В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Тезисы выступления Председателя Счетной палаты РФ С.В.Степашина по проекту федерального бюджета на 2003 год на пленарном заседании Государственной Думы 25 сентября 2002 года Назад
Тезисы выступления Председателя Счетной палаты РФ С.В.Степашина по проекту федерального бюджета на 2003 год на пленарном заседании Государственной Думы 25 сентября 2002 года
Уважаемый Геннадий Николаевич!
Уважаемые депутаты Государственной Думы!

1. Проект бюджета на 2003 год отличается большей степенью проработанности по сравнению с аналогичными документами прошлых лет. Впервые базовые макроэкономические параметры бюджета рассчитаны с учетом планируемых изменений тарифов на продукцию естественных монополий. Были также учтены многие предложения Счетной палаты по совершенствованию бюджетного процесса.

2. К недостаткам законопроекта можно отнести неполное его соответствие бюджетному законодательству и прежде всего ряду базовых положений Бюджетного кодекса. Счетной палатой выявлено несоответствие 25 статей законопроекта Бюджетному кодексу.

3. По мнению Счетной палаты, прогноз объема ВВП, индекса- дефлятора и инфляции более реалистичны, чем в прошлые годы. В то же время сохраняются еще резервы уточнения прогноза темпов роста ВВП и инфляции на 2003 год.

4. Счетной палатой выявлены также потенциальные резервы пополнения ресурсной базы бюджета следующего года, связанные с увеличением собираемости НДС и акциза на спирт, а также уточнением объема поступлений дивидендов по государственным акциям.

5. В то же время в отличие от прошлых лет проект федерального бюджета лишен значительного "запаса прочности". В нем не в полной мере учтены макроэкономические риски внешнеэкономического характера. Так, Правительством России не предложен план действий по обеспечению исполнения федерального бюджета в 2003 году в случае снижения цен на нефть ниже прогнозируемого уровня в 21,5 долларов США за баррель. В то же время конъюнктура мирового рынка нефти становится все менее предсказуемой, возникают дополнительные риски военно-политического характера, связанные с неопределенностью планов США в отношении возможной военной операции против Ирака.

6. Принципиальным вопросом среднесрочной бюджетной политики является формирование федерального бюджета с нарастающим профицитом. Ее положительным итогом является снижение долговой нагрузки без осуществления значительных государственных заимствований. Однако обратной стороной медали становятся сохраняющееся относительно высокое налоговое бремя, а также механистическое сжатие определенных видов непроцентных расходов без необходимой их инвентаризации. В результате происходит снижение эффективности использования средств федерального бюджета.

Непроцентные расходы федерального бюджета не основаны на плане предоставления государственных и муниципальных услуг, законодательно установленных нормативах финансовых затрат и контрактных формах бюджетного финансирования. В целом существующие подходы к их формированию носят затратный характер и не направлены на обеспечение заинтересованности бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг и разумной экономии средств.

7. В этом контексте следует обратить внимание на повышение эффективности расходов на национальную оборону, безопасность и правоохранительные органы. Федеральный бюджет пока еще не стал действенным инструментом комплексного реформирования силовых структур. Планирование финансовых потребностей военной организации происходит по принципу "от достигнутого".

Усиливается дисбаланс между расходами на оборону и расходами на правоохранительную деятельность и безопасность государства. В обсуждаемом законопроекте данное соотношение составляет 1,4 : 1, тогда как в бюджете 2002 года - 1,6 : 1. При этом наиболее дорогостоящие системы оружия и военной техники сосредоточены в Вооруженных Силах.

Почти 90% выделяемых на цели военной реформы ассигнований по-прежнему направляется на реализацию мер по сокращению численности военнослужащих. Другие меры по структурному преобразованию военной организации остаются без должного обеспечения. В частности объемы средств, направляемые на приобретение вооружений и военной техники, недостаточны не только для перевооружения Вооруженных Сил, но и поддержания войск в состоянии боевой готовности. Для решения данной проблемы, по мнению Счетной палаты, необходимо изменить существующий порядок разработки и утверждения государственного оборонного заказа. Было бы также целесообразно рассмотреть возможность направления части доходов от экспорта вооружений на разработку новых образцов военной техники.

8. Обращает на себя внимание урезание непроцентных расходов инвестиционного характера, что может способствовать падению темпов экономического роста. Общий объем государственных капитальных вложений по сравнению с 2002 годом в сопоставимых условиях снижается в реальном выражении на 2,3%. При этом в структуре расходов на финансирование программ предусмотрено увеличение затрат на прочие нужды и сокращение расходов на государственные инвестиции и НИОКР.

По мнению Счетной палаты, профицитная бюджетная политика на среднесрочную перспективу, должна носить более сдержанный характер. Предлагаемое на период 2004-2005 годов наращивание профицита требует дополнительного обоснования и возможного уточнения в зависимости от складывающихся объемов долговой нагрузки и темпов роста ВВП.

9. Следует отметить и расширение секретной части бюджета. Так, засекречены статьи законопроекта, касающиеся доходов от деятельности загранучреждений, а также перечня объектов федерального имущества, подлежащих строительству и реконструкции за рубежом.

Счетная палата считает, что в Бюджетном кодексе необходимо зафиксировать нормы, определяющие статьи федерального бюджета, подлежащие засекречиванию.

