В наступившем году страна на государственном уровне будет отмечать 350-летие государственного финансового контроля в России. В 1656 году царь Алексей Михайлович Романов издал указ об учреждении Счетного приказа. Как это часто происходило и происходит в Отечестве, решение было принято импульсивно. Из исторических хроник явствует, что изданию царского эдикта предшествовала совершенно фантасмагорическая сцена в Боярской думе. Царь узнал, что некий боярин брал мзду за освобождение "хороших людей" от воинской повинности. И тут "Тишайший" - а ведь под этим прозвищем царь Алексей и вошел в нашу историю - собственноручно зарубил саблей проштрафившегося вельможу.
От Алексея до Бориса
Так благостная атмосфера царствования Алексея была вспорота созданием невиданного доселе на Руси, радикального по своей сути учреждения по части государева финансового контроля. Наболело, наверное. По мнению некоторых историков, Приказ Алексея был одним из первых учреждений подобного рода в Европе. Видать, и в те времена мы были впереди планеты всей по части "отчего ж не воровать, коли некому унять".
Впрочем, не будем, глядя в глубь отечественной истории, заниматься самобичеванием, каковое есть "оружия любимейшего род" среди многих сограждан. Не нам принадлежит пальма первенства в сей неприглядной сфере деятельности Homo sapiens. Историки полагают, что еще в древних цивилизациях Ближнего Востока использовались те или иные формы финансового контроля, дабы уличить в обмане нечестных чиновников. Увлекательное повествование на эту тему содержится и в Библии, содержание которой, по общему мнению, охватывает период между 1800 г. до н.э. и 95 г. н.э. В Священном Писании неоднократно упоминается необходимость обеспечения контроля за использованием общинных денег и имущества.
Похоже, только в "Городе солнца", придуманном утопистами в эпоху Просвещения, не было контролирующего органа. В "Городе на холме" таковой существует. Формируется на Капитолийском холме. Есть он и на наших семи холмах. Одиннадцать лет назад, 11 января 1995 г., Борис Ельцин подписал Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", а 14 января - со дня его официального опубликования - Закон вступил в силу. В стране начал действовать высший орган внешнего государственного финансового контроля - единственный надзорно-финансовый орган федеральной власти, формирование которого отдельно прописано в Конституции РФ, а функционирование - в отдельном федеральном законе.
В отличие от аналогичных отечественных учреждений прошлого - а мостик между ними, конечно же, существует - Счетная палата новой России обслуживает не царский двор или партноменклатуру, а общество - именно граждане через избранный ими парламент, формирующий совместно с всенародно избранным главой государства Счетную палату, поручают ей осуществлять независимый контроль за правильностью расходования исполнительной властью средств налогоплательщиков. Тем самым Счетная палата становится своеобразным инструментом гражданского общества, один из признаков которого - контроль граждан за властью.
Не цифирью единой
В свое время мы провели анализ финансовых последствий еще предстоявшей тогда монетизации льгот. Наш вывод тогда звучал так: действующая система малоэффективна, но финансово-экономическое обоснование правительственного законопроекта нуждается в доработке. Учти в полной мере исполнительная власть наши рекомендации, возможно, в начале прошлого года дело не дошло бы до массового всплеска недовольства среди льготников. Это - один из примеров участия Счетной палаты в социальной жизни страны.
Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета, оценивает эффективность расходования государственных средств и использования федеральной собственности, проводит экспертизу проектов федерального бюджета, других законов и нормативных актов, влияющих на исполнение федерального бюджета, информирует палаты Федерального Собрания о ходе исполнения федерального бюджета и результатах контрольных мероприятий. В свою очередь, из парламента в Счетную палату поступает ежегодно в среднем более 30 поручений и обращений о проведении тех или иных проверок. Сотни писем поступают в контрольное ведомство от граждан.
Всего за 1995-2005 годы Счетная палата возвратила государству и обществу более 66 млрд. рублей. На содержание же палаты было израсходовано за этот период примерно 2,8 млрд. рублей. Читатель и без калькулятора видит, что КПД контрольного органа таков: на каждый рубль истраченных на его содержание средств приходится более 20, а точнее - 23 рубля, возвращенных в казну в результате проверок. Кстати, за последние 10 лет - опять же по результатам проверок - возбуждено свыше 700 уголовных дел.
