Доклад Председателя Счетной палаты РФ С.В.Степашина на II Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов РФ (Москва, 3 - 4 декабря 2001 года)Назад
Доклад Председателя Счетной палаты РФ С.В.Степашина на II Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов РФ (Москва, 3 - 4 декабря 2001 года)
Уважаемые участники Конференции! Уважаемые гости, коллеги!
Ровно год назад мы создали Ассоциацию контрольно-счетных органов Российской Федерации, провели свое первое - объединительное - совещание. Приветствуя участников совещания, Президент России Владимир Владимирович Путин сказал слова, которые не потеряли актуальность и сегодня: "Организация надежного контроля за целевым исполнением бюджетов и использованием государственного имущества - одно из важнейших условий построения сильного и благополучного государства, защиты интересов его граждан".
Да, именно так: лишь посредством сильного и благополучного государства можно создать условия для достойной жизни граждан России. Однако такое государство, как вы понимаете, с неба не свалится и само по себе не явится. Его нужно кропотливо и последовательно созидать, опираясь на многовековой опыт, в том числе почерпнутый из отечественной истории. Этот опыт со всей убедительностью свидетельствует о том, что эффективное государство невозможно построить без наведения порядка в государственном управлении и, прежде всего, в управлении государственными финансами.
Прошедшие за последнее десятилетие огромные преобразования в экономической и политической жизни российского общества сопровождались разрушением прежней системы государственного финансового контроля и созданием принципиально новых институтов государственной власти. Новой структуре государственного управления, построенной на демократических принципах, нужна отвечающая этим принципам система государственного финансового контроля, учитывающая современные экономические и политические реалии и обеспечивающая потребности государства во всеобъемлющем и надежном государственном финансовом контроле.
Зададимся вопросом: сложилась ли у нас к сегодняшнему дню такая система? Увы! Да и откуда ей взяться, когда даже некоторые руководители высокого ранга, казалось бы, призванные денно и нощно быть озабоченным тем как навести наконец, порядок в финансовой сфере, понимают роль контрольно-счетных органов весьма упрощенно. Дескать, дело Счетной палаты - это простой бухгалтерский учет, "сводить дебет с кредитом".
Что можно сказать по этому поводу? Контрольно-счетные органы Российской Федерации - это новые органы государственного финансового контроля, которые появились в России не по чьей-либо прихоти, а в связи с процессами демократизации ее государственного управления. Они призваны наиболее полно отвечать потребностям общества в контроле за тем, как власти всех уровней распоряжаются государственными (то есть общественными) финансами. Для демократического общества такой контроль особо значим: он - основа доверия граждан к власти и, соответственно, к государству, важнейший фактор стабильности общества и государства.
Следствием наличия зон, где контроль за использованием государственных средств налажен плохо или вовсе отсутствует, является нецелевое использование бюджетных средств, их разбазаривание, а нередко и хищение. Такое положение противоречит общегосударственным интересам, интересам всего общества. Никакой участок бюджетной сферы ни на каком уровне государственной власти не может оставаться вне контроля. Контроля жесткого и эффективного, опирающегося на силу закона. Контроля с учетом региональных особенностей и апробированного позитивным отечественным и мировым опытом.
С банальным воровством и хищениями государственных средств все более или менее понятно. За последний год в этом отношении заметно усилилось и стало весьма результативным взаимодействие контрольно-счетных органов с правоохранительными структурами. Однако дело состоит не только в том, чтобы пресечь откровенное воровство и разбазаривание государственных финансов. Перед нами, государственными финансовыми контролерами, задача гораздо большей сложности и ответственности, а именно: создать действенный механизм определения эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности. Прежде всего в этом, на мой взгляд, заключается смысл эффективности государства.
Поясню на примере межбюджетных отношений, на необходимость совершенствования которых особо указывал в своем Бюджетном послании Президент Российской Федерации. О них более подробно будут говорить аудитор Счетной палаты Сергей Николаевич Рябухин, первый заместитель Руководителя аппарата Счетной палаты Мстислав Платонович Афанасьев и другие коллеги. Кстати, пользуясь случаем, хочу поблагодарить руководителей контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации за то, что, откликнувшись на наш запрос, вы прислали весьма интересный и полезный для раздумий материал.
Что мы в результате видим? А то, что межбюджетные отношения по сей день строятся, образно говоря, "как Бог на душу положит". Слишком много в них субъективизма. Слишком явно ощущается отсутствие продуманных механизмов финансовой помощи региональным бюджетам, а главное - контроля за эффективностью распределения и целевого использования как прямых, так и косвенных финансовых потоков, идущих в регионы.
Кстати, так ли уж много в России регионов, остро нуждающихся в дополнительной финансовой помощи? Пристальный взгляд на ситуацию в субъектах Российской Федерации позволяет нам сделать вывод о том, что существует более многочисленная группа регионов с благополучным финансовым положением, чем традиционно у нас принято считать. По нашему мнению, самодостаточных регионов, которые вполне могли бы развиваться без дополнительной помощи извне, имеется столько же, сколько и регионов, условно именуемых "донорами", - около 30. Дело не только в нескоординированности различных финансовых потоков, идущих в регионы, но и в том, что существуют весьма значительные потоки - "ручьи и ручейки" - финансовых средств, которые тщательно скрываются и плохо контролируются. Да и как можно их надлежащим образом контролировать, если в 20 субъектах Российской Федерации по сей день отсутствуют собственные контрольно-счетные органы!