10. Одной из наиболее актуальных проблем является необходимость обеспечения прозрачности финансового резерва. Правительство России не реализовало в полной мере положения Бюджетного послания Президента России на 2003 год и не определило на законодательном уровне правовой статус, механизм образования, порядок учета, использования и управления его средствами. Финансовый резерв не учитывается на обособленном счете в составе остатков средств по учету средств федерального бюджета. Не предусмотрено также представление в Государственную Думу отчета об объемах и направлениях использования его средств. Это затрудняет оперативный контроль как за текущим состоянием и использованием финансового резерва, так и исполнением всего федерального бюджета в целом. Отсутствие надлежащего контроля за использованием бюджетных средств не может способствовать росту эффективности их использования.

11. Исполнение федерального бюджета в последние годы сопровождается неуклонным ростом остатков по учету средств федерального бюджета. Так, если на начало 1999 года сумма остатков составляла 13,7 млрд. рублей, то на 1 июля 2002 года - уже 302,6 млрд. рублей. Главной причиной здесь является несвоевременное доведение лимитов бюджетных обязательств, а также отсутствие действенного контроля за своевременным заключением договоров бюджетными учреждениями с поставщиками продукции. Назрела необходимость внести изменения в Бюджетный кодекс в части увеличения сроков заблаговременного доведения лимитов бюджетных обязательств.

Счетная палата разделяет точку зрения Минфина России о том, что бюджетополучатели должны осваивать выделяемые им бюджетные средства полностью в течение года. Вместе с тем для бюджетополучателей должны быть созданы условия, позволяющие им своевременно использовать выделяемые средства. Кроме того, необходимо учесть возможности крупных министерств и ведомств по своевременному заключению договоров на поставку необходимой им продукции.

12. По мнению Счетной палаты, накопление остатков по учету средств федерального бюджета не должно превращаться в самоцель и использоваться Правительством России для стерилизации денежной массы. У Банка России имеется достаточно инструментов кредитно-денежной политики для реализации этой задачи. Усилия Правительства России по снижению инфляции более целесообразно сконцентрировать в сфере регулирования тарифов и цен на услуги естественных монополий, обеспечения равномерности бюджетных расходов в течение года, а также мерах государственного регулирования процесса структурных преобразований в экономике. Счетная палата считает обоснованными предложения по закреплению в текстовых статьях бюджета предельных темпов прироста тарифов на продукцию и услуги естественных монополий в 2003 году.

13. Обеспечение прозрачности при управлении и использовании средств финансового резерва тем более актуально в связи с пиковыми платежами по государственному внешнему долгу, которые составят 17,3 млрд. долларов США. Возникает вопрос: почему с начала текущего года объем финансового резерва сократился почти в два раза, тогда как остатки по учету средств федерального бюджета неуклонно возрастали. По мнению Счетной палаты, Правительством России должны быть предоставлены дополнительные расчеты формирования финансового резерва в 2002 году.

Отмечая усилия, направленные на упорядочение и сокращение долговых обязательств, Счетная палата вынуждена констатировать, что Правительство России не завершило создание единой системы управления и учета государственного долга, как это требовал Президент России в своих бюджетных посланиях. В результате возникают сомнения по поводу точности оценок общих объемов государственного внешнего долга, а также адекватности прогноза динамики курса доллара по отношению к евро.

14. В любом случае мобилизация бюджетных ресурсов для обеспечения платежей по государственному внешнему долгу не должна приводить к дальнейшему увеличению диспропорций в системе межбюджетных отношений. Законопроект не решает задачу стабильного разграничения налогово-бюджетных полномочий и закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней. Выпадающие в связи с продолжением налоговой реформы доходы региональных бюджетов не компенсированы в достаточной мере за счет перераспределения доходов федерального бюджета. В то же время нагрузка бюджетов субъектов федерации по обеспечению исполнения расходных обязательств не уменьшается пропорционально перераспределению налогового потенциала. В результате возможно повторение ситуации текущего года, когда регионам не хватило средств на осуществление выплат работникам бюджетной сферы. Поэтому в ходе рассмотрения законопроекта необходимо решить вопросы компенсации выпадающих доходов субъектов федерации и прежде всего акцизов на табак, а также финансирования федеральных программ развития ряда наиболее значимых с геополитической точки зрения регионов.

15. Таким образом, сохраняются дополнительные резервы как для мобилизации в бюджет дополнительных ресурсов, так и повышения его реалистичности и прозрачности в целом. По мнению Счетной палаты, законопроект целесообразно дополнить положениями о необходимости предоставления ей обязательной отчетности о текущем исполнении федерального бюджета.

Необходимо также продолжить совершенствование и всей бюджетной системы. Следует в частности приступить к созданию системы эффективного управления государственными активами для обеспечения роста доходов от использования федеральной собственности, привязать финансирование бюджетных организаций к уровню качества предоставляемых ими услуг, разработать механизмы управления финансово-экономическими рисками, связанными с непредсказуемыми колебаниями внешнеэкономической конъюнктуры. Реализация этих предложений позволила бы значительно повысить эффективность и прозрачность бюджетного процесса в соответствии с положениями Бюджетного послания Президента России.

Счетная палата полагает, что обсуждаемый законопроект может быть рассмотрен Государственной Думой в первом чтении с учетом представленных в ее Заключении предложений и замечаний.

Благодарю за внимание.

25 сентября 2002 года
http://www.ach.gov.ru/psp/dv/17.php

Док. 303644
Перв. публик.: 25.09.02
Последн. ред.: 14.05.07
Число обращений: 410

  • Степашин Сергей Вадимович

  • Разработчик Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``