И все же главный итог более чем 10-летней деятельности Счетной палаты не в цифрах. Не в последнюю очередь благодаря Счетной палате в новой России контроль государства за умами граждан уступает место контролю граждан за финансами государства. Ведь граждан интересует не столько количество уголовных дел, заведенных по материалам наших проверок, не столько сумма возвращенных в казну средств и даже не величина ее превышения над затратами на наше содержание - хотя, как читатель уже убедился, эти данные весьма впечатляющи и вполне сопоставимы с показателями стран с устоявшейся системой финансового контроля - сколько скорейшее устранение причин, препятствующих усилению прозрачности экономики, упорядочению налоговой системы, улучшению инвестиционного климата, защите частного предпринимателя. Вот почему Счетная палата активно участвует во внедрении в правовое поле России принципов и механизмов борьбы с коррупцией и другими нарушениями, выработанных международным сообществом, в частности, в сфере оценки коррупциогенности соответствующих правовых актов. По этой же причине мы активизируем проведение аудита эффективности - оценки результативности бюджетных расходов с точки зрения решения общегосударственных социально-экономических задач и реализации интересов рядового налогоплательщика. Это отвечает его ожиданиям и, стало быть, содействует формированию гражданского общества.
Контрольный орган - небесконтролен
Эти наиболее важные аспекты социальной миссии Счетной палаты сближают ее с идентичными учреждениями других цивилизованных стран, отражением чего является недавно завершившееся президентство российского контрольного органа в Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ). Для контрольного ведомства страны, где еще недавно контроль за умами превалировал над контролем за финансами, было большой честью принять бразды правления в европейском аудиторском сообществе от одной из старейших счетных палат континента - французской, представляющей страну с укоренившимися демократическими традициями. Ныне нашим общим ценностям бросает вызов международный терроризм. По инициативе Счетной палаты России создана Рабочая группа Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) по борьбе с отмыванием "грязных денег" - явлением, зачастую сопутствующим финансовой подпитке международного терроризма, трансграничной преступности и нелегальной иммиграции. Мы удовлетворены, что коллеги из многих стран разделяют наше убеждение: в борьбе с финансированием "террористического интернационала" особую роль должны сыграть контрольные органы государств, где существуют источники денежных инъекций трансграничного терроризма. Мы активно участвуем в усилиях международного аудиторского сообщества в сфере экологического аудита, борьбы с коррупцией, аудита "электронного правительства".
Вовлеченность Счетной палаты в деятельность международного аудиторского сообщества позволяет ей приобщиться к лучшим образцам практики контрольных органов стран с устоявшейся системой государственного финансового контроля. Скажем, Счетный суд Франции проверяла Счетная палата Нидерландов, американский контрольный орган проверялся его канадскими коллегами, контрольное ведомство Швейцарии - Федеральной счетной палатой Германии. В истекшем году Счетная палата России присоединилась к практике цивилизованных стран, в рамках которой орган национального аудита подвергается аудиту внешнему.
Речь идет о проверке деятельности Счетной палаты, проведенной Национальным контрольно-ревизионным управлением (НКРУ) Великобритании. В своем аналитическом документе английские эксперты отмечают, что Счетная палата РФ, будучи независимым органом внешнего финансового контроля, вносит существенный вклад в формирование гражданского общества в России. Его статус в целом сопоставим с аналогичными органами стран с развитой системой независимого финансового контроля, а процедура назначения главы Счетной палаты "соответствует лучшей международной практике". Отмечается достаточная эффективность российского аудиторского органа в сфере контроля за исполнением федерального бюджета, его информационная открытость. Подчеркивается вклад Счетной палаты в придание национальной экономике большей прозрачности, в борьбу государства с коррупцией, отмыванием "грязных денег" и международным терроризмом. В то же время, говорится в докладе, формирование бюджета Счетной палаты в Министерстве финансов - объекте проверок Палаты - противоречит практике развитых государств, где эти функции закреплены за парламентом, и не способствует полной независимости деятельности российского контрольного органа. В докладе содержатся также рекомендации по укреплению взаимодействия Счетной палаты РФ с институтами гражданского общества, в частности - с формирующейся Общественной палатой, предлагается методология сосредоточения усилий на достижении приоритетных целей наиболее эффективным способом при одновременном сокращении расходов.
