В одном из своих выступлений председатель Счетной палаты Российской Федерации Сергей Степашин сравнил Россию с акционерным обществом, в котором миллионы членов-налогоплательщиков, избираемое ими правление - парламент, наемные менеджеры - правительство, ну а роль ревизионной комиссии, следящей за правильностью ведения общего хозяйства, в таком сравнении отводится, разумеется, Счетной палате.
Недавно Сергей Степашин был гостем в редакции "РФ сегодня" и отвечал на наши вопросы о месте Счетной палаты в системе власти, о том, как действует этот важный инструмент общественного контроля в государстве. Начал, как водится, с общих положений.
- У нашей палаты как бы две истории. Первое упоминание об аналоге Счетной палаты относится к 1656 году, когда во время царствования Алексея Михайловича Романова Счетный приказ при царской Думе вел счет расходам на войну - на "оборонку", выражаясь нынешним языком. Что касается современности, то в 2005 году исполнится десять лет Закону о Счетной палате. Мы действуем на основании принципов, изложенных в так называемой Лимской декларации, принятой в 1977 году IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Главный из этих принципов - полная организационная и финансовая независимость от органов, как исполнительной, так и законодательной власти. Хотя нас формирует парламент, но мы, подобно Верховному Суду, Центробанку, являемся органом с особым статусом.
Второй важнейший принцип - это гласность в работе. Слово в свое время несколько заезженное, но мы считаем - и международная практика это подтверждает, - что народу (населению, электорату, налогоплательщикам) должны быть предоставлены все данные о том, что происходит с бюджетом, с госсобственностью.
Главнейшая задача палаты - контроль бюджета. Принято три вида контроля. Первый - проверка исполнения бюджета предыдущего года. Второй - оперативный контроль бюджета года текущего. Третий - проекта бюджета года будущего. Обо всех этих проверках докладываем Федеральному Собранию. Что же касается госсобственности, то, если государству принадлежит хоть одна акция хозяйствующего субъекта, мы обязаны его проверять. То же относится к субъектам Федерации, пользующимся трансфертами.
Надо признать, что с созданием казначейства, структуры достаточно эффективно работающей под руководством Т.Г. Нестеренко, стало легче обнаруживать дыры при расходовании бюджетных средств. А ведь через казначейство сегодня работают практически все министерства и ведомства, в том числе военные. Поэтому мы несколько меняем нашу стратегию и переходим к так называемому аудиту эффективности, то есть стараемся анализировать те или иные решения правительства, в которых задействованы бюджетные средства, с точки зрения эффективности этих решений. При этом в штате палаты всего тысяча человек. В то время как, например, в составе Минфина порядка 15 тысяч занятых контролем, а в казначействе - 75 тысяч. Ясно, что тысяча человек даже физически не в состоянии проверить каждый объект, использующий бюджетные средства. Поэтому стараемся уходить от мелкотемья и берем под контроль такие крупные программы, как электроэнергетика, ЖКХ, подготовка к зиме, восстановление Чечни. Мы единственный орган, который может проверять в нашей стране всех, в том числе само Министерство финансов, Администрацию и Управление делами Президента, аппараты Совета Федерации и Государственной Думы.
Территориальных структур мы не имеем. Но во всех субъектах Федерации, кроме Хакасии, созданы контрольно-счетные органы. Вместе с ними мы создали Ассоциацию контрольно-счетных органов России, которую я возглавляю. Не вмешиваясь в компетенцию наших коллег в регионах, оказываем им методическую помощь, а бывает, что встаем на защиту от попыток давления, даже расправ над ними.
Что касается программ и планов проводимых нами проверок, то на 80 процентов мы их составляем сами. Естественно, учитываем предложения, поступающие из палат Федерального Собрания. В обязательном порядке включаемся в проверку, если получаем запрос одной пятой депутатов Государственной Думы или постановление Государственной Думы, Совета Федерации. Не скрою, что путем запроса в канун выборов нас пытаются втянуть в разборки явно политические, что нам, конечно же, не по душе.
В год проводим порядка 360 проверок. В прошлом году в результате их выявлено 7,5 млрд. рублей нецелевого использования бюджетных средств. Из них государству возвращено пять миллиардов. Что совсем неплохо на тысячу человек. То есть мы - организация самоокупаемая.
По нашим материалам в прошлом году возбуждено более 70 уголовных дел. В этом году уже больше 60. Причем это дела, как правило, крупные, с серьезными выводами, предложениями.
