Кому и зачем нужна система государственного финансового контроля в России
В последнее время в прессе появилось много публикаций о деятельности Счетной палаты и развитии системы государственного финансового контроля в стране. В некоторых из них утверждается, что Счетная палата стремится стать "главным финансовым контролером", подчиняющимся непосредственно Президенту, и распространить свою власть на региональные и муниципальные контрольно-счетные органы. Поэтому считаю необходимым внести ясность по ряду концептуальных вопросов, связанных с деятельностью Счетной палаты Российской Федерации и других органов финансового контроля в стране.
Счетная палата и Президент
Не могу согласиться с теми, кто, основываясь на определении Счетной палаты как органа парламентского контроля (содержащемся в Бюджетном кодексе), полагает, что любое расширение взаимодействия с главой государства - покушение на конституционный принцип разделения властей.
Тот факт, что Счетная палата формируется Федеральным Собранием и подотчетна ему, а члены ее Коллегии, в соответствии с Конституцией, назначаются Государственной Думой и Советом Федерации, никоим образом не превращает нас в некий придаток законодательной власти. Авторитетные правоведы относят Счетную палату, наряду с Прокуратурой и Банком России, к независимым органам государственной власти с особым статусом, созданным и действующим в соответствии с Конституцией и федеральными законами. В Законе о Счетной палате прямо прописано, что она обладает функциональной и организационной независимостью.
Взаимодействие Счетной палаты с Президентом, в том числе выполнение его поручений по вопросам, входящим в сферу нашей компетенции, никак не затрагивает принцип разделения властей и независимость Счетной палаты от исполнительной власти. Счетная палата, как было сказано, - орган государственной власти с особым статусом, не являющийся по своей природе ни органом законодательной, ни органом исполнительной власти. Поэтому реализация нашего предложения о наделении Президента правом давать поручения Счетной палате и требовать от нее отчета создает дополнительный элемент системы сдержек и противовесов, позволяющий соблюдать баланс интересов между исполнительной и представительной ветвями власти.
При этом законопроект о внесении изменений и дополнений в закон о Счетной палате, представленный Советом Федерации на рассмотрение нижней палаты российского парламента, отнюдь не предполагает нашего "подчинения" Президенту. Счетной палате предлагается регулярно предоставлять Президенту информацию о ходе исполнения федерального бюджета и о результатах проведенных проверок, а также в обязательном порядке включать в планы и программы работ поручения главы государства. Хотел бы заметить, что даже в действующем сегодня законе запросы Президента обязательны для рассмотрения при формировании плана работы.
О системе финансового контроля в стране
В своем выступлении на V Конгрессе ЕВРОСАИ В.В.Путин отметил, что в России "уже практически сформированы все необходимые элементы системы государственного финансового контроля". И это правда. Однако правда и то, что элементы есть, а самой системы нет. Отсутствуют единые правовые и методологические основы осуществления государственного финансового контроля, не полностью разделены функции между внешними органами финансового контроля и органами внутриведомственного аудита, не создан эффективный механизм их взаимодействия. Наличие в стране множества властных структур, обладающих контрольно-ревизионными функциями с нечетким распределением сфер их ответственности, приводит к ненужному дублированию и создает искусственные препоны для работы проверяемых организаций и предприятий.
Мы считаем, что назрела необходимость разработки концепции государственного финансового контроля, которая должна выстроить контрольно-ревизионную деятельность в России в единую, внутренне непротиворечивую систему.
По ряду принципиальных моментов мы не согласны с концепцией, разработанной правительством. Данный документ, по сути, предлагает закрепить приоритетную роль за Минфином. При таком подходе правительство сможет сосредоточить в своих руках функции и исполнителя, и контролера, что вряд ли будет способствовать повышению прозрачности бюджетного процесса и устранению административных барьеров в экономике.
Проект, поддерживаемый Счетной палатой, основан на использовании мирового опыта и предусматривает более сбалансированное разграничение функций и полномочий между ведомственными контрольными органами и органами внешнего финансового контроля.
Внешний финансовый контроль можно определить как регулируемую правовыми нормами деятельность, осуществляемую законодательными органами государственной власти и созданными ими специальными институтами по контролю за поступлением, движением и расходованием государственных финансовых и материальных средств, эффективностью использования всех видов государственных ресурсов, льгот и преимуществ, предоставляемых государством, а также использованием средств государственных бюджетных и внебюджетных фондов и другой государственной собственности.