Ответственно и во всеуслышание заявляю, что мы не против ведомственного контроля, организуемого отдельными федеральными органами исполнительной власти. Такой контроль сам по себе важен, но он является внутренним по своей сути. Мы весьма озабочены тем, что сегодня в субъектах Российской Федерации серьезно сдерживается развитие органов внешнего финансового контроля. Там, где контрольно-счетные органы работают добросовестно и ответственно, зачастую возникают острейшие противоречия между ними и органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Выражается это в стремлении понизить статус, ограничить права и полномочия контрольно-счетных органов, скрыть от них необходимую информацию, бюрократически - небрежно реагировать на их запросы и т.п. О подобной ситуации я докладывал Президенту страны и он считает ее недопустимой. Мы рассчитываем на то, что полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах обратят на это внимание и окажут действенную помощь и поддержку контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации.
Во всех демократических странах обеспечение внешнего финансового контроля - прямая обязанность контрольно-счетных органов, которым законодатели предоставляют необходимый уровень полномочий, позволяющий осуществлять эффективный контроль всего управления государственными финансами, в том числе результативности внутренней контрольной службы. Недаром в законодательстве большинства экономически развитых стран за контрольно-счетными органами закреплен статус высших органов государственного финансового контроля, обладающих большими полномочиями и самостоятельностью. А у нас намедни руководитель законодательного собрания одного из крупнейших субъектов Российской Федерации во всеуслышание заявил: "Что-то наша контрольно-счетная палата стала слишком самостоятельной. Не пора ли ограничить ее права?" Вот тебе, бабушка, и Юрьев день! Такое вот незамысловатое представление о демократии...
В Бюджетном кодексе Российской Федерации записано, что контрольно-счетные органы создаются законодательными (представительными) органами власти для проведения внешнего аудита бюджета. А что подразумевает понятие "внешний аудит бюджета"? К сожалению, в российском законодательстве аудит до сих пор рассматривается лишь как предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций. Однако в мировой практике, которую мы весьма пристально изучаем, аудит - это, прежде всего, "определение (прослушивание) финансового здоровья" хозяйствующего субъекта, в том числе и государственной организации или органа государственного управления. Также там широко применяются понятия "аудит государственных финансов", "государственный аудит". В частности, если следовать Лимской декларации руководящих принципов контроля, внешний аудит государственных финансов (бюджета в том числе) - это, прежде всего, выявление наиболее существенных для контроля объектов и проведение в этих "горячих точках" выборочных контрольных мероприятий, предусматривающих не только проверку законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов, но и проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства, контроль всей управленческой деятельности, в том числе организационной и административной систем. Осуществлять такую деятельность контрольно-счетный орган может в сотрудничестве с внутренними контрольными службами органов государственного управления и при разделении задач с ними, если признает работу этих служб достаточно эффективной. Только при таком подходе контрольно-счетные органы могут действительно охватить контролем, как указано в Лимской декларации, "все управление государственными финансами, независимо от того, отражены они в общем бюджете или нет".
Пользуясь тем, что на нашей конференции присутствуют видные законодатели из Государственной Думы и Совета Федерации, хочу обратиться к ним с просьбой как можно скорее привести действующее законодательство в области финансового контроля в соответствие с общепринятыми цивилизованными нормами.
Заверяю вас: нам не нужны суперполномочия, мы не собираемся никого подменять! Подотчетность контрольно-счетных органов соответствующим органам законодательной (представительной) власти мы рассматриваем, в конечном счете, как подотчетность всему обществу. Именно это обстоятельство наряду с неопровержимым доказательством результативности деятельности большинства контрольно-счетных органов, в том числе и Счетной палаты Российской Федерации, дает нам моральное право заявлять, что в единой системе органов государственного финансового контроля именно контрольно-счетные органы должны взять на себя обязанность координирующего центра с тем, чтобы исключить дублирование в работе и при тех же затратах существенно расширить зону контроля, направить усилия контролирующих органов на наиболее "болезненные" точки государственных финансов. Думаю, участники конференции разделят и поддержат такую постановку вопроса!
Мы убеждены, что в каждом звене бюджетной системы Российской Федерации должны действовать квалифицированные, профессионально сильные контрольно-счетные органы. Лишь тогда, путем объединения их усилий на принципах равноправия и тесного взаимодействия в информационной, методической, экспертно-аналитической и других сферах, станет возможным в полном соответствии с принципами бюджетного федерализма охватить внешним контролем управление всеми государственными финансами Российской Федерации и создать единую надежную систему государственного финансового контроля.
В своем движении к этой общественно значимой цели мы образовали Ассоциацию контрольно-счетных органов Российской Федерации, добровольную организацию, основная задача которой - повышение эффективности системы государственного финансового контроля за счет координации деятельности контрольно-счетных органов различных уровней, укрепление сотрудничества и взаимопомощи между ними.
Прошел год. Время, что называется, собирать камни. Позвольте подробно остановиться на некоторых позитивных итогах работы Ассоциации.
Первое. Создание и укрепление позиций контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации.
Для нас не секрет, что бюджетные трудности многих российских регионов связаны прежде всего с недостаточно высокой степенью эффективности управления финансами. Часто ответственность за собственное неумение распорядиться вверенными ресурсами региональные руководители пытаются переложить на центр, чтобы "выбить" трансферты для покрытия своей бесхозяйственности, которые нередко используются ими совсем не на те цели, на которые были предоставлены.