- Обязаны ли правоохранительные органы предпринимать какие-то действия по материалам Счетной палаты?
- Все это предусмотрено законом. Если обратиться к мировой практике, а я ведь "по совместительству" еще и президент ЕВРОСАИ (Европейской организации высших органов финансового контроля), то есть счетные палаты с более сильными полномочиями. Это связано с разными системами права. Скажем, в Испании, Франции, Италии счетные палаты заняты, в общем, тем же, что наши арбитражные суды.
Мы же добиваемся действенности наших проверок, используя в основном два "жанра" - представления и предписания. Выявив нецелевое расходование средств, пишем представление в Минфин и орган, допустивший нарушение. На основании нашего представления деньги в обязательном порядке должны быть возвращены в бюджет. В противном случае имеем право обращаться в Государственную Думу с тем, чтобы финансирование нарушителей было прекращено. Такой шаг предпринимали, правда, лишь однажды - в отношении ОРТ в период господства там Б.А. Березовского, поддерживаемого понятно кем. Тогда, к сожалению, все было подвешено и точка поставлена не была. Сегодня же ни по одному нашему представлению отказов нет.
Другой инструмент, предписания, применяем, предлагая правительству привлечь к ответственности за нарушение какое-либо должностное лицо. Сами ведь наказывать никого не можем. Тем не менее по нашим материалам в минувшем и в первой половине текущего года более 200 чиновников привлечены к ответственности. Что касается уголовных дел, то у нас создано сильное правовое управление, и, если по его оценке дело достойно внимания прокуратуры, мы направляем материалы туда. С прокуратурой, МВД, ФСБ подписаны соглашения, по которому эти органы не только рассматривают наши материалы, но нередко приглашают наших специалистов для финансово-экономической экспертизы той или иной конкретной ситуации. Результативность наших совместных с силовыми органами акций значительно выше, чем раньше, когда действовали вразнобой.
- Вы сказали, что из 7,5 миллиардов, использованных нецелевым образом, в бюджет возвращено 5. А где еще 2,5 миллиарда?
- Никуда они не делись. Надо ведь понимать, что нецелевое расходование тоже бывает разным. Бывает намеренно корыстным, а бывает, что расходы с одной статьи на другую перебрасываются в силу, например, финансовой безграмотности. Так наши военные финансисты перевели средства, предназначенные для жилья, на приобретение ГСМ. Виновные в этом были наказаны, порядок в бухучете наведен. Но ради какого порядка, справедливости надо еще и забирать у армии два миллиарда рублей? Или возьмем Эрмитаж. В позапрошлом году обнаружили там подобных нарушений на несколько миллионов рублей. Изъять эту сумму? Но тогда, сказал мне М.Б. Пиотровский, придется уволить многих сотрудников музея, так как платить зарплату им будет нечем. Иначе говоря, есть конкретные жизненные ситуации, вникнув в которые, понимаешь: не надо быть святее Папы Римского, надо идти навстречу людям.
- И все-таки в каких случаях прокуратура должна заводить уголовные дела на основе материалов Счетной палаты? Когда сама видит в них повод для уголовного преследования или по инициативе Счетной палаты?
- По Закону о Счетной палате каждый государственный институт обязан реагировать на наши предписания и представления. А возбуждать дело или нет, зависит, во-первых, от степени проработки наших материалов, во-вторых, от квалификации следователей, к которым материалы поступают. В прошлом году ни одно наше ходатайство о возбуждении уголовного дела отказа не встретило. Это говорит о том, что к оформлению материалов для прокуратуры мы подходим квалифицированно. Часто, особенно в делах, связанных с приватизацией, встречаются ситуации пограничные. Ведь до 1998 года наше законодательство на этот счет было весьма противоречивым, даже взаимоисключающим. Поэтому в таких делах стараемся плотнее работать и с МВД, и с ФСБ. Ну а возбуждать ли уголовное дело, это вопрос процессуальный, в который мы вмешиваться не вправе.
- Сотрудники Счетной палаты в последнее время тесно контактируют с коллегами из других стран. В частности, Великобритании, которые в ходе обмена опытом предостерегают: реформируя свое МПС, не повторите наш, британский опыт приватизации железных дорог, приведший к весьма печальным результатам. Не проявляется ли глухота к подобным предостережениям?
