую и унифицированную систему учета государственных долговых обязательств, выработку и реализацию единой стратегии управления государственным долгом, нашли отражение в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2002 год.

12. Заканчивая свое выступление, хотел бы подчеркнуть, что это фактически первый опыт столь пристального рассмотрения отчета Правительства и заключения Счетной палаты в Государственной Думе.

Со своей стороны, Счетная палата видит значительные резервы повышения качества проверки отчета Правительства об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год. В нашей деятельности есть очевидные перекосы и диспропорции. Нам во многом нужно перестроить свою работу. Особенно это касается усиления экспертно-аналитической составляющей, анализа эффективности и целесообразности осуществленных бюджетных расходов, использования индикаторов результативности затрат государственных средств. Существующую в Счетной палате систему оперативного контроля нужно будет адаптировать к установленной Бюджетным кодексом технологии ежеквартальной отчетности Правительства об исполнении бюджета.

Необходимо также сконцентрироваться на выработке предложений по совершенствованию бюджетного законодательства и устранению выявленных в ходе исполнения бюджета недостатков. У нас уже сейчас есть практические наработки, реализация которых, по нашему мнению, могла бы заметно оптимизировать бюджетный процесс.

Очень важно также при подготовке заключения Счетной палаты об исполнении федерального бюджета четко определить границы ответственности аудиторов по разделам функциональной классификации. Так что будем совершенствовать как технологию нашей работы, так и структуру аппарата Счетной палаты, исходя из необходимости резкого повышения качества экспертно-аналитической деятельности.

В конечном итоге результаты наших проверок должны дать возможность не только депутатам палат Федерального Собрания, но и Президенту Российской Федерации, Правительству объективно оценить результаты осуществляемой бюджетной политики и выработать комплекс адекватных мер для решения важнейших социально-экономических проблем.

Значительные резервы мы видим и в укреплении взаимодействия Счетной палаты, Правительства, прежде всего Министерства финансов, органов федерального казначейства, депутатов Государственной Думы в ходе подготовки отчета Правительства об исполненном бюджете, его проверки и обсуждении в Государственной Думе.

В целом мы разделяем позицию депутатов, профильного комитета Государственной Думы. И те предложения депутатов, которые звучали на заседаниях комитетов и подкомитетов Государственной Думы обязательно будут рассмотрены и учтены в дальнейшей нашей работе.

Спасибо за внимание.

17 мая 2001 г
http://www.ach.gov.ru/psp/dv/04.php



Док. 303654
Перв. публик.: 17.05.01
Последн. ред.: 14.05.07
Число обращений: 459

  • Степашин Сергей Вадимович

  • Разработчик Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``