В то же время в соответствии с принципом бюджетного федерализма Счетная палата Российской Федерации лишь в ограниченных случаях может проводить ревизию региональных бюджетов, отслеживать целевое использование трансфертов. Но эффективность управления региональными финансами, строгий контроль как за собственными, так и за поступающими в регионы средствами - это проблемы не только региональные, но и общегосударственные.
Поэтому особое внимание в текущем году придавалось вопросам создания и укрепления позиций контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации. В настоящее время контрольно-счетные органы созданы в 69 субъектах Российской Федерации, в 38 они функционируют как самостоятельные, имеющие статус юридического лица, а в 31 - действуют в составе органов законодательной (представительной) власти, без статуса юридического лица.
В 2001 году образованы два новых контрольно-счетных органа в субъектах Российской Федерации: Контрольно-счетная палата Ярославской области (со статусом юридического лица) и контрольно-счетная комиссия Кировской областной Думы (без статуса юридического лица). Два контрольно-счетных органа изменили свой статус: контрольно-счетная палата Государственного Совета Чувашской Республики и Контрольно-счетная палата Калужской области обрели статус юридического лица. Радуемся за наших новых коллег и приглашаем их под свои знамена!
Как видите, при нашем активном содействии наметилось движение вперед. Однако в 20 субъектах Российской Федерации до сих пор контрольно-счетные органы отсутствуют. Блистают отсутствием хорошо налаженного финансового контроля преимущественно те регионы, которые трудно назвать благополучными, где дела с экономическим развитием обстоят неудовлетворительно, где потребность в жестком финансовом контроле особо высока, ибо от этого напрямую зависит жизнеобеспечение населения.
Не хочется думать, что депутатам органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации безразличны интересы избравшего их населения, что они не могут или не хотят навести порядок в финансово-экономической сфере своих регионов. Исходя из предположения, что причина кроется прежде всего в плохой осведомленности аконодателей о возможностях и задачах института контрольно-счетных органов, Ассоциация совместно с Экспертно-консультативным советом при Председателе Счетной палаты Российской Федерации издала книгу "Контрольно-счетные органы Российской Федерации (вопросы и ответы)". Это уникальное издание, в котором получил отражение опыт создания и деятельности контрольно-счетных органов как в зарубежных странах, так и в Российской Федерации. Мы надеемся, что данная книга окажет существенную помощь в становлении высокоэффективного института контрольно-счетных органов в Российской Федерации.
С этой же целью выпущен иллюстрированный сборник-справочник "Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации: история создания, дела и люди, перспективы развития". Название говорит само за себя. Мы практически не стали подвергать редакции все то, что вы написали сами о себе, о своих коллективах финансовых контролеров, о взглядах на будущее органов государственного финансового контроля. Это ваш рассказ, и мы намерены его продолжить в последующих изданиях. Кстати, как весьма позитивный факт отмечаю развивающееся сотрудничество Ассоциации и Экспертно-консультативного совета при Председателе Счетной палаты Российской Федерации. О планах дальнейшего сотрудничества между ними более подробно расскажет ответственный секретарь Совета Александр Венидиктович Коровников.
Ассоциация контрольно-счетных органов России считает своим прямым долгом не только поддержать, но и оказать всемерную помощь (организационную, методическую) тем регионам, органы власти которых твердо решили навести порядок в финансовых делах, установить в регионе надежный и жесткий контроль за использованием государственных средств. Чтобы услышать и понять друг друга, я пригласил для делового разговора руководителей органов исполнительной и законодательной власти тех регионов, где контрольно-счетные палаты пока отсутствуют. Намечен план-график таких встреч. Но уже сегодня я рад сообщить вам, что деятельность Ассоциации дает свои плоды. Вплотную подошли к созданию контрольно-счетных органов многие регионы. Так, в Республике Северная Осетия - Алания, в Республике Калмыкия, в Томской области, в Корякском автономном округе уже приняты законы о контрольно-счетных органах. В Республике Адыгея, Республике Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республике, в Ростовской области и в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе ведется работа над соответствующими законопроектами. Разумеется, не без нашей помощи.
Другой вопрос, которому придавалось большое значение в деятельности Ассоциации, - организация взаимодействия между контрольно-счетными органами Российской Федерации, в том числе между Счетной палатой Российской Федерации и региональными контрольно-счетными органами.
Установление тесного взаимодействия контрольно-счетных органов различных уровней, организационная, методическая, консультационная и другая помощь в становлении и деятельности региональных контрольно-счетных органов - необходимое условие для создания в стране всеобъемлющего и надежного бюджетно-финансового контроля. И хочется отметить, что благодаря деятельности Ассоциации это взаимодействие приобретает все бoлее стабильную основу.
Судите сами: за все предыдущие годы Счетная палата Российской Федерации подписала три десятка соглашений о сотрудничестве с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. За десять месяцев этого года мы подписали 39 Соглашений о двустороннем сотрудничестве в области финансового контроля. Таким образом, число подписанных на сегодняшний день соглашений - 69, что соответствует количеству реально функционирующих контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
Главное теперь состоит в том, чтобы наполнить эти соглашения конкретным содержанием, консолидировать усилия Счетной палаты Российской Федерации и региональных контрольно-счетных органов в области контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Именно такая задача поставлена мною перед нашим Управлением по взаимодействию с контрольно-счетными органами Российской Федерации. Управление функционирует с апреля этого года, его руководитель является одновременно исполнительным секретарем Ассоциации.
