Доклад Председателя Счетной палаты РФ С.В.Степашина на III Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов РФ (г. Кинешма, 2 июля 2002 года)Назад
Доклад Председателя Счетной палаты РФ С.В.Степашина на III Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов РФ (г. Кинешма, 2 июля 2002 года)
Уважаемые участники Конференции!
Уважаемые коллеги!
Для законодателей середина лета - это традиционная пора отпусков, время накопления сил для новых, говоря военным языком, сражений на бюджетно-финансовом фронте. И для нас, представителей контрольно-счетных органов, это время - небольшая передышка перед очередным наступлением на фронте бюджетно-финансового контроля, когда можно, наконец, перевести дух и в относительно спокойной обстановке проанализировать, что было сделано, какие актуальные задачи еще ждут своего решения. Словом, собравшись вместе, нам, финансовым контролерам, есть, о чем поговорить.
Тем более, что основные направления предстоящего наступления уже намечены нашим Верховным Главнокомандующим - Президентом России В.В. Путиным в его посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации, в том числе по вопросам бюджетной политики в предстоящем году.
Для России, ее бюджета 2003 год особенно трудный: на этот год приходится пик наших выплат по внешним долгам - это 17 с небольшим миллиардов долларов США. Из них 10,8 миллиардов составляет собственно долг и 7 миллиардов - проценты. Многие экономисты называют эти выплаты "проблемой 2003 года". От того, как наша страна справится с "проблемой 2003 года", зависят и благосостояние российского народа, и престиж нашей страны на международной арене, и, что тоже немаловажно, результаты выборов и в Государственную Думу 2003 года, и президентских выборов 2004 года.
В будущем году, следует ожидать, главной функцией налогово-бюджетного механизма по-прежнему остается перераспределение национального дохода на цели обслуживания государственного долга с ориентацией Правительства прежде всего на интересы внешних кредиторов, а не на развитие национальной экономики. Сегодня совершенно очевидно, что необходимо идти на реструктуризацию долгов, и Президент, между прочим, об этом говорил, предлагая схему: долги в обмен на инвестиции - схему, которая была отработана в Турции, Бразилии, Аргентине, Мексике и которая могла бы быть применена и у нас. Но вместо этого Правительство выжимает все соки из государственной финансовой системы для того, чтобы удовлетворить претензии иностранных кредиторов, и практически ничего не делает для реализации этой схемы.
В этих условиях, естественно, к бюджету 2003 года будет приковано большое внимание, как в нашей стране, так и за рубежом. Большая ответственность в связи с этим ложится на контрольно-счетные органы, которые обязаны провести качественную экспертизу проектов бюджетов всех уровней, оценить реальность заложенных в них показателей, а после принятия этих бюджетов - жестко контролировать их исполнение.
В этой связи огромное значение для нас, руководителей и ответственных должностных лиц контрольно-счетных органов Российской Федерации, имеют названные послания Президента Российской Федерации, определяющие основные направления и ориентиры бюджетной политики в 2003 году. Они содержат крайне важные, системные предложения, которые должны привести к улучшению бюджетной ситуации в стране. Послания фокусируют наше внимание на ключевом для страны вопросе, а именно: как увязать перспективы экономического роста с укреплением государственности.
Все положения посланий, так или иначе, имеют отношение к деятельности контрольно-счетных органов, но некоторые имеют для нас особое значение. Так, в Бюджетном послании четко сказано: "бюджетная политика должна способствовать росту деловой активности, проведению структурных преобразований, обеспечению социальной стабильности". Это - направление деятельности всего государства, каждого органа власти, каждой государственной организации.
А для контрольно-счетных органов обеспечение социально-экономической стабильности общества - основной смысл деятельности. Во всем мире представительные органы власти организуют внешний финансовый контроль, прежде всего для того, чтобы общество было уверено, что деятельность государственной власти и подчиненных ей организаций в финансово-материальной сфере находится под надежным профессиональным контролем, организована рационально и эффективно. Это укрепляет доверие общества к власти, консолидирует общество и власть на эффективное решение общегосударственных задач.