- Проверив в позапрошлом году систему МПС, мы высказали очень серьезную озабоченность в связи с тем, что в условиях нашей громадной страны железные дороги - это система не только экономическая, но и стратегическая, важная структура национальной безопасности. В ходе той проверки столкнулись с такой явно ненормальной ситуацией, когда МПС было одно в двух лицах: управляющего и хозяйствующего субъекта. Заказчика и подрядчика. Ситуацию необходимо было срочно исправлять.
Ну а что касается реформы МПС, то два года эта проблема изучалась и обсуждалась в правительстве. В результате принято решение, во-первых, что РАО "РЖД" будет не частным, как в Англии, а со стопроцентным государственным участием. Что не помешает затем привлечению других инвесторов. Второе - за объединенным Министерством транспорта будет закреплена задача определения стратегии развития железных дорог в стране. Третье - и Счетная палата, и правительство будут жестко контролировать ход реформы. В общем, здесь нет ничего от "английской" модели. Она, связанная с уходом государства из отрасли, была ошибкой правительства М. Тэтчер. Что англичане сегодня признают.
- А как в таком случае в Счетной палате оценивают реформу РАО "ЕЭС"?
- Примерно так же. Добавлю лишь, что одобряю позицию Г.И. Райкова, его фракции, по инициативе которой через Государственную Думу удалось провести Закон о государственном регулировании энерготарифов. Рынок рынком, но если в тарифах на такой особый товар, как энергия, допустить излишние вольности, то это может привести страну к ситуации вроде февральской в 1917 году. Тогда ведь тоже начали баловаться с тарифами, ценами на хлеб и полагали, что все будет нормально. И вдруг в считанные дни все рухнуло.
- Назовите, пожалуйста, самые громкие проверки последнего времени - и по адресам, и по результатам.
- Наиболее серьезные проверки проводились в военном ведомстве. Но поскольку они были закрытыми, комментировать их я не буду. Замечу лишь, что на их основе сформулировали наши предложения по военному бюджету, мобилизационной готовности, военно-техническому сотрудничеству и представили их Президенту В.В. Путину. Они рассматривались в Совете безопасности и учтены в проекте бюджета. Чем я, не скрою, горжусь.
Очень серьезно была проверена компания АЛРОСА, по материалам проверки возбуждено уголовное дело. В этом же ряду - проверка расходования бюджетных средств на восстановление южных районов страны, пострадавших от стихийных бедствий; проверки Чеченской Республики - в результате возбуждено несколько уголовных дел и полностью изменен порядок контроля за расходованием финансовых средств в республике.
Несколько громких дел по Питеру я не называю, чтобы меня не обвинили в пристрастии к родному городу. Хотя Н.П. Кошман мне сказал, что наши проверки в немалой степени помогли тому, что по крайней мере к юбилею город стал выглядеть лучше. Кстати, на встрече В.И. Матвиенко с В.В. Путиным было отмечено то, о чем Счетная палата ставила вопрос еще в апреле: нужна федеральная программа "Ветхое жилье Санкт-Петербурга". Ведь несколько сот тысяч питерцев, в том числе блокадников, живут в условиях просто страшных. Добавлю, что хотя формально я Президенту не подчинен, раз в полтора-два месяца знакомлю его с материалами наиболее важных проверок.
- И такой, например, как проведенная минувшим летом в Башкортостане, получившей, как говорится, большую прессу?
- Это отдельная тема. Там проверкой обнаружены действительно очень серьезные нарушения в приватизации "Башнефти". И, несмотря на первоначальное несогласие М.Г. Рахимова с нашими выводами, в республике все-таки вынуждены были кое-что пересмотреть на практике.
- В нашем журнале неоднократно ставился вопрос о том, что правительство при подготовке проектов бюджета из года в год вольно обходится с Бюджетным кодексом. Вы с этим согласны?
- Не защищая правительство, стараюсь понять логику его действий. В этом году в нашем заключении на проект бюджета-2004 мы записали, что 44 статьи Бюджетного кодекса - пятая часть всех статей - нарушены либо выполнены не полностью. Причины здесь две. Первая - сам Бюджетный кодекс. Видимо он в каких-то своих положениях устарел, особенно в связи с реформой местного самоуправления, созданием стабилизационного фонда и т.д. Второе - грешит тут не только правительство. Да, оно действует неправильно, когда, продавливая какое-то решение (относительно, например, стабилизационного фонда), вносит поправку в Бюджетный кодекс. При этом в Государственной Думе нас упрекают: как вы с этим миритесь? Я возражаю: а разве вы не миритесь, голосуя за такие поправки? Вы определитесь. По логике вещей нужно сначала внести изменения в Бюджетный кодекс и, лишь узаконив их, формировать и принимать бюджет.