Третье направление сотрудничества - создание отделений Ассоциации в федеральных округах. На наш взгляд, с помощью отделений проще структурно упорядочить Ассоциацию, организовать взаимодействие контрольно-счетных органов внутри каждого федерального округа. Такие усилия, безусловно, приблизят федеральный центр к регионам с тем, чтобы обеспечить высокую оперативность и результативность совместных действий в области государственного финансового контроля, добиться неотвратимости наказания за нарушение бюджетного законодательства и неукоснительного возмещения причиненного государству ущерба. В сочетании с созданием в федеральных округах структурных подразделений Счетной палаты Российской Федерации эти шаги позволят наладить конструктивное взаимодействие между Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами регионов и аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. На сегодняшний день отделения Ассоциации созданы в четырех федеральных округах - Уральском, Центральном, Северо-Западном и Сибирском. Эта работа будет продолжена и в других федеральных округах.
Четвертое. Ассоциация взяла на себя обязанность оказывать методическую и правовую помощь контрольно-счетным органам Российской Федерации. Это непростое обязательство мы выполняем. Хотелось бы, разумеется, большего, но всем, чем богаты, тем и рады с вами поделиться. К сегодняшней конференции вы получили объемный пакет из двух десятков документов методического и информационного содержания. В течение года Счетная палата многократно направляла в регионы все, что могло представлять для них интерес. Например, разослали заключение на отчет Правительства об исполнении федерального бюджета за 1999 год, методические рекомендации по проверке вопросов организации и ведения бухгалтерского учета, методическое пособие "Организация и анализ деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации", подготовленное Счетной палатой Рязанской области, заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект бюджета 2002 года.
21 декабря сего года на заседании Коллегии Счетной палаты планируется рассмотрение уникального в своем роде документа - заключения на проект федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2000 год". Бюджета, впервые исполненного в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, который вступил в силу с 1 января 2000 года. Готовя свое заключение, Счетная палата впервые в этом году привлекла к диалогу главных распорядителей бюджетных средств - руководителей министерств и ведомств, иных организаций - участников бюджетного процесса. Раньше ведь проверяли лишь Минфин, его отдельные структурные подразделения, в том числе и казначейство. Ныне же мы обрели ценнейший опыт, которому нет аналога в прошлом. Думаю, что этот опыт вполне применим и для субъектов Российской Федерации, с которыми мы готовы поделиться своими наработками после официального представления документа в Государственную Думу.
Пятое. Мы понимаем, что важнейший элемент сотрудничества контрольно-счетных органов - планирование, организация и проведение совместных контрольных и иных мероприятий.
Очевидно, что охватить всю территорию России сугубо контрольными мероприятиями Счетная палата Российской Федерации при всем своем желании не сможет. Да в этом и не будет особой нужды при наличии надежной опоры в лице региональных контрольно-счетных органов. При этом важно, чтобы на работу региональных контрольно-счетных органов можно было безоговорочно положиться, чтобы по своей квалификации они были полноправными партнерами Счетной палаты, работали с ней в одном ключе, были способны на проведение сложных комплексно-целевых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Отмечу, что профессионально реализованная экспертно-аналитическая функция Счетной палаты Российской Федерации и региональных контрольно-счетных органов может помочь в планировании такого взаимодействия, определить наиболее существенные и значимые для совместного контроля сферы. Уверен, что прежде всего это будут те сферы, в которых интересы федеральных и региональных органов государственной власти пересекаются, где необходимо получить целостное представление о финансово-экономических взаимоотношениях крупных региональных комплексов хозяйствования с федеральным бюджетом. Только так, совместными усилиями, мы сможем добиться создания целостной системы финансового контроля, анализа и прогнозирования экономической ситуации в регионах России и завершить, наконец, процесс реформирования системы межбюджетных отношений.
Шестое. Большое внимание Ассоциация уделяла вопросам повышения профессионального уровня сотрудников региональных контрольно-счетных органов.
С этой целью Ассоциацией проводилось изучение и обобщение опыта деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. В 2001 году. Ассоциацией совместно с Управлением по взаимодействию с контрольно-счетными органами Российской Федерации проведен комплексный анализ деятельности Счетных палат Рязанской, Владимирской, Кемеровской областей. Результаты проведенного анализа, положительный опыт, накопленный этими контрольно-счетными органами, были отражены в соответствующих отчетах, которые распространены среди контрольно-счетных органов - членов Ассоциации. Работу по мониторингу и оценке деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации мы намерены продолжать и в дальнейшем.
Рад сообщить, что Ассоциацией совместно с Финансовой академией при Правительстве Российской Федерации подготовлен учебник по финансовому контролю, в котором впервые в России институт контрольно-счетных органов получил должное отражение. Подготовлена учебная программа по специализации "Финансовый контроль".
В декабре текущего года мы планировали предложить вам программу повышения квалификации руководителей контрольно-счетных органов. Однако, экономя ваши бюджетные средства, отказались от этого варианта и предлагаем вам пройти повышение квалификации на базе Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации по программе "Государственный финансовый контроль". Программа рассчитана на 2,5 недели с последующей выдачей документа государственного образца.