Действительно, разве основное назначение контрольно-счетных органов состоит в том, чтобы больше выявлять финансовых нарушений, возвращать в бюджет неправильно истраченные бюджетные средства, инициировать возбуждение уголовных дел против злостных нарушителей финансовой дисциплины? Нет. Я, например, не в восторге от того, что в прошлом году Счетная палата Российской Федерации выявила ущерб государству в сумме 241,3 миллиарда рублей. Эта сумма, кстати, в 800 раз превышает расходы на годовое содержание Счетной палаты.
Наше основное назначение я вижу в том, чтобы свести к минимуму финансовые нарушения в управлении общественными финансовыми и материальными ресурсами, чтобы сделать это управление максимально рациональным и эффективным, наиболее отвечающим интересам общества. И, может быть, оценивая эффективность деятельности контрольно-счетных органов, правильнее было бы ставить вопрос о том, сколько средств благодаря настойчивости контролеров сэкономлено государством и не включено в расходные статьи бюджетов. Нам надо научиться не только (и не столько!) контролировать процесс, ушедший в прошлое, но и моделировать будущее, переходить к учету показателей эффективности и качества, предупреждать потери государственных средств на ранней стадии формирования бюджета.
Недаром в ст. 4 Лимской декларации указано: "Цели контрольной работы высшего контрольного органа - законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами". Поэтому контрольно-счетные органы должны не только вскрывать нарушения и недостатки в управлении финансовыми или материальными ресурсами общества, но и всячески добиваться их устранения и улучшения управления ресурсами общества, в том числе указывая исполнительной власти, где эти ресурсы используются нерационально или неэффективно.
В этой связи я хотел бы подключить ваш коллективный разум к решению архисложной, но весьма злободневной для нас задачи - как, по каким показателям, по какой методике оценивать эффективность деятельности контрольно-счетных органов. Ассоциация провела комплексный анализ деятельности контрольно-счетных палат ряда субъектов Российской Федерации: Рязанской, Владимирской, Кемеровской, Вологодской, Ивановской областей. Накоплен немалый опыт. Мною отдано распоряжение о создании рабочей группы по разработке единой методики оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов. Надеюсь, что на декабрьской конференции Ассоциации мы обсудим и утвердим эту общеприемлемую и общезначимую методику.
Вопросы эффективности управления общественными средствами, выявление неэффективных расходов и избавление от таковых, эффективное расходование бюджетных средств - это и главная тема Бюджетного послания Президента.
Каждая задача, поставленная Президентом, непосредственно касается контрольно-счетных органов, но, на мой взгляд, особое внимание следует обратить на следующие.
Первое. Исполнительная и законодательная власть должны осуществить рационализацию расходов бюджета, сократить неэффективные государственные и муниципальные обязательства и расходы, создать действенную систему управления государственными расходами.
Рационализация расходов бюджета - одна из ключевых задач, стоящих перед контрольно-счетными органами. В процессе проведения контрольных мероприятий именно они имеют возможность отслеживать, как реально на местах воплощаются в жизнь принятые законы и решения органов исполнительной власти. В решении проблемы сокращения неэффективных государственных и муниципальных расходов контрольно-счетные органы особое внимание должны уделить социальной сфере, где выделяемые государством средства на решение тех или иных социальных вопросов все еще распределяются по старинке: "каждой сестре по серьге", размазываются поровну между действительно нуждающимися и теми, для которых они составляют ничтожную часть общих доходов. В результате государство теряет и свои средства и не может оказать реальную помощь остро нуждающимся.
Нам абсолютно ясно, что надо решительно отказываться от этого изжившего себя подхода, тщательно отслеживать, кому действительно необходима помощь государства, а кто использует ее для других целей. За примерами ходить далеко не надо: когда Счетная палата проанализировала, сколько денег выдается в Чечне на детские пособия, то выяснилось, что всех жителей в Чечне значительно меньше, чем заявлено детей. Кстати не без нашей активной позиции и помощи в Чеченской Республике создан Государственный контрольный комитет. Перед поездкой сюда я подписал два соглашения о взаимодействии - с главой администрации и Председателем Государственного контрольного комитета Чеченской Республики. Это, надеюсь, послужит весомым вкладом в решение поставленной Президентом России задачи, а именно: вернуть Чечню в политико-правовое пространство Российской Федерации.
