Тезисы выступления Председателя Счетной палаты РФ С.В.Степашина по проекту федерального бюджета на 2002 год на пленарном заседании Государственной Думы 28 сентября 2001 годаНазад
Тезисы выступления Председателя Счетной палаты РФ С.В.Степашина по проекту федерального бюджета на 2002 год на пленарном заседании Государственной Думы 28 сентября 2001 года
Уважаемый Геннадий Николаевич,
уважаемые депутаты!
1. Выводы и предложения Счетной палаты по проекту бюджета 2002 года изложены в нашем заключении, и я не буду сейчас их повторять. Тем более, что к настоящему времени уже прошла большая работа и в Правительстве, и в Минфине, и в Государственной Думе. При этом многие замечания Счетной палаты были учтены. Хочу подчеркнуть, что в этом году при подготовке заключения мы особое внимание уделили анализу финансовых рисков внешнего и внутреннего характера. Детально также анализировалось соответствие проекта бюджета действующему законодательству и бюджетным посланиям Президента.
2. Позиция Счетной палаты в отношении всей бюджетной конструкции на 2002 год следующая. На наш взгляд, Минфин, в целом, добросовестно подошел к формированию проекта бюджета в рамках проводимой Правительством политики, объективных ограничений, а также первоочередных задач и стратегических направлений, определенных Бюджетными посланиями Президента. Нельзя не отметить попытки переориентации структуры расходов на решение социальных проблем, проведение военной и судебной реформы, что в условиях обострения проблемы внешнего долга предопределило весьма жесткий подход к формированию бюджета. Исходя из того, что Правительство обязано обеспечить стабильность бюджетного процесса, в том числе непроцентных расходов, при любых обстоятельствах, мы считаем, что формирование финансового резерва и системы управления им в течение ближайших лет является объективной необходимостью.
Однако в проекте бюджета 2002 года эта задача реализована, на взгляд Счетной палаты, без достаточной предварительной проработки. По мнению Счетной палаты, сама категория финансового резерва, порядок его формирования и использования, должны быть определены законодательно. Все, что связано с финансовым резервом, должно быть предельно прозрачным, а функции Правительства и Государственной Думы при его формировании и использовании четко определены. Уверены, что такой порядок заставит и Правительство, и Думу более ответственно подходить к оценке основных макроэкономических показателей, а также эффективности использования финансовых активов страны в целом.
Следует отметить, что в последние годы оценки основных макроэкономических показателей, проводимые Счетной палатой и профильным комитетом Думы, более точны, чем у Правительства. В этом году уже перед первым чтением Правительство в определенной степени учло наши оценки.
Однако надо откровенно признать, что пока различные оценки объема ВВП недостаточно учитывают имеющиеся риски. Мы должны иметь в виду, что исполнение бюджета 2002 года будет происходить в условиях, во многом непредсказуемых (в том числе и в отношении цен на нефть).
Тем более, что проверки Счетной палаты, проведенные в Минэкономразвития, показали, что надежность статистической базы для расчета основных макроэкономических показателей пока еще недостаточна.
3. В отношении профицита очевидно, что он достигнут путем расчета доходной и расходной частей бюджета на основе различных экономических сценариев, а не является результатом мобилизации дополнительных доходов.
Несмотря на увеличение суммы профицита (до 178,3 млрд. рублей), источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета остались без изменения. Предполагается осуществить размещение еврооблигаций в объеме 2 млрд. долларов, часть средств получить от связанных иностранных кредитов и кредитов от правительств иностранных государств.
При этом нельзя не обратить внимание на большие объемы остатков на счетах по учету средств федерального бюджета. На 1 сентября текущего года остатки средств составляли 257,4 млрд. рублей (около 8,7 млрд. долларов). Нам представляется, что занимать деньги для превращения их затем в остатки, мягко говоря, не очень рационально.
4. Тем более, что государственный долг остается важнейшей проблемой федерального бюджета. Необходимость изыскать в течение ближайших двух лет 33 млрд. долларов для обслуживания и погашения внешнего долга оказывает, без сомнения, негативное воздействие на возможность решения актуальнейших проблем развития страны. Пока, на наш взгляд, Правительство окончательно не сформировало единую систему управления внешним и внутренним государственным долгом.
Проверки Счетной палаты показали, что для достоверной оценки объема государственного внешнего долга необходима полная инвентаризация внешних заимствований и выданных по ним гарантий и поручительств Правительства. Она пока не завершена. Так, при проведении Счетной палатой проверки коммерческой задолженности бывшего СССР Минфин не смог документально подтвердить отклонения на сумму в 5,7 млрд. долларов.