Совместно с Экспертно-консультативным советом при Председателе Счетной палаты Российской Федерации Ассоциация приступила к разработке трехтомного издания "Организация внешнего государственного финансового контроля: отечественный и зарубежный опыт". Думается, что это будет весьма полезное для регионов издание.
Седьмое. Ассоциация придает весьма важное значение информационному взаимодействию контрольно-счетных органов между собой, а также с другими государственными органами, и рассматривает это взаимодействие как составную часть более общей проблемы - проблемы повышения эффективности государственного управления. Этот процесс непосредственно затрагивает и финансовую сферу. Во всем мире в государственных организациях и частных фирмах традиционный бумажный документооборот заменяется "электронным", широко вводится электронный учет финансовых операций, без информационно-телекоммуникационных технологий и электронных расчетов нельзя представить деятельность современных банков. Соответственно изменяется и характер деятельности органов финансового контроля: все чаще им приходится проводить контроль в условиях компьютерных информационных систем и компьютерной обработки данных, оценивать их надежность, риск недостоверности контроля в условиях использования компьютерных систем. Во многих странах разработаны стандарты проведения такого контроля.
Тенденции мирового развития непосредственно затрагивают и Россию. Она вовлечена во все мировые процессы, включая экономическую глобализацию, информатизацию. "Мы, - по словам Владимира Владимировича Путина, - не имеем права "проспать" разворачивающуюся в мире информационную революцию".
Летом этого года Правительство Российской Федерации одобрило федеральную целевую программу "Электронная Россия", основной целью которой является повышение эффективности государственного управления за счет внедрения информационно-коммуникационных технологий, создание технологических предпосылок для развития гражданского общества путем обеспечения прав на свободный доступ к информации. Увы, в этой программе не нашлось почему-то места контрольно-счетным органам Российской Федерации, и мы делаем все возможное, чтобы восполнить этот пробел.
Контрольно-счетные органы - это неотъемлемая часть государственного управления. Использование информационно-коммуникационных технологий также может существенно повысить эффективность их деятельности во многих областях, особенно, при проведении экспертно-аналитических работ. Кроме того, через использование современных информационно-телекоммуникационных технологий и прежде всего сети "Интернет", контрольно-счетные органы получают возможность широко реализовать один из важнейших принципов своей деятельности - гласность, ознакомить с результатами своей работы не только население конкретного региона, но и заинтересованных лиц во всем мире, в частности, это может способствовать привлечению к регионам России внимания потенциальных инвесторов.
Осознавая это, Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации выступила инициатором проведения в феврале 2002 года в городе Суздале Владимирской области Международной научно-практической конференции "Финансовый контроль и новые информационные технологии", на которой, я надеюсь, мы не только заслушаем доклады, отражающие возможности и опыт применения современных информационных технологий в деятельности контрольно-счетных органов, но и наметим конкретные мероприятия, которые необходимо провести, чтобы работа контрольно-счетных органов отвечала современным требованиям научно-технического прогресса. Более подробно о готовящейся конференции расскажут представители ее оргкомитета.
Восьмое. Большое внимание Ассоциация придавала морально-этическим вопросам деятельности контрольно-счетных органов. О важности и необходимости внедрения в практику работы государственных финансовых контролеров принципов корпоративной этики я говорил не раз.
На Всероссийском совещании руководителей контрольно-счетных органов в декабре прошлого года мы взяли на себя обязательство разработать Этический кодекс сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации. Справедливости ради следует отметить, что это обязательство Счетная палата Российской Федерации взяла на себя еще раньше - при вступлении в международную организацию финансовых контролеров ИНТОСАИ.
Проект такого кодекса Ассоциацией подготовлен. Он подвергся серьезному и всестороннему обсуждению, многократно дорабатывался и уточнялся, о чем нам более подробно доложит руководитель рабочей группы по доработке Этического кодекса - исполнительный секретарь Ассоциации.
Надеюсь, что коллективные разум и воля помогут нам выработать правильное отношение к Этическому кодексу. Его принятие, следует ожидать, поможет всем сотрудникам контрольно-счетных органов по-новому осмыслить свое предназначение, свою особую ответственность перед Отечеством. Нельзя не вспомнить в этой связи мудрые слова Льва Толстого: "Человечеству только кажется, что оно занимается торговлей, войнами, искусствами, политикой и т.п. На самом деле единственное, что оно делает, оно уясняет себе нравственные законы, по которым оно живет..."
Что ж, если это так, то современные экономические реформы в России останутся в области благих намерений и ожиданий, если не лягут прочно на нравственную основу, на фундамент деловой культуры, выработанной человечеством.
Продолжая разговор о деятельности Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, не буду перечислять те совместные мероприятия, участниками которых вы сами являлись: региональные семинары, конференции, совместные проверки и т.д.
Сделано, как видите, немало. Но мы хорошо понимаем, что сделанное - это только первые шаги к достижению поставленной цели - созданию в России системы всеобъемлющего и надежного государственного финансового контроля.
Создание такой системы связано с преодолением огромнейших препятствий: это и естественные трудности новизны в деле становления эффективной системы контроля, и трудности, связанные с преодолением скрытого, но весьма упорного сопротивления сложившейся в период перехода к рыночной экономике системы государственного управления.
Контрольно-счетные органы в полной мере ощущают на себе сдерживающую, тормозящую силу современной российской бюрократии. Именно сопротивлением чиновничества и бюрократической волокитой можно объяснить недостаточность нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы государственного финансового контроля, о необходимости совершенствования которой мы постоянно говорим.