В отличие, например, от Департамента финансового контроля и аудита Минфина России и других органов внутреннего контроля исполнительной власти (контрольно-ревизионных аппаратов министерств и ведомств), Счетная палата оценивает эффективность расходования федеральных бюджетных средств в целом, в том числе и на государственное управление, а, следовательно, и на деятельность органов внутреннего контроля исполнительной власти. Это означает, что только Счетная палата по существу своего статуса и законных полномочий может быть наделена полномочиями высшего органа государственного финансового контроля, независимого от исполнительной власти. Высшего не потому, что он главнее или наделен большими властными полномочиями, а потому, что он находится над всей системой внутреннего контроля как в исполнительной власти, так и в банковской системе. Но никак не над региональными и муниципальными контрольно-счетными органами, формируемыми представительными органами субъектов Федерации и местного самоуправления.
О государственном и муниципальном финансовом контроле
Мы исходим из того, что единая система финансового контроля - это прежде всего единство целей, принципов и согласованность действий в области контроля за федеральными, региональными и муниципальными бюджетными средствами. То есть в точности то, что имел в виду В.В. Путин, говоря о необходимости не "контрольно-счетной вертикали" (которую мы никогда и не предполагали строить), а единых принципов функционирования системы органов финансового контроля.
Россия - федеративное государство с многоуровневой бюджетной системой, что предполагает разграничение компетенции между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, в том числе и в части формирования бюджетов и контроля за их исполнением.
Однако сами бюджетные средства невозможно четко разграничить между этими уровнями. Многие местные бюджеты в значительной степени формируются за счет трансфертов из региональных, которые, в свою очередь, получают средства из федерального бюджета. В то же время некоторые муниципальные образования служат основными источниками формирования доходов федерального и региональных бюджетов. Совокупность местных бюджетов - фактически фундамент всей бюджетной системы. Вышестоящие бюджеты опираются на этот фундамент, тесно связаны с ним межбюджетными отношениями. Финансовые потоки пронизывают все уровни бюджетной системы, что позволяет рассматривать ее как единую финансовую систему страны.
При этом ни один из трех уровней бюджетной системы не должен оставаться вне сферы финансового контроля. Общепринятые в мировой финансовой практике функции государственного финансового контроля предусматривают контроль за бюджетными средствами в целом (что в многоуровневых бюджетных системах предполагает контроль также и за средствами региональных и местных бюджетов), а также за эффективностью использования всех видов государственной и муниципальной собственности.
Счетная палата России оказывает контрольным органам регионального уровня методическую, правовую и организационную помощь, содействует внедрению в практику единых принципов и стандартов контроля. Ни о каком диктате здесь говорить не приходится - региональные палаты формируются региональными парламентами, а их объединение в рамках Ассоциации контрольно-счетных органов Российской федерации носит добровольный характер.
В соответствии с Конституцией местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Но, по нашему мнению, это не означает, что деятельность органов муниципального финансового контроля не должна соответствовать общим принципам организации финансового контроля в стране. Средства бюджетов муниципальных образований - это тоже общественные ресурсы, причем весьма значительные. Поэтому в России, как это делается практически во всех цивилизованных странах, за муниципальными бюджетами также должен быть установлен внешний финансовый контроль.
В России в 56 муниципальных образованиях созданы свои контрольно-счетные органы, призванные выполнять функции внешнего контроля. Они руководствуются своей собственной нормативной базой, нередко отличающейся от федерального, регионального законодательства и норм регулирования финансовой и хозяйственной деятельности в других муниципальных образованиях. Это затрудняет выработку единых методик проведения контрольных мероприятий, сопоставление их результатов, создает проблемы во взаимоотношениях с федеральными и региональными финансовыми, контрольными и правоохранительными органами.
Поэтому в целях повышения эффективности контроля за бюджетными средствами на всех уровнях необходимо четко определить место муниципального контроля в системе финансового контроля в стране, выработать общие принципы его построения, упорядочить нормативно-правовую базу, установить единые методические подходы к проведению контрольных мероприятий.
Отмечу, что такая возможность существует. В соответствии с Бюджетным кодексом бюджетная система страны объединяет бюджеты всех уровней - федерального, регионального и местного (муниципального). Закрепленный в кодексе принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, единый порядок бюджетного финансирования, ведения учета доходов и расходов бюджета, единство санкций за нарушение бюджетного законодательства. В нем закреплены общие формы государственного и муниципального контроля, единые права контрольных органов на получение необходимой информации и т.д., что по сути и означает установление общих правил контроля за использованием средств бюджетов всех уровней. Сегодня стоит задача перейти от общего к частному.
Статья в "Парламентской газете" от 21 июня 2002 г
http://www.ach.gov.ru/psp/pub/01.php