Второе. Необходимо создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов - как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей.
Контрольно-счетным органам следует не только глубоко анализировать результативность бюджетных расходов, но и принимать активное участие в экспертизе государственных и муниципальных программ, в проверке использования субсидий и контрактов. Мы будем стремиться к тому, чтобы ни одна государственная или муниципальная программа не начиналась финансироваться без положительного экспертного заключения контрольно-счетных органов, которые должны тщательно проверить готовность программы к исполнению, оценить, отвечают ли конечные цели новой (или продолжающейся) программы интересам общества.
Контрольно-счетные органы призваны не только осуществлять предварительный контроль за социально-экономической результативностью отдельных бюджетных расходов, но и принимать самое активное участие в создании в каждом регионе и в стране в целом системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов, держать под своим контролем не только исполнение бюджета, но исполнение каждой государственной и муниципальной программы. Помочь им в этом могут современные информационные технологии, возможности которых были наглядно продемонстрированы вам в феврале на проводившейся в Суздале Международной научно-практической конференции "Финансовый контроль и новые информационные технологии".
Третье. Контрольно-счетным органам следует помочь региональным и местным органам власти провести дополнительную мобилизацию доходов (за счет сокращения налоговых льгот и более эффективного использования собственности), а также оптимизацию расходов, сконцентрировав имеющиеся ресурсы на безусловном выполнении принятых на себя обязательств.
Например, проведенный нами по результатам проверок анализ показал, что только по закрытым административным территориальным образованиям (ЗАТО) органами местного самоуправления были предоставлены налоговые льготы почти на 15 млрд. рублей. Весьма щедры на налоговые льготы в Калмыкии, Ленинградской области. А ведь это деньги, фактически изъятые из соответствующих бюджетов в пользу отдельных предприятий и организаций. Всегда ли это сделано в интересах общества? На мой взгляд, контрольно-счетные органы должны не только тщательно контролировать вопросы предоставления налоговых льгот, но и произвести ревизию ранее предоставленных льгот, внимательно рассмотрев их через призму социальной значимости и экономической целесообразности. Особо пристальное внимание контрольно-счетным органам необходимо уделять неналоговым доходам бюджета, за счет увеличения которых можно значительно снизить налоговую нагрузку на население, предприятия и организации. Кому, как не финансовым контролерам, хорошо известно, что в большинстве случаев только незначительная часть доходов от использования государственной и муниципальной собственности поступает в бюджет, остальная же часть оседает в карманах нечистых на руку чиновников, в своих интересах распоряжающихся государственной собственностью.
Например, недавно проведенная Счетной палатой проверка предприятий Минсвязи России выявила, что только в работе одного Государственного центра магистральных перевозок почты более 3 тыс. кв. метров помещений незаконно использовалась сторонними юридическими лицами, помещения сдавались по необоснованно низким ценам. Наведение порядка в вопросе эффективного использования собственности - наша прямая обязанность.
Неудовлетворительно обстоят дела и с получением государством в полной мере доходов на вложенный в акционерные общества капитал. Например, в 2001 году из акционерных обществ с государственным участием дивиденды начислили только 600 обществ из 4400 (т.е. около 14%). Причем, компании с государственным участием направляют на выплаты дивидендов значительно меньшую по сравнению с полностью приватизированными компаниями долю чистой прибыли. Так, если частные компании нефтяного сектора экономики направили в 2001 году на выплату дивидендов от 14 до 23 процентов чистой прибыли, то крупнейшие компании с государственным участием - от 4 до 8 процентов. По нашим предварительным оценкам, экономически обоснованные поступления дивидендов в федеральный бюджет 2002 года могли бы составить не менее 12 млрд. рублей, что на 4,5 млрд. рублей больше предусмотренных в бюджете 2002 года.