До сих пор не разработан механизм взаимодействия с российскими заемщиками связанных кредитов, что приводит к постоянному росту просроченной задолженности перед Минфином. На 1 января 2001 года общий объем задолженности составлял 3,6 млрд. долларов, из них более половины - просроченная задолженность.
По нашему мнению, поиск конкретных решений долговой проблемы нельзя считать завершенным.
5. Теперь, что касается доходов. Счетная палата полагает, что Правительство на первом этапе не учло существующие резервы увеличения доходной части бюджета. Но затем оно частично скорректировало свою позицию. В нашем заключении мы указали возможные источники дополнительных доходов. Сейчас бы хотел указать те из них, которых не зависят от влияния внешнеэкономической конъюнктуры.
5.1. Серьезной проблемой остается задолженность по налоговым платежам. Размер недоимки (без штрафов и пени) в консолидированный бюджет на 1 июля 2001 года составлял 387 млрд. рублей. Налоговое администрирование в этой части не улучшается. Надо определить, что действительно можно вернуть в бюджет, а что является безнадежным долгом фактически "мертвых" предприятий. Минфин обещал нам заняться этим вопросом, решив который можно было бы сформировать систему эффективного управления налоговой задолженностью и обеспечить рост доходов бюджета.
5.2. Правительство по-прежнему недостаточно ориентировано на повышение эффективности управления государственным имуществом. Так, доходность от управления пакетами акций, закрепленных в федеральной собственности, составляет менее 1% годовых. По нашим оценкам, Правительство в среднесрочной перспективе могло бы увеличить доходы от государственного имущества до 2,5-3% ВВП.
Мы видим несколько направлений повышения эффективности управления государственным имуществом. Прежде всего, это его инвентаризация, о необходимости которой неоднократно говорил Президент страны, и которая до сих пор не проведена. Это разработка единой системы оценки государственной собственности на основе ее классификации по формам владения и доходности, а также использование при продаже государственных активов рыночных, а не эксклюзивных механизмов. Это формирование на законодательной основе института профессиональных государственных представителей в органах управления акционерных обществ. Это создание нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность государственных унитарных предприятий и поступления платежей от них. Наконец, это усиление контроля за доходами от сдачи в аренду государственного имущества на основе установления реальных ставок.
Реализация этих направлений предполагает изменение всей организационной структуры управления государственным имуществом. Ответственным за управление должен быть один государственный орган, обеспечивающий соответствующий нормативный уровень бюджетных доходов.
5.3. Кроме того, резервами увеличения доходной части могут стать консолидация в бюджете доходов главных распорядителей средств федерального бюджета от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также активизации работы по погашению долговых обязательств иностранных государств перед Россией.
6. Что касается расходной части бюджета, то здесь есть определенные структурные изменения по сравнению с прошлым годом.
6.1. Расходы по социальному блоку возрастут почти на 46% в номинальном выражении, а с учетом индекса-дефлятора - на 27%. Однако попытка придать бюджету социальную направленность, на наш взгляд, удалась не в полной мере. Например, темпы прироста фонда оплаты труда в нематериальной сфере в 2002 году будут даже ниже, чем в 2001. Реальные денежные доходы населения в 2002 году составят всего 87% от уровня 1997 года. В этой связи действия Правительства можно оценить как позитивные, но недостаточные для восстановления реальных доходов населения, борьбы с бедностью и расширения внутреннего спроса для стимулирования экономического роста.
6.2. Значительное увеличение расходов на проведение военной и судебной реформ позволяет говорить о том, что эти направления станут действительно значимыми в бюджетных расходах. Вместе с тем, несмотря на резкое увеличение расходов на военную реформу, выделяемые на эти цели средства направляются в основном на реализацию мер по сокращению численности военнослужащих без учета необходимого ресурсного обеспечения других мероприятий по структурному преобразованию всей военной организации государства.
6.3. Особенностью структуры расходов на национальную оборону в 2002 году является повышение окладов военнослужащих до уровня должностных окладов государственных служащих.
Однако анализ проекта бюджета показывает, что складывается дисбаланс между сформировавшимися в воинских коллективах ожиданиями существенного увеличения денежного довольствия и возможностями их реализации. Согласно расчетам Счетной палаты, реальное повышение денежного довольствия составит всего от 30 до 50%.