Выводы независимых зарубежных экспертов вызывают тем большее удовлетворение, что они сделаны одним из старейших органов государственного аудита Европы. Российскому обществу, налогоплательщикам важно и мнение английских специалистов о том, что для достижения полной независимости от исполнительной власти контрольный орган должен финансироваться парламентом, а не Минфином - объектом его проверок. Следует отметить, что в настоящее время в парламенте страны рассматриваются законодательные инициативы, направленные на достижение именно этой цели.
Статусность или статус?
В минувшем году произошло радикальное изменение порядка формирования Счетной палаты. В конце предшествовавшего, 2004 года, законодатели внесли в закон о контрольном органе поправку, согласно которой его руководитель (как и заместитель руководителя) назначаются на должность Федеральным Собранием по представлению Президента страны. Раньше они назначались, соответственно, Госдумой и Советом Федерации.
В декабре минувшего года ваш покорный слуга подал Президенту заявление об отставке с поста Председателя Счетной палаты. Этот шаг был направлен на скорейшую реализацию норм обновленного закона о Счетной палате с тем, чтобы глава государства и парламент получили возможность в оптимальные сроки сформировать на новой основе руководство Счетной палаты и обеспечить полную легитимность решений контрольного органа. Убежден и сейчас: это - естественный шаг руководителя, следующего букве и духу закона, а также элементарным принципам служебной этики.
Приходится говорить об этом в несколько полемическом тоне, т.к. в то время, да и до сих пор, в среде ангажированных политологов муссируется тезис о мнимом стремлении Счетной палаты выйти из-под парламентского контроля и стать самостоятельным игроком в политической жизни страны. Мы в Счетной палате расценивали этот "вброс" как политический заказ со стороны тех, кто опасался последствий получившего поддержку в Госдуме предложения Счетной палаты "уконкретить" ответственность чиновников, допускающих нецелевое расходование бюджетных средств. Кстати, наше предложение учтено в новой редакции УК. Теперь за нецелевое расходование в крупном (свыше 1,5 млн. руб.) или особо крупном (свыше 7,5 млн. руб.) размере должностное лицо может быть лишено свободы на срок, соответственно, до двух и до пяти лет. Так вот, возвращаясь к теме, вспоминаю утверждение, будто участие Президента в формировании Счетной палаты отторгает парламент от контрольного органа.
На деле же назначение Председателя Счетной палаты и его заместителя остается за палатами Федерального Собрания. Соответственно, за ними же остается и контроль за Счетной палатой РФ. Участие Президента в формировании Счетной палаты РФ не превращает Палату, как утверждается, в ветвь исполнительной власти, ибо глава государства, согласно Основному закону, в нее не входит. Поэтому факт представления Президентом соответствующих кандидатур не делает их агентами Правительства. Ведь никого не удивляет, что Президент предлагает на должность Председателя Правительства, Генерального прокурора, ключевых министров кандидатуры тех, кому он доверяет. Повышение же статуса Счетной палаты уже сейчас позволяет ей получать от федеральной исполнительной власти необходимую совокупность информации. По этой же причине можно ожидать, что не повторится практика "продавливания" исполнительной властью через парламент при рассмотрении очередного федерального бюджета приостановления полномочий Счетной палаты по оперативному контролю за его исполнением.
Изменение порядка формирования Счетной палаты - отнюдь не аберрация от практики мирового аудиторского сообщества. Напротив - кандидатуру руководителя контрольного ведомства в США, ФРГ, Англии, Ирландии, Чехии представляет парламенту именно глава государства. А в Бразилии, например, чья Счетная палата признана как один из успешных образцов государственного аудиторского органа, аудиторы и вовсе назначаются главой государства, а при контрольном органе действует прокуратура.
Последнее обстоятельство могло бы стать предметом изучения в российском парламенте и экспертной среде - известно, что в обществе раздаются не лишенные основания упреки в слабости правоприменительной функции Счетной палаты. Так что речь идет не о дутой "статусности", а о должном статусе высшего органа государственного финансового контроля России.
"Не абы как ляпать..."