Аналогично обстоит дело с получением государством прибыли от федеральных государственных унитарных предприятий. Так, по информации Госкомстата России, прибыль от этих предприятий в 2000 году составила более 100,4 млрд. рублей. Из них в федеральный бюджет в качестве платежей было направлено всего лишь 209,6 млн. рублей, то есть 0,2 процента полученной прибыли. Разве это по-государственному?
Любое вложение государственных и муниципальных средств должно быть социально-эффективным, т.е. должно быть оправдано либо с социальной, либо с экономической точек зрения. По нашим оценкам, объем доходов, поступающих в федеральный бюджет за счет использования государственного имущества, динамика его роста, а также потенциальные возможности наращивания дают основание рассматривать данный финансовый источник как сопоставимый с потребностями социальной сферы. Наведение должного порядка в этом вопросе позволило бы обеспечить поступление платежей от государственных предприятий в бюджет в размере не менее 75-80 млрд. рублей.
Четвертое. Главная задача в сфере управления государственными финансами состоит в четкой организации бюджетных процедур, направленных на обеспечение разумной равномерности расходования средств федерального бюджета в течение года.
Обеспечение равномерности финансирования оказывает большое влияние на эффективность тех или иных государственных и муниципальных расходов. Как говорится, "хороша ложка к обеду".
Контроль порядка, продуманности финансирования не менее важен, чем остальные виды контроля, проводимого контрольно-счетными органами. Однако оперативные данные Счетной палаты о ходе исполнения федерального бюджета в первом квартале текущего года свидетельствуют о том, что неравномерность и непропорциональность расходов продолжают оставаться хронической болезнью бюджетного процесса. На низком уровне произведены расходы по таким разделам функциональной классификации бюджетных расходов, как "промышленность, энергетика и строительство", "сельское хозяйство и рыболовство", "здравоохранение и физическая культура". А мы все ждем от наших футболистов и других спортсменов убедительных побед на чемпионатах.
Приведу пример из практики деятельности Счетной палаты. В ходе проверки расходования средств на 300-летие Санкт-Петербурга нами было обнаружено, что при строительстве кольцевой автомагистрали деньги тратились не согласно заранее разработанным планам, как этого требовали интересы дела, а так, как было выгодно городской администрации. Например, один из самых главных и затратных объектов - мост через реку Неву в районе Троицкого поля более полугода возводили без проектно-сметной документации на полный комплекс работ, т.е. мостовики толком не знали, что строят, и как строят. Для них важно было только быстрее израсходовать выделенные средства. Причем, в то время как городская администрация Санкт-Петербурга постоянно жаловалась на срыв сроков строительства кольцевой автодороги из-за якобы недостаточного финансирования работ, 455 млн. рублей, зачисленных на счет Дирекции по строительству транспортного обхода Минтранса России, пролежали с февраля по июнь без движения. Естественно, если по полгода держать в сейфе почти полмиллиарда рублей, то ни в какие сроки не уложиться. В результате стоимость строительства дороги возросла с 20 млрд. до 78 млрд. руб., а срок окончания строительства отодвинулся до 2005 года.
Перечень вопиющей бесхозяйственности и, мягко говоря, слишком вольного отношения к бюджетным средствам, характерный сегодня для Санкт-Петербурга, можно было бы продолжить. Этот перечень документально зафиксирован в отчете Контрольно-счетной палаты, возглавляемой Дмитрием Алексеевичем Бурениным - членом Президиума нашей Ассоциации. Совокупный ущерб государству, согласно выводам палаты, эквивалентен 60 миллионам американских долларов! Казалось бы, власти города должны были серьезно задуматься над материалами контрольно-счетного органа и сделать надлежащие выводы. Ан, нет! Вместо этого они развернули грандиозное сражение с молодым председателем, пытаясь вынудить его уйти добровольно в отставку: обвинили бездоказательно в непрофессионализме, в спешном порядке инициировали законопроект, направленный на существенное ограничение прав и возможностей контрольно-счетного органа. Такая вот "демократия по-питерски"!