Тут есть и еще один парадокс. Три года подряд в законе о федеральном бюджете на очередной год приостанавливается действие 14-й статьи Закона "О Счетной палате", предусматривающей оперативный контроль Счетной палаты за исполнением бюджета. В связи с этим 45 членов Совета Федерации обратились недавно в Конституционный Суд с запросом о столь вопиющем несоответствии, мешающем нам осуществлять свои конституционные полномочия.
- На фоне подобных "усекновений" полномочий Счетной палаты можно слышать и читать другое: ей необходимы дополнительные, даже чрезвычайные полномочия. Как вам эта мысль?
- Менять кардинально закон о Счетной палате я бы не стал. Но некоторые уточнения в нем, на мой взгляд, необходимы. О чем речь? У нас много органов, занимающихся финансовым контролем. При этом казначейство проверяет, руководствуясь одними принципами, ревизоры Минфина - другими, налоговая инспекция - третьими. Я не говорю уже о правоохранительных органах. Нередко дело доходит до двойного толкования закона. Отсюда необходимость единой концепции финансового контроля, в которой надо определить, кто чем должен заниматься, и закрепить за Счетной палатой статус высшего органа внешнего финансового контроля.
Что же касается нас самих, то в связи с административной реформой, реформой местного самоуправления надо изменить отношения Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Федерации и обязательно ввести контроль на муниципальном уровне.
Третье, чего мы добиваемся, - это права прямого обращения в суд, прежде всего арбитражный, через который мы бы могли взыскивать с юридических лиц средства за нарушение ими закона. Вы удивлены? В том-то и дело, что обращаться в суд имеет право любой гражданин. А вот Счетная палата - нет! Как нет у нас права и законодательной инициативы.
Еще одно наше предложение, почему-то вызывающее непонимание в правительстве, сводится к тому, чтобы мы могли выполнять поручения не только палат Федерального Собрания, но и главы государства. В Законе о Счетной палате это предусмотрено, но, я бы сказал так, факультативно: глава государства может к нам обратиться, а наша Коллегия решает, надо ли на обращение реагировать. Что не очень корректно, правда?
Таковы вкратце наши предложения. В них нет претензий на чрезвычайность. Они не требуют ни копейки затрат. Полтора года назад Совет Федерации на пленарном заседании (единогласно!) поддержал их и передал в Государственную Думу, которая... отложила их, предоставив рассмотреть Думе следующего созыва.
- Как складываются отношения Счетной палаты с палатами Федерального Собрания, которое, с одной стороны, является как бы вашим учредителем, с другой - должно считаться с вашим особым, независимым статусом?
- Нормально складываются. В плане чисто человеческом надо учитывать, что я, можно сказать, выходец из Думы, назначен ею на мой нынешний пост. Остальное прописано в Законе о Счетной палате, в Регламенте Думы. Раз в год я отчитываюсь перед Государственной Думой и Советом Федерации о работе Счетной палаты. Они ставят нам оценку.
Второе - я выступаю в Государственной Думе с заключением Счетной палаты на проект бюджета будущего года. Лишь после этого она приступает к рассмотрению этого документа.
Третье - это наша реакция на обращение в Счетную палату парламентариев. Ни одно такое обращение, даже индивидуальное, мы не отвергли, а либо включали его в одну из наших комплексных проверок, либо, если это выходило за рамки нашей компетенции, направляли в правоохранительные органы.
- Говоря о прошлом, вы не стали пинать почивший в бозе народный контроль. Это случайно?
- А что тут гадать? В Лимской декларации руководящих принципов контроля черным по белому записано, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет ответственность перед обществом. Иначе говоря, перед народом. Налогоплательщиком. Электоратом, который избирает Государственную Думу (о Совете Федерации я не говорю, так как он формируется иначе), которая назначает нас, поручает контроль за расходами бюджета, то есть средств налогоплательщиков, населения. Так что при всех различиях с прежним народным контролем существует и некая преемственность.
- Сослагательное наклонение, говорят, к прошедшим временам не применимо. И все же - если бы приватизация в стране началась сегодня, все повторилось бы? Какую позицию заняла бы Счетная палата?