Предусматриваемый рост расходов на национальную оборону пока еще не приводит к качественным изменениям в Вооруженных Силах. Несмотря на увеличение расходов на НИОКР, закупку и ремонт вооружения и военной техники по-прежнему остается актуальной задача технической модернизации Вооруженных Сил.
Расходы на боевую подготовку формируются по остаточному принципу, что негативно сказывается на профессиональной выучке личного состава, и является одним из факторов значительных боевых потерь в ходе контртеррористических операций на Северном Кавказе.
При этом мы должны отметить, что Правительство услышало мнения Государственной Думы и Счетной палаты по этим вопросам и кое-что уже сделало.
6.4. Что касается расходов на развитие реального сектора экономики, инвестиции именно в этот сектор обеспечивают экономический рост и расширение доходной части бюджета в среднесрочной перспективе. Следовало бы, наверное, поставить вопрос о привлечении инвестиций в инфраструктуру, особенно с учетом износа основных фондов в электроэнергетике и на транспорте и опасностью техногенных катастроф.
Однако главной проблемой расходной части бюджета является вовсе не то, что кому-то дали "мало". Проект бюджета 2002 года, а также исполнение бюджетов последних лет ставит перед нами вопрос совершенно по-другому. Мы должны честно признать, что до сих пор не выработано механизма, способного эффективно аккумулировать свободные финансовые средства и трансформировать их в инвестиции в реальный сектор. В условиях, когда есть реальные дополнительные доходы (и весьма существенные) Правительство при проведении бюджетной политики, к сожалению, продолжает пока действовать по инерции, оставшейся от идеологии 90-х годов, когда средств действительно не хватало. Вот и получается, что погашение внешнего долга сейчас является как бы "наиболее эффективным" направлением использования дополнительных доходов, здесь хотя бы гарантировано их целевое использование и виден результат. Такой порядок, безусловно, надо менять. В этой связи, кстати, можно упомянуть и проблему размещения средств Пенсионного фонда.
6.5. Нельзя не сказать про неурегулированность в проекте бюджета межбюджетных отношений. В то время как федеральный бюджет запланирован с существенным профицитом, выпадение доходов бюджетов субъектов федерации в результате налоговой реформы превысит 76 млрд. рублей.
Между тем, бюджетам субъектов федерации необходимы средства для увеличения заработной платы работникам бюджетной сферы. По нашим оценкам (с которыми согласен Минфин), у 15 субъектов федерации на эти цели средств нет. Таким образом, значительная часть расходов некоторых региональных бюджетов не обеспечена источниками финансирования.
В целом, концентрация финансовых ресурсов в федеральном бюджете за счет уменьшения доходной базы бюджетов регионов по-прежнему не предусматривает адекватного перераспределения ответственности центра и территорий за финансирование социально значимых расходов. Во многом это объясняется тем, что до сих пор нет четкого разделения предметов ведения региональных и федерального бюджетов, законодательно утвержденных минимальных государственных социальных стандартах и обоснованных нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.
7. С учетом сказанного мы полагаем, что в бюджете 2002 года актуальным приоритетом увеличения расходов должна стать финансовая помощь регионам для устранения диспропорции в межбюджетных отношениях, в первую очередь, имея в виду повышение заработной платы бюджетникам и проведение реформы жилищно-коммунального хозяйства.
Безусловно необходима будет и дополнительная финансовая поддержка спецслужб и силовых структур, задействованных в контртеррористических операциях.
8. Подводя итог, можно сделать вывод, что, несмотря на ряд позитивных изменений в проекте бюджета 2002 года, имеются резервы для его уточнения и доработки в ходе рассмотрения в Государственной Думе. Предложения по совершенствованию бюджетного и налогового законодательства, не имеющие непосредственного отношения к проекту бюджета конкретного финансового года, мы предлагаем рассмотреть на расширенной коллегии Счетной палаты с участием профильных комитетов палат Федерального Собрания, представителей Правительства и Минфина.
Обсуждение проекта бюджета на 2002 год, участие в этом процессе Президента, а также (уже на ранних стадиях) Совета Федерации, готовность и Государственной Думы, и Правительства идти навстречу друг другу, как раз показывает, что консолидация всех ветвей власти благотворно сказывается на ходе бюджетного процесса в стране. Хотелось бы, чтобы в дальнейшем эта тенденция только укреплялась.
Благодарю за внимание.
28 сентября 2001 года
http://www.ach.gov.ru/psp/dv/09.php
