Интервью Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина журналу `Дипломат` в 2002 годуНазад
Интервью Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина журналу `Дипломат` в 2002 году
- Уважаемый Сергей Вадимович, по пути к Вашему кабинету, в музее Счетной палаты, нам бросился в глаза некий прозрачный кристаллический ромб. Он что-то символизирует?
- Этот конус из горного хрусталя - символ Европейской организации высших органов финансового контроля, сокращенно - ЕВРОСАИ. Он олицетворяет идею придания бюджетному процессу открытости, прозрачности и, если хотите, правдивости. То есть качеств, которые бы пронизывали его, начиная от формирования бюджета и кончая контролем над его исполнением. Попутно замечу, что кристалл был передан Вашему покорному слуге в мае 2002 года на московском конгрессе ЕВРОСАИ, избравшем руководителя Счетной палаты России президентом этой организации. И вручен он был моим предшественником на этой должности - руководителем аналогичной французской структуры Франсуа Ложеро.
- Ваше ведомство располагается в таком импозантном здании... Каково место Счетной палаты в структуре российского государства?
- Здание это сооружалось для одного из учреждений Минобороны еще в ту пору, когда не был налажен контроль за финансовыми щедротами юной российской демократии. Если бы не эти роскошества, можно было бы построить функциональное здание раза в два больше по площади. А так - сотрудники скучены настолько, что ни о каких нормах уж и говорить не приходится.
Что же до места Счетной палаты в структуре российского государства, то оно то же, что в любой демократической стране. Члены Коллегия, а их 14, назначаются Федеральным Собранием, то есть представительным органом власти. Таким образом, Счетная палата от имени налогоплательщиков контролирует правильность использования их денег исполнительной властью. В чем тут "изюминка"? В стране впервые возник орган, контролирующий тех, от кого он не зависит. Я убежден, что это важнейший элемент гражданского общества: граждане через Счетную палату осуществляют пристрастный аудит собственного государства. А если по существу, то Счетная палата подотчетна Федеральному Собранию. Впрочем, тут другая изюминка - это не превращает нас в некий придаток законодательной власти. Авторитетные правоведы относят Счетную палату, наряду с Генпрокуратурой и Центробанком, к независимым органам государственной власти с особым статусом. В законе о Счетной палате прямо прописано, что она обладает функциональной и организационной независимостью. Внешний контроль, а именно он осуществляется Счетной палатой, - это контроль со стороны органа, независимого от тех, кто расходует бюджетные средства, то есть от исполнительной власти. Она, в свою очередь, располагает подразделениями, осуществляющими внутренний, то есть ведомственный, контроль. Если уж на то пошло, то Счетная палата, оценивая расходование федеральных бюджетных средств, в частности, на государственное управление, оценивает тем самым эффективность деятельности органов внутреннего контроля исполнительной власти.
- То есть Счетная палата - это "государево око"?
- В нашем историческом контексте можно и так сказать. Прообраз Счетной палаты - назывался он Приказ счетных дел - был создан в царствование Алексея Михайловича в 1654 году. Оттуда "есть пошла" нынешняя Счетная палата. Кстати, до сих пор приходится встречать руководителей даже весьма высокого уровня, которые не понимают, зачем в России по образцу демократических стран создан институт внешнего государственного финансового контроля, чем он отличается от органов внутреннего контроля, созданных исполнительной властью.
Мы вовсе не противопоставляем себя исполнительной власти. Просто в демократическом государстве должны быть контрольные органы, независимые от тех, кто распоряжается финансовыми и материальными ресурсами государства. Ну где Вы видели подчиненного, который указывал бы своему руководителю, что тот действует неправильно, неэффективно?
- В московском дипкорпусе с интересом следят за диспутом по этому вопросу между Счетной палатой и Минфином...
- Минфин в предложенной им концепции государственного финансового контроля считает, что преимущественное направление развития госфинконтроля в России - это расширение внутреннего контроля. Мы считаем такой экстенсивный путь развития тупиковым. Он только увеличит государственные расходы на проведение финансового контроля там, где этих же результатов можно достичь путем укрепления финансовой дисциплины среди уже имеющихся работников бухгалтерских служб. Об этом мы со всей прямотой сказали в своем заключении на концепцию Минфина. В то же время, пока не будет общепризнанной концепции, не будет и соответствующего федерального закона. Как быть? В декабре 2002 года на итоговой конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации мы намерены принять Декларацию основополагающих принципов государственного финансового контроля в России. Прообразом этого документа послужит Лимская декларация, принятая на IX Конгрессе Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году. В ней закреплен основополагающий принцип: управление государственными средствами должно подлежать внешнему контролю, который независим от органов, распоряжающихся этими средствами.
- Значит, иностранные дипмиссии в Москве отправят в свои страны депеши о непреодолимой пропасти между Счетной палатой и Минфином?