Россия становится участницей процесса глобализации. Она может с выгодой для себя использовать преимущества, заложенные в этом новом планетарном явлении. А может пострадать от его негативных последствий. Чтобы решить эту дилемму в свою пользу, страна должна стать конкурентоспособной. А для этого власть обязана быть гораздо более эффективной. Как добиться этой цели? Как и положено в демократическом государстве - совместными усилиями институтов гражданского общества, включая формируемую Общественную палату, и представителей высшего эшелона государственного руководства. В этих усилиях, как мне кажется, независимый контрольный орган, каковым является Счетная палата, играет уникальную роль, по крайней мере, по двум причинам. С одной стороны, она - инструмент гражданского общества, поскольку формируется представительной ветвью власти, т.е. народом, от имени которого следит, как ветвь исполнительная расходует деньги налогоплательщиков. С другой - Счетная палата выступает как орган государственной власти. Вобрав в себя такой завидный потенциал, контрольный орган призван его развертывать, чтобы добиваться повышения эффективности власти. Собственно, мы в Счетной палате уже этим и заняты - переходим от традиционных финансовых проверок к аудиту эффективности. То есть, к выработке упреждающих, прогнозных оценок результативности использования властью выделенных ей парламентом средств с точки зрения решения узловых национальных задач. Другими словами, побуждаем власть быть более эффективной.
Что есть аудит эффективности? Эту перспективную модель контроля за бюджетным процессом и воздействия на него следует рассматривать в прямой увязке с необходимостью повышения глобальной конкурентоспособности страны, улучшения ее позиционирования на мировых рынках, увеличения в экспорте удельного веса продукции с более высокой долей добавленной стоимости. Ускорение экономического развития России невозможно без модернизации всей системы управления бюджетом в целях повышения результативности бюджетных расходов. Сейчас происходит отказ от сметного финансирования и переход к бюджетной системе, ориентированной на конечный результат. Тем самым, новая модель бюджета покончит с таким российским понятием, как "выбрать смету", то есть потратить все отпущенные средства вне зависимости от результатов, и, напротив, позволит управлять результатами производственной и иной деятельности. При этом будет устанавливаться лишь верхняя граница затрат. В этом диапазоне бюджетополучатели могут оптимизировать свою деятельность, направив сэкономленные средства на собственные нужды. Таким образом, устраняется конфликт интересов распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей. Соответственно, модернизация управления бюджетом должна сопровождаться совершенствованием финансового контроля, т.е. усилением роли аудита эффективности бюджетных расходов, позволяющего оценить результативность бюджетных программ с точки зрения их влияния на социально-экономическое положение страны.
В странах с устоявшейся системой государственного финансового контроля аудит эффективности занимает уже до 70 процентов в общем объеме деятельности контрольных органов. В этой связи, раз уж в начале этих размышлений предпринимался краткий экскурс в историю, хотел бы его продолжить относительно аудита эффективности. Возможно, что первым в этой области был не Запад. Возможно, что на этот раз впереди планеты всей оказалась Россия. Открываем один из рескриптов Петра I. Читаем: "Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и Отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю - в назидание потомкам".
Национальный проект ? 5
При Петре I прожекты были значительные, старание изрядное, хотя петровскую манеру добиваться рвения от чиновников повторить затруднительно. Но можно. Это особенно актуально сейчас, когда страна вступила в фазу реализации четырех национальных проектов. На развитие сельского хозяйства, образования, здравоохранения и на формирование доступного рынка жилья выделяется 180 млрд. рублей. Гигантская сумма. И вспоминается Козьма Прутков: "Казначей, как ни верти, а все недостает сотен пяти". Возможно, что глава государства и имел это в виду, когда поставил задачу наладить формирование системы контроля и мониторинга реализации национальных проектов.
В настоящее время в России завершается формирование трех "вертикалей" финансового контроля: президентского - во главе с Контрольным управлением главы государства, внутреннего - во главе с Минфином и внешнего - контроля от лица парламента как представительного органа власти, осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами субъектов Федерации. В рамках этой "матрицы" необходимо добиваться того, чтобы контрольная система была эффективной по результатам и выгодной для государства и общества по соотношению "цена/качество". Для достижения результативности, предполагающей усиление компоненты планирования с тем, чтобы проверки точно попадали в цель по нарушениям, но не мешали в работе предприятий, контрольным органам необходимо усиливать информационное взаимодействие с правоохранительными органами, а также с общественностью.
Представляется, что необходимо четко определить на федеральном уровне полномочия различных контрольных органов, разумная "специализация" которых позволит получать от их совместной работы комплексный результат - трехмерное изображение контролируемых процессов. Следовало бы, не дожидаясь создания соответствующей законодательной и нормативной базы, активизировать сотрудничество контрольных органов разного подчинения для увеличения частоты "контрольных замеров" в рамках мониторинга реализации национальных проектов и крупных целевых программ.