Президиум Ассоциации сделал соответствующее заявление по этому поводу, я направил письмо председателю Законодательного Собрания Санкт-Петербурга с предложением создать квалификационную комиссию из представителей Ассоциации и подвергнуть независимой экспертной оценке работу Контрольно-счетной палаты города.
Дело не только в том, что нам небезразлична судьба нашего коллеги, что само собой разумеется. Дело прежде всего в том, что в этой конфликтной ситуации, как в капле воды, отражается наметившаяся в ряде субъектов Федерации тревожная тенденция непонимания действительной роли контрольно-счетных органов, нежелания считаться с такими определяющими их деятельность принципами, как независимость, объективность, гласность, прозрачность в использовании государственных средств. Эти принципы - суть нашей деятельности, они апробированы мировой практикой и подтверждены отечественным опытом.
Именно об этих принципах шел обстоятельный разговор на состоявшемся в конце мая V Конгрессе ЕВРОСАИ. Материалы и рекомендации Конгресса вы все получили. Надеюсь, они помогут вам в работе.
Отмечу, что указанные задачи необходимо решать на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Для успешного их решения важно участие не только Счетной палаты Российской Федерации, но и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, а также интенсивно создающихся в настоящее время муниципальных контрольно-счетных органов.
Муниципальные финансы - неотъемлемый элемент системы общественных финансов страны, ее фундамент. Это финансы, максимально приближенные к обществу, с помощью которых решаются самые насущные, каждодневные его задачи. От того, насколько эффективно осуществляется управление муниципальными финансами, непосредственно зависит решение самых болезненных проблем общества, например, проблемы финансирования ЖКХ. Не будет преувеличением сказать, что именно муниципальные финансы более всего определяют стабильность в стране. Но что греха таить, внешний, общественный контроль за распоряжением этими финансами до сих пор поставлен из рук вон плохо: нет единых принципов организации и проведения такого контроля, отсутствует единая методическая база. Во многих муниципальных образованиях вообще отсутствует какой-либо контроль за распоряжением муниципальными средствами.
Неэффективное управление средствами местных бюджетов неизбежно сказывается на эффективности всех звеньев бюджетной системы страны, обостряет проблемы межбюджетного регулирования. Поэтому Счетная палата Российской Федерации придает большое значение становлению эффективного внешнего финансового контроля на муниципальном уровне, всячески поддерживает его развитие.
По инициативе Счетной палаты Российской Федерации 13-14 мая 2002 года в г. Калининграде была проведена Всероссийская конференция муниципальных контрольно-счетных органов, на которой впервые были поставлены и проанализированы актуальные проблемы финансового контроля в системе местного самоуправления. Конференция приняла решение об образовании Союза муниципальных контрольно-счетных органов и обратилась с просьбой о принятии этой организации в состав Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, созданной под эгидой Счетной палаты Российской Федерации.
Участники конференции выразили обеспокоенность наличием целого ряда проблем, сдерживающих развитие одного из фундаментальных институтов российской системы народовластия. Назову лишь некоторые из этих проблем.
Первое. В стране отсутствует единая стратегия реализации принципа автономии местного самоуправления. Автономия муниципального образования предполагает наличие достаточных источников их финансовой самостоятельности.
Второе. Бюджетная классификация не учитывает специфику бюджетов муниципальных образований, что на практике приводит к "изобретению" дополнительных форм отчетности и порождает серьезные противоречия в бюджетном процессе.
Третье. Многие муниципальные образования за счет заимствований и доходов от приватизации муниципальной собственности финансируют текущие расходы, а не инвестиционные программы и проекты, что означает фактическое увеличение издержек функционирования муниципального образования, снижение его эффективности.
Четвертое. Наблюдается тенденция массового банкротства муниципальных унитарных предприятий, отвлечение бюджетных средств в уставные капиталы других юридических лиц и в инвестиционные фонды, что приводит к утрате большей части средств.