- Сослагательно и отвечу: если бы все зависело от Счетной палаты. Когда я был депутатом Верховного Совета, то, честно скажу, мало кто из нас соображал, за что голосует, принимая закон о той же приватизации. Конечно, сегодня мы на многое смотрим по-другому. А тогда это было жестко политическое решение. Забрать собственность у государства, чтобы не допустить возврата к прошлому, из которого - что скрывать? - все мы вышли.
Обосновывая эту задачу, Е.Т.Гайдар говорил: необходимо как можно быстрее создать средний класс как основу политической стабильности. К сожалению, не получилось. И хотя сегодня ситуация меняется явно к лучшему, не все вокруг мне симпатично. Взять продажу "Славнефти", на которой государство потеряло полтора миллиарда долларов.
- Зато куплен английский футбольный клуб...
- По этому поводу получил письмо от заместителя председателя Центробанка о том, что подобного рода сделки по Закону о валютном регулировании должны лицензироваться Центробанком. В данном же случае вывоз денег из страны осуществлялся без лицензии через аффилированные структуры.
Но меня еще и другое смущает: восторг наших СМИ, будто покупка "Челси" - из разряда "знай наших"! Это в стране с сорока процентами нищего населения!
В беседе со мной управляющий "Сибнефтью" был откровенен. Моя задача, говорил он, обеспечение стабильной, сверхприбыльной работы компании. И если дыры в законе помогают мне в этом, почему я не должен их использовать! Я отвечаю: моя же задача, чтобы дыр было как можно меньше. И хотя у меня, как госслужащего, зарплата в десятки раз меньше вашей, давайте играть на одной поляне. Мы тогда подготовили серьезную записку Президенту. Он дал поручение Минэкономразвития. И совсем недавно, выступая на ежегодном собрании иностранных инвесторов, Г.О. Греф заявил, что пришло время внимательно посмотреть на вопросы, связанные с рентными платежами. Может быть, не политизируя их, как С.Ю. Глазьев. Но есть ведь опыт ряда стран, бюджет которых, как и нашей, держится на нефти. И пусть мы получим от рентных платежей не 50, а, скажем, 1,5-3 млрд. долларов, как считает Г.О. Греф, они тоже на дороге не валяются.
- От имени Счетной палаты вы недавно выступили в Государственной Думе с большим докладом по проекту бюджета-2004. А если коротко - насколько он хорош? Станет ли он шагом к цели - удвоить за 10 лет ВВП страны?
- С точки зрения техники исполнения, скажу откровенно, к Минфину нет претензий. Но если учесть, что бюджет должен быть инструментом экономической стратегии, то определять эту стратегию должен не Минфин, а правительство страны. Если оно к этому готово!
Предложенный правительством бюджет несет печать инерционности. И не направлен на решение задач, поставленных Президентом. Об одной - "удвоить за десять лет" - все говорят. Но, судя по темпам, которые предусматривает правительство, она решена не будет. И тогда Президенту придется либо отменять выдвинутый им тезис, либо... Ну не будем решать за него.
Но хочу напомнить еще об одной мысли, впервые высказанной в его Послании: пора переходить от сметного финансирования всех подряд бюджетополучателей - в этом году столько-то, а в том - столько, этому поменьше, а тому прибавить - к финансированию по результатам деятельности. Применительно к нам это совпадает с тем, о чем я говорил выше, - переходом к аудиту эффективности.
Что же касается задачи борьбы с бедностью, поставленной Президентом, то она тоже не может быть решена при темпах экономического роста, которые предлагает правительство.
Хорошо, конечно, что формируется стабилизационный фонд. Но позиция Счетной палаты состоит в том, что надо выделять из него средства на точки роста. В те сферы, где в кратчайший срок можно получить не только сверхприбыли, но и создать экономическую стабильность, укрепить независимость страны. Ведь если мы стремимся в ВТО, в Евросоюз, надо представлять, с чем мы туда придем, кроме энергоносителей.
И, наконец, о межбюджетных отношениях. По нашим расчетам, изъятие у регионов части налогов, в частности налога с продаж, поставит в критическое положение 28 субъектов РФ. Правда, А.Л. Кудрин заверяет, что "заначка" на помощь им предусмотрена. Но нужно, чтобы с этой "заначкой", как и перспективой ее распределения, было больше ясности.
Беседовал Руслан ЛЫНЕВ
http://www.ach.gov.ru/psp/in/29.php
Док. 303576
Перв. публик.: 14.10.03
Последн. ред.: 14.05.07
Число обращений: 306
Степашин Сергей Вадимович
|