В ходе мониторинга будет активизировано задействование аудита эффективности. Собственно, еще в начале истекшего года соответствующие методики уже были опробованы на практике совместно с контрольно-счетными органами субъектов Федерации в связи с реализацией закона по замене льгот денежными выплатами. Аналогичную работу предполагается проводить и в отношении всех национальных проектов. Так, на 2006 год Счетной палатой запланирован ряд контрольных мероприятий по реализации национальных проектов с участием контрольно-счетных органов Астраханской, Владимирской, Тюменской областей, Краснодарского и Приморского краев. По их результатам будут подготовлены сводные аналитические доклады для главы государства, Федерального Собрания, Совета по национальным проектам. Данный опыт можно было бы использовать и при развитии взаимодействия между Счетной палатой и Контрольным управлением главы государства. Возможные направления сотрудничества между ними: согласование планов работ с целью исключения одновременного проведения проверок на одних и тех же объектах, проведение совместных проверок с участием государственных контрольных органов и систематическое информационное взаимодействие, обмен результатами проведенных проверок.
Немаловажно и изменение "имиджа" органов финансового контроля с тем, чтобы контроль осуществлялся на фоне доверия и поддержки со стороны общества. В данной связи необходимо совершенствовать концепцию информационной деятельности контрольных органов, осуществляя переход от информирования общественности о негативных фактах к воспитанию на позитивных примерах.
Сегодня актуален и вопрос о внедрении в контрольный процесс новых технологий, создании единого информационного пространства государственного финансового контроля, в частности - на основе пилотных модулей Государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов Российской Федерации, которые работают уже в 10 субъектах Федерации. Единая информационная система государственного контроля поможет вести оперативный мониторинг за ходом реализации программ в рамках национальных проектов, сформулированных главой государства. А поскольку он подчеркивал необходимость тщательного отслеживания хода осуществления четырех проектов, то, по существу, налаживание обстоятельного контроля в этой области можно, видимо, назвать проектом ? 5.
Устаревшие термины и неустаревающие сюжеты
Опираясь на более чем 10-летний опыт работы Счетной палаты, убежден, что предстоящие усилия не окажутся "сизифовым трудом", напротив, обернутся конкретным вкладом федерального контрольного ведомства, местных контрольно-счетных органов в деятельность государства по реализации национальных проектов. Важнейший залог тому - квалификация наших работников, их чувство сопричастности к решению актуальных государственных задач.
Наша служба ответственна и почетна. А порой она бывает так же трудна и опасна, как работа правоохранительных органов. Наши инспекторы по 200-250 дней в году проводят в командировках. И это не пляжи на морском побережье. Как-то Анатолий Луначарский - правда, по другому поводу - обратился со стихотворным призывом к Демьяну Бедному, критиковавшему фининспекторов Нармкомпроса за их, как казалось поэту, невысокую активность: "Постой Демьян! Зачем советы?/ Иди к нам лучше в финотдел./ Не знаю, толсты ль станут сметы./ Но ты бы точно похудел".
Я далек от того, чтобы рисовать подобную перспективу для сотрудников нового издания - журнала "Ревизор". Но, как и экипаж "базового корабля" - журнала "Финансовый контроль", - команду "Ревизора" мы рассматриваем как членов нашей единой профессиональной корпорации - корпорации государственных контролеров.
Слово "ревизор" в России, не в последнюю очередь благодаря Гоголю, исполнено мистического смысла, стало культовым. Как и неистребимым культом нашей жизни остаются финансовые нарушения, казнокрадство, взяточничество. Рассказывают, что как-то на приемных экзаменах абитуриенту был задан вопрос по "Мертвым душам": "Что такое ревизские сказки?" Это, как помнит читатель, составлявшиеся в те времена специальными ревизорами подушевые списки наличествующих крестьян. Незадачливый же кандидат в студенты ответствовал, что ревизские сказки - это, мол, в переводе с устаревшего русского отчет ревизора о вскрытых финансовых нарушениях.
Воспользуемся изящным лукавством юноши. Пусть ваши "ревизские сказки", свободные от терминов устаревшего русского, вскрывают не устаревшие, увы, явления российской действительности и способствуют их преодолению.
Статья в журнале "Финансовый контроль", 2006 г
http://www.ach.gov.ru/psp/pub/05.php