Мы, все собравшиеся в этом зале, прекрасно понимаем, что создание в России единого пространства государственного финансового контроля невозможно без совершенствования законодательной базы деятельности органов государственного финансового контроля, без установления четкого распределения сфер их компетенции, обязанностей и полномочий. Особенно это важно для контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, дееспособность которых не должна зависеть от прихоти местных властей.
Безусловно, введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации стало важным шагом в развитии правовой базы государственного финансового контроля, поскольку в нем впервые на федеральном уровне было уделено серьезное внимание вопросам бюджетно-финансового контроля, предпринята попытка выстроить более или менее организованную систему такого контроля.
В Кодексе четко закреплено право субъектов Российской Федерации на создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита бюджетов, указано, что эти органы являются полноправными участниками бюджетного процесса и входят в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, законодательно закреплены их контрольные и экспертные функции.
Однако Кодекс не раскрывает подробно механизм осуществления финансового контроля за исполнением бюджетов соответствующих уровней, предполагая, что данные вопросы будут детализированы в специальных законодательных и подзаконных актах, регулирующих процесс финансового контроля, прежде всего в федеральном законе "О государственном финансовом контроле в Российской Федерации".
К сожалению, до сих пор указанный закон не принят нашими законодателями. Не принят на федеральном уровне и другой базовый для нас закон - "Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации".
Также до сих пор Государственная Дума не решила проблему, связанную с наделением Счетной палаты правом создавать территориальные подразделения своего аппарата. Необходимость создания таких подразделений сегодня для всех очевидна. Такие подразделения могли бы стать хорошим подспорьем для совместной деятельности Счетной палаты Российской Федерации с региональными контрольно-счетными органами. Данный законопроект был рассмотрен членами Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам еще осенью 2000 года и рекомендован Государственной Думе к принятию сразу в трех чтениях. Пока, увы, это решение остается нереализованным.
Следствием несовершенства федерального законодательства в сфере государственного финансового контроля является, в частности, неопределенность статуса контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. В силу этого в ряде субъектов контрольно-счетные органы либо отсутствуют вовсе, либо не имеют должной независимости в своей деятельности, о чем я уже говорил.
Отсутствие законодательно закрепленных общих принципов функционирования контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, их взаимоотношений с другими финансовыми, контрольно-ревизионными, надзорными, налоговыми и правоохранительными органами, а также различия в структуре региональных контрольно-счетных органов, принципах их организации и деятельности, функциях, задачах и полномочиях серьезно затрудняют выработку единообразных методик проведения контрольных мероприятий.
А без создания единой методологической базы государственного финансового контроля, в том числе без разработки стандартов и единых методик деятельности региональных контрольно-счетных органов, трудно построить единую систему государственного финансового контроля, добиться слаженной ее работы.
Создание единой системы государственного финансового контроля невозможно и без организации эффективного взаимодействия органов государственного контроля между собой, а также с органами государственной власти.
Для государства не только бессмысленно, но и накладно, когда различные органы государственного финансового контроля не координируют свою работу, а дублируют ее. Разве не очевидно, что координация их работы, обмен результатами проведенных контрольных мероприятий позволит, не увеличивая затраты, расширить зону контроля?
К сожалению, на сегодняшний день взаимодействие между органами государственного финансового контроля не отвечает существующим общегосударственным потребностям. Ко мне как к Председателю Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации часто обращаются представители региональных контрольно-счетных органов по поводу сложности установления конструктивного взаимодействия с органами исполнительной власти, правоохранительными органами, другими контролирующими органами. Например, контрольно-счетным органам, для которых контроль за доходами бюджетов - их прямая обязанность, очень трудно получать необходимую информацию от региональных подразделений налоговой службы, изобретающих массу предлогов, чтобы отказать в предоставлении запрашиваемой информации. Вот уж поистине, кто желает решить проблему - ищет пути как это сделать, кто не желает - ищет, на основании чего этого сделать нельзя.
На федеральном уровне мы эту проблему практически решили: нами заключены соглашения о порядке взаимодействия между Счетной палатой Российской Федерации и Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по налогам и сборам, Федеральной службой налоговой полиции Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации. По отдельным направлениям работы созданы совместные комиссии и периодически проходят совместные заседания коллегий. Это нормальная практика для страны, которая хочет покончить с коррупцией и казнокрадством. И вот только некоторые примеры результативности консолидации: в 1999 году по материалам контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации возбуждено 6 уголовных дел, в 2000-м - 20, а за десять месяцев нынешнего года - еще 49. Реализуя на практике соглашения о сотрудничестве с Генеральной прокуратурой, МВД, ФСБ, налоговой полицией, нам удалось предотвратить миллиардные потери государственных финансовых средств. Я никоим образом не ратую за то, чтобы оценивать работу контрольно-счетных органов количеством возбужденных уголовных дел и осужденных преступников. Не в этом состоит наше главное предназначение и смысл деятельности контрольно-счетных органов. Отнюдь. Мы можем представить обществу другие доказательства эффективности деятельности органов финансового контроля. Но общество вправе знать хоть какой-то результат объявленной борьбы с коррупцией; видеть, как очищается государственный механизм от казнокрадства. Ведь это его, общества - врачей, учителей, военных, пенсионеров, - деньги оседают в карманах мошенников, перетекают в коммерческие банки. Вот цена только одного вопроса, инициированного Счетной палатой: по возбужденным делам в отношении Инкомбанка вскрыт нанесенный государству ущерб, эквивалентный 620 миллионам американских долларов. А ведь этой суммы хватило бы, например, для того, чтобы троекратно увеличить расходы на военную реформу или на поддержку всего агропромышленного комплекса страны, либо на культуру, искусство, кинематографию.