Пятое. Погашение задолженности предприятий по налогам и пеням происходит в основном в форме безвозмездного списания, что сокращает доходную базу местных бюджетов.
Шестое. Принятие в муниципальную собственность производственных и социальных объектов по балансовой стоимости, значительно превышающей рыночную, приводит к дополнительным расходам на их содержание;
Наконец, седьмое. Не соблюдается принцип сбалансированности бюджета, предусмотренный статьей 33 Бюджетного кодекса. Существующая методика расчета дотаций в нижестоящие бюджеты (трансферты) несовершенна и противоречит программе бюджетного федерализма, утвержденной Правительством Российской Федерации.
Как видите, уважаемые коллеги, даже простое перечисление проблем, перечень которых является далеко не полным, свидетельствует о явном неблагополучии в системе местного самоуправления, о конфликтном характере межбюджетных отношений. Думаю, не следует особо говорить о том, что эти проблемы, оставаясь нерешенными, не только подрывают основы местного самоуправления, но и дезорганизуют весь бюджетный процесс. Именно поэтому Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации уделяет особое внимание организации взаимодействия с муниципальными контрольно-счетными органами. Мы никоим образом не вторгаемся в исключительную сферу ведения муниципальных органов, но стремимся оказывать им необходимую методическую, правовую и иную помощь. Мы действуем в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и Бюджетным кодексом.
О работе конференции, обсуждавшихся на ней проблемах, а также о принятых решениях мною был проинформирован Президент Российской Федерации, который полностью поддержал и саму идею развития внешнего финансового контроля на муниципальном уровне и предлагаемые для этого меры. В частности, Президент одобрил предложение о том, чтобы при разработке концепции единой системы финансового контроля необходимо четко определить роль и место муниципальных контрольно-счетных органов, которые согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации являются его полноправными участниками и должны действовать в соответствии с едиными бюджетными принципами Российской Федерации.
Президент согласился с тем, что Счетной палате Российской Федерации совместно с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах надлежит оказывать необходимое содействие в становлении и развитии муниципальных контрольно-счетных органов, налаживании их конструктивного взаимодействия с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. Счетная палата заключила соглашения о взаимодействии с полномочными представителями Президента в пяти федеральных округах, ведется подготовка к заключению соглашений в Дальневосточном и Уральском федеральных округах. В сентябре мы планируем создать отделение Ассоциации в Дальневосточном федеральном округе. Таким образом, будет завершена структурная реорганизация Ассоциации, ее деятельность будет четко координироваться с аппаратами полномочных представителей Президента в федеральных округах.
Теперь от нас зависит проведение указанных решений в жизнь. Президиум Ассоциации вчера обсудил и одобрил соответствующие изменения и дополнения в Регламент и Декларацию об образовании Ассоциации. О них подробно доложит исполнительный секретарь Ассоциации. Надеюсь, участники Конференции поддержат предложения, направленные на укрепление сотрудничества и координацию деятельности всех звеньев бюджетной системы Российской Федерации.
Нас не так уж мало! Вот уже в 74 субъектах Российской Федерации созданы контрольно-счетные органы, из них 42 являются самостоятельными, имеют статус юридического лица. Вспомните, эти показатели были значительно ниже на момент подписания Декларации об образовании Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. Наши усилия должны привести в конечном счете к тому, чтобы на всей территории России сложилось единое поле финансового контроля, а в масштабах государства эффективно действовала единая система органов государственного и муниципального контроля.
"Что объединяет людей?" - ставил вопрос Дмитрий Сергеевич Лихачев, мой знаменитый земляк, которым может гордиться Россия. И сам же давал удивительно простой и точный ответ: "Этажи заботы". Именно так: забота скрепляет отношения между людьми. Верю и надеюсь, что забота об общем деле будет, как и прежде, объединять всех нас, а наша Ассоциация служить достойным примером сотрудничества и взаимопонимания.
Благодарю Вас за внимание! Успехов в решении стоящих задач!
2 июля 2002 года
http://www.ach.gov.ru/psp/dv/16.php