- Если они внимательно следят, за политическим процессом в России, то придут к выводу, что, как Вы выразились, пропасть вполне успешно преодолевается. Сошлюсь на реальный опыт нашего взаимодействия с Минфином в работе над проектом федерального бюджета на 2003 год. Мы подписали с министром финансов Алексеем Кудриным сначала соглашение о сотрудничестве, затем совместный протокол, и с апреля прошлого гола свыше 100 сотрудников Счетной палаты работали и в Министерстве финансов, Министерстве экономики, и в крупнейших бюджетополучателях. Когда Счетная палата провела первое рассмотрение заключения на проект бюджета, мы представили Минфину все материалы для согласования наших предложений и комментариев. Обратите внимание, было не противостояние, а именно согласование. И только после этого наше заключение на проем бюджета было направлено в Государственную Думу.
- За последние два с лишним года активизировались международные связи Счетной палаты. Полезен ли опыт иностранных коллег?
- Я уже упоминал московский конгресс ЕВРОСАИ, Большинство его делегатов высказывалось в том смысле, что стандарты государственного аудита являются универсальными для стран с рыночной экономикой, но исторические, национальные и иные особенности каждой из стран обогащают методологию контроля индивидуальным опытом, обмен которым, конечно же, ценен. Например, многих делегатов заинтересовала практика Счетной палаты по постепенному переносу акцентов с собственно финансового аудита на контроль эффективности использования государственных средств. Не скрою, аудит такого рода становится сейчас преобладающим во многих зарубежных странах. Мы тоже пошли по этому пути, и наши национальные наработки заинтересовали зарубежных коллег. В конце октября в Счетной палате состоялся российско-канадский семинар по этой тематике.
- Но все же упомянутый Вами вид аудита навеян зарубежным опытом?
- Да, но не потому, что он зарубежный, а потому, что он универсальный. Сейчас в зарубежных странах аудит эффективности исполнения бюджета в общем количестве проверок составляет уже около 60-70 процентов. Однако за рубежом органы внешнего государственного финансового контроля играют ведущую роль, оценивают контрольно-ревизионную деятельность органов внутреннего контроля и используют ее результаты в своей работе. Это избавляет органы внешнего контроля от мелочной опеки непосредственных получателей бюджетных средств и позволяет им сосредоточиться на вопросах эффективности и рациональности использования этих средств, причем аудиторские отчеты содержат конкретные предложения - по устранению выявленных недостатков. Вот ведь как получается: богатые страны задумываются, как использовать свои деньги рационально и эффективно, а мы - нет. Думаю, настало время и нам относиться к своим ресурсам рационально. Счетная палата считает своим долгом возглавить работу в этом направлении. Уже создана рабочая группа и разработан перспективный план необходимых мероприятий, рассчитанный на три года.
- Что может сделать Счетная палата для расширения деловых связей России с внешним миром?
- Мы активно подключились к реализации принципиального курса российского руководства на придание большей прозрачности национальной экономике и внутренним денежным потокам. Другими словами - на создание более благоприятного инвестиционного климата в стране. Нами делается немало в рамках международных усилий по защите финансовых систем от проникновения трансграничной преступности и по нейтрализации каналов перемещения капиталов, подпитывающих международный терроризм. По нашей инициативе в заключительный день работы московского конгресса ЕВРОСАИ состоялась встреча руководителей высших органов финансового контроля стран "Большой восьмерки". Было принято решение о создании специальной рабочей группы, которая сформулирует конкретные предложения по сотрудничеству.
- Не станет ли эта группа еще одной специальной комиссией?
- Пока рано говорить об этом. Но, заметьте, группа может подготовить законодательные инициативы, принятие которых парламентами стран "Большой восьмерки" способствовало бы взаимодействию центральных аудиторских органов, в том числе в осуществлении проверок эффективности использования средств теми организациями своих стран, которым поручено нейтрализовывать источники подпитки международного терроризма. Кстати, тогда же мой американский коллега Дэвид Уокер передал нам пакет предложений о сотрудничестве высших органов государственного финансового контроля обеих стран. Вкупе с нашими предложениями, переданными американцам ранее, они уже являются основой для реального взаимодействия. Что же касается Вашего замечания насчет "еще одной специальной комиссии", то та специальная комиссия, которую Вы имеете в виду, FATF, исключая Россию из своего "черного списка", учитывала и усилия Счетной палаты в общей цепи радикальных мер российского государства по "оцивилизовыванию" национальной финансово-экономической жизни.
- Вы возглавляли такие учреждения, как ФСК, МВД. Знаете нашу финансово-экономическую жизнь изнутри. Что Вы думаете о проблеме возвращения российских капиталов?
- Не все вывезенные из России капиталы преступные. Часть из них оказалась за рубежом из-за несовершенства нашего законодательства, зыбкости инвестиционных условий, прежней политической нестабильности. Но не должно быть амнистии капиталам преступного свойства. А то ведь иной раз приходится слышать: мол, период первоначального накопления капитала у нас еще не завершен, так что простим уж Савла, он со временем станем Павлом. Что, будем уповать на библейскую легенду - дескать, Савл прозреет и станет апостолом Павлом?
- В покаянии ведь нет ничего зазорного...
- Пока грешник обернется кающимся, страдать придется слишком многим. А то мы не знаем, как зачастую накапливаются капиталы. Вредная эта схема. Разоружающая государство перед преступностью. А то и хуже: получается, государство должно "разобраться" с "неформальными бандитами", мельтешащими под ногами, а с "респектабельным криминалитетом" оно что, сращиваться должно?