А что творится во многих субъектах Российской Федерации? Там, думаю, эта проблема стоит не менее остро. Я надеюсь, что используя все имеющиеся в нашем распоряжении рычаги, действуя прежде всего через Ассоциацию и ее отделения в федеральных округах, мы эту проблему решим, поскольку считаем, что у государственных органов интересы государства должны иметь безусловный приоритет.
Хочу поделиться еще одним опытом сотрудничества Счетной палаты Российской Федерации, который я считаю весьма продуктивным. Этот опыт связан с подготовкой экспертного заключения Счетной палаты на представленный Правительством Российской Федерации проект федерального бюджета на 2002 год. Примененная нами методика подготовки этого документа представляет, на мой взгляд, определенный интерес для региональных контрольно-счетных органов. И не только потому, что опыт Счетной палаты может быть успешно применен при формировании бюджетов субъектов Российской Федерации. Не менее важно другое - включить контрольно-счетные органы республик краев областей и автономных округов в обсуждение проекта федерального бюджета, создать реальный механизм и условия для их заинтересованного участия в бюджетном процессе на ранней его стадии. Без такого участия создание целостной и стабильной системы межбюджетных отношений не представляется возможным.
В 2001 году Счетная палата вместе с Министерством финансов и Правительством изменили тактику и практику работы по подготовке заключения на проект бюджета. Нами с Минфином России был подписан соответствующий протокол, согласно которому достаточно большая группа инспекторов во главе с аудиторами Счетной палаты приступила к этой работе еще в апреле.
Мы, наверное, впервые так системно проанализировали всю методику подготовки проекта бюджета Минфином и Минэкономразвития, крупнейшими бюджетополучателями, всю нормативно-правовую базу, провели несколько серьезных совместных совещаний, заседаний межведомственных комиссий.
Аудиторы, сотрудники аппарата Счетной палаты проработали вопросы в 36 главных распорядителях средств федерального бюджета, в том числе и в Минфине, Минэкономразвития. Подготовлены 47 актов по итогам этих контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, отчеты, а затем заключения аудиторов Счетной палаты. И вот на основе всего этого массива информации было подготовлено заключение Счетной палаты на проект федерального бюджета на 2002 год.
По свидетельству Алексея Кудрина, Счетная палата и Минфин стали "говорить друг с другом на одном языке - языке расчетов и общего понимания бюджетных принципов". Но использование общего языка еще не означает безоговорочной поддержки позиций Правительства. Так, в выступлениях на Коллегии Счетной палаты было отмечено, что "надежность статистической базы, использованной при расчетах Минфином, недостаточна", экономическое прогнозирование Минэкономразвития также вызывает вопросы, а "различные оценки ВВП представляются гаданиями на кофейной гуще". Кроме того, по нашему мнению, Правительство не учло все резервы для формирования доходной части бюджета, можно было бы уточнить расчеты налога на прибыль и НДС.
К большому нашему удивлению мы обнаружили, что у Правительства вообще нет утвержденной методики прогнозирования основных исходных макроэкономических показателей, а есть целый ряд недоработок, связанных прежде всего с противоречивостью и недостоверностью статистических данных. Безусловно, все эти бесконечные реорганизации Минэкономразвития и Госкомстата не способствовали качественному решению вопросов прогнозирования макроэкономических показателей. Счетная палата констатировала, что давно назрела настоятельная необходимость совместными усилиями создать серьезную систему национального прогнозирования с тем, чтобы прогнозные оценки были достаточно точны. Ведь разумно управлять - это прежде всего предвидеть.
В отношении расходов федерального бюджета Счетная палата отметила, что Правительству надо в принципе поменять технологию подхода к реализации расходов: отказаться от распределения средств по-старинке, без точных оценок общих расходов "снизу", когда неизвестно, сколько же на самом деле должны составить необходимые расходы в целом, общий их объем, в том числе на оборону, правоохранительные органы, обеспечение безопасности государства, на науку, социальную сферу, по всем другим разделам функциональной классификации, по бюджетополучателям. Увы, при подготовке проекта бюджета на 2002 год Правительство таких оценок не имело.
В своем заключении Счетная палата обратила внимание и на другие острейшие проблемы, требующие проработки со стороны Правительства. Мы, конечно, будет добиваться всеми доступными способами решения этих проблем. Но подчеркну, что смысл деятельности контрольно-счетных органов (и Счетной палаты Российской Федерации в том числе) нам видится не в противостоянии органам исполнительной власти, а в необходимости вести конструктивный рабочий диалог с ними, цель которого - выявление проблем, требующих безотлагательного решения, и определение наиболее эффективных и рациональных путей их преодоления.
Одной из таких проблем, как мы ожидаем, явится исполнение бюджета в будущем году. Сейчас все встревожены ожиданием резкого снижения цен на нефть. Да, такая угроза реально существует, но, убежден, не внешнеэкономическая конъюнктура должна волновать сегодня умы государственных мужей, а то, что бюджетная политика Правительства, как и прежде, не нацелена острием своим на ускоренное восстановление экономического потенциала так называемых "депрессивных территорий", да и страны в целом.
Почему инвестиции не хотят идти в производство? Почему в бюджетной политике Правительства все еще продолжается крен на функциональные расходы государства, но при этом явно игнорируется программно-целевой метод бюджетного планирования, принятый в цивилизованном мире? Когда будут в полной мере задействованы механизмы, стимулирующие рост собственных доходов территорий, и будет ли, наконец, продемонстрирован комплексный, строго обоснованный подход к оказанию финансовой помощи регионам? К этим и другим тревожным вопросам контрольно-счетные органы - как федерального, так и регионального уровней - не могут оставаться безучастными. Ответственно относясь к своему делу, они должны быть способными дать оценку эффективности бюджетных расходов, валютной, денежно-кредитной политики, сделать экспертно-аналитические заключения как на бюджет в целом, так и на отдельные процедуры бюджетного процесса.
Ответить на вопрос об эффективности тех или иных бюджетных расходов - это не только (и не столько!) оценить соответствие расходов бюджетной классификации. Кстати, сама классификация - намеренно ли, непреднамеренно ли - составлена так, что вряд ли может служить надежным подспорьем в оценке эффективности бюджетных расходов. Вопрос об эффективности бюджетной политики - это не только вопрос о том, куда ушли деньги, а, главным образом, о том, какие при этом качественные параметры в жизни страны, регионов, коллективов изменились к лучшему. Изменились так, чтобы население это реально ощутило.
Например, на восстановление разрушенного стихией Ленска выделили изрядную сумму - около 6 миллиардов рублей. Деньги потратили вроде бы по прямому назначению. И немалые. Возникают, однако, вопросы: почему там стоимость быстровозведенного жилья оказалась эквивалентной и даже выше стоимости элитного жилья на Арбате? Зачем понадобилось везти дома из солнечной Италии, когда северные "зеки", извините за сленг, смогли бы построить жилье в 10 раз дешевле и качественнее. Есть ли гарантии того, что буквально через полгода, следующей весной, не понадобятся огромные финансовые вливания в этот маленький Ленск? Что, опять героизм проявлять будем, направлять туда тысячи спасателей?
Еще один пример. Там стихия не буйствует, напротив, тишь и благодать. Почти 10 лет назад благодать была ниспослана на Калининградскую область в виде свободной экономической зоны. Однако, как показали наши проверки, введение непродуманных и бесконтрольных льгот, беспошлинного режима привело к значительному превышению ввоза над вывозом. При этом импортируются не технологии или оборудование, а потребительские и продовольственные товары. Особая экономическая зона по существу превратилась в торговую. Инвестиции, вопреки ожиданиям, не влились бурным потоком в экономику области. Будучи потенциально богатой, область и по сей день сильно зависит от финансовой поддержки из Центра. Для чего нужна, спрашивается, такая свободная экономическая зона? Пожалуй, свободной ее можно считать лишь для разгула коррупции и стяжательства.
А что творят так называемые "водочные бароны"? Большинство из них действует нелегально или полулегально, в результате чего потери консолидированного бюджета составили свыше 40 миллиардов рублей - это в 2 раза больше, чем предусмотрено бюджетом на здравоохранение! О здоровье населения России в контексте водочной проблематики лучше уж помолчать...
Подобным примерам, к сожалению несть числа. Проистекают они главным образом из-за бесконтрольности, слишком вольного и безнаказанного отношения к государственным средствам. Мы не можем мириться с таким положением! Президент Путин сделал очень серьезный внешнеполитический прорыв, в результате чего за рубежом возросло доверие и уважение к нашей стране, укрепился ее статус в мировом сообществе. Выпрашивать, унижаясь, кредиты нам теперь нет особой надобности. Важно разумно распорядиться ими. В этих конкретно-исторических условиях контрольно-счетные органы должны поддержать своего Президента.
Как? Строгим и качественным контролем за расходованием бюджетных средств, глубоким анализом эффективности бюджетной системы, целенаправленным совершенствованием межбюджетных отношений. Необходимо, чтобы во всех субъектах Российской Федерации взаимоотношения между контрольно-счетными органами и органами исполнительной власти, другими контрольными органами, строились на конструктивной, деловой основе. Ведь что очевидно и не требует особых доказательств? Во всех случаях, когда действия исполнительной власти не противоречат общегосударственным интересам, контрольно-счетные органы - первые помощники исполнительной власти, их эффективная деятельность способствует укреплению доверия общества к власти и, следовательно, укрепляет саму власть. Контрольно-счетные органы и органы исполнительной власти - друзья и союзники всюду, где у них общая цель - благо государства и общества.
Уважаемые участники Конференции!
Перед нами стоят непростые задачи. И мы не отступим ни на шаг от их решения. Надеюсь, что сотрудники контрольно-счетных органов Российской Федерации высоким профессионализмом своей деятельности, твердой гражданской позицией в вопросах сбережения государственных средств докажут, что контрольно-счетным органам по праву принадлежит ведущая роль в системе государственного финансового контроля Российской Федерации. Докажут словом и делом. Трудности преодолеем терпением и глубокой верой в будущее России!
Успехов вам, уважаемые коллеги, на этом тернистом пути! Вместе мы достигнем намеченной цели!
4 декабря 2001 года
http://www.ach.gov.ru/psp/dv/13.php
