В 2001 гг. группой экспертов (научный руководитель - Буев В.В.) при финансовой поддержке фонда "Евразия" на средства, предоставленные USAID, был реализован проект "Исследование и разработка рекомендаций по упрощению и оптимизации процессов лицензирования, сертификации и аккредитации в трех регионах РФ".
В ходе реализации проекта были решены следующие задачи:
Проанализирована законодательная и нормативно-правовая база по вопросам лицензирования на федеральном и региональном уровне (в трех регионах);
Собрана и проанализирована информация о существующей практике лицензирования на региональном уровне;
Разработаны предложения (рекомендации) по изменению (улучшению) законодательной и нормативно-правовой среды в России.
Результаты проекта были использованы Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации при подготовке нового варианта закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в настоящее время вступил в действие). Данная статья подготовлена на основе результатов проекта.
1. Описание выборки
Для отбора регионов, где в последующем проводились формализованные и неформализованные обследования предпринимателей, был проведен экспертный опрос. В ходе экспертного опроса было опрошено 206 специалистов (представители органов власти, ответственных за поддержку и развитие предпринимательства, фондов поддержки, предпринимательских объединений/торгово-промышленных палат, союзов и ассоциаций, агентств поддержки предпринимательства, центров научно-технической информации, учебно-образовательных центров и бизнес-школ, научно-исследовательских организаций, предпринимательских профсоюзов, информационно-консультационных фирм и бизнес-инкубаторов, лизинговых компаний и т.д.). В ходе экспертного опроса для проведения обследования предприятий было отобрано 3 региона: Москва, Воронежская и Томская области.
Обследование малого и среднего бизнеса охватывало 600 предприятий, по 200 в Москве, Воронеже и Томской области. Среднесписочная численность предприятия в 2000 г. составляла 36 чел. (минимальная - 2 чел. в каждом из пунктов опроса, максимальная - 500 чел., по городам: Москва - 500, Воронеж - 381, Томская область - 370 чел.). Преобладала организационная форма ООО (69,1% общего числа предприятий), среди других форм выделялись ЗАО (16,6%) и ОАО (8,5%). В отраслевой структуре выборки первое место занимали предприятия сферы услуг (39,2%), торговли и общественного питания (30,2%), далее шли: промышленность (15,2%), строительство ( 12,2%), транспорт (6,0%), наука и научное обслуживание, высокие технологии (5,0%), сельское хозяйство (1,0%) и прочие (6,2%). Эта структура выборки однотипна со сложившимся в российской экономике контингентом МСП и может условно считаться репрезентативной.
2. Масштабы и степень лицензирования
Абсолютное большинство обследованных предприятий (88,7%) работало на основании полученных лицензий. В среднем на одно предприятие приходилось 2,3 лицензии (в Москве - 2,9; в Воронеже - 2,1; в Томской области - 1,9) и предстояло еще получить, в среднем на предприятие, по 2,9 лицензий (в Москве - 4,8; в Воронеже - 1,5; в Томской области - 2,3). Максимальное количество лицензий, уже полученных предприятием, достигало в Москве 80, в Воронеже - 50, в Томской области - 30; максимальное количество лицензий, которое еще предстояло получить - соответственно 30, 20 и 20.
Как правило, на один вид деятельности приходилась одна лицензия (85,8% случаев). Но имелись и исключения: по две лицензии на один вид деятельности одновременно пришлось получать 22 предприятиям (7,3% выборки), по три - 11 предприятиям (3,6%), по четыре - 2 предприятиям (0,7%). В Воронеже и Томской области имелось по одному предприятию, каждое из которых обладало 16 лицензиями на один вид деятельности, и по одному, каждое из которых получило по 30 лицензий.
Список видов деятельности, на которые надо одновременно получать по несколько лицензий, включает 51 позицию. В Томской области было перечислено 36 таких позиций, в Москве - 24, в Воронеже - 8.
В целом по выборке насчитывается 43 случая получения более чем одной лицензии на один вид деятельности, в том числе в Москве - 12, в Воронеже - 9, в Томской области - 22. Чаще всего это было связано со следующими отраслями производства: строительство - 11 случаев (Томская область - 6), торговля - 9 случаев (Москва - 5), сфера образования - 5 случаев (Томская область - 3, Москва - 2).
Гораздо чаще, однако, наблюдается ситуация, когда очерченная лицензией сфера деятельности "дробится", причем сколь угодно дифференцированно.
Респонденты перечислили 207 наименований лицензий, официально обозначающих сферу их деятельности, среди которых наиболее часто встречаются следующие: "на осуществление международной туристской деятельности (10,2% общего числа), "на торговлю спиртными напитками" (5,8%), "на торговую и торгово-посредническую деятельность" (4,5%), "на производство грузоперевозок" (3,6%), "на право проведения строительных работ" (3,4%). Все вместе они не покрывают и трети общего числа. Наряду с ними, отдельно, поименовано большое число лицензий, которые полностью или частично дублируют те же виды работ. Например: "на оптовую и розничную торговлю продукцией ветеринарного назначения", "на грузопассажирские перевозки", "на ремонтно-строительную деятельность", "на монтаж водоснабжения, электроснабжения", "на выполнение строительно-монтажных работ", "на закупку, хранение и поставку алкогольной продукции", "на розничную торговлю ликерно-водочными изделиями", "на продажу косметологического медоборудования", "на реализацию изделий медицинского назначения" и т.д. и т.д. Имеются лицензии, весьма нечетко обозначающие вид деятельности предприятия (например: "санитарная лицензия").
Очевидно, что даже в случае значительной диверсификации производственной деятельности предприятия наличие у него десятков лицензий скорее всего свидетельствует о нарушении законодательства, которое запрещает выдачу нескольких лицензий на один вид деятельности. С другой стороны, искусственное разрастание перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию ("размножение почкованием"), может сделать дублирование в перспективе безграничным. Такая практика увеличивает затраты средств и времени предприятий на лицензирование своей деятельности.
3.Затраты времени на получение лицензии
Длительность процесса получения лицензии (время от момента первого обращения в лицензионный орган до момента выдачи официального документа, дающего право на занятие определенным видом работ) у 43,3% респондентов заняло не больше месяца; у 34,1% - от одного до двух месяцев. Однако нередко этот срок и более продолжителен: 11,3% респондентов (в Москве - 15,6%) потратили на получение лицензии два - три месяца, 7,1% респондентов (в Москве - 10,4%) от трех до шести месяцев, 3,6% - от шести месяцев до года. Были и три случая (два в Томской области, один в Воронеже), когда на это ушло более года.
Таблица 1
Средние сроки получения лицензии
Сроки оформления лицензии с момента первого обращения в уполномоченный орган до получения официального документа
Доля предприятий, получивших лицензию в указанные сроки
(в процентах)
Москва
Воронеж
Томск
В целом по трем регионам
Не более одного месяца
35,3
54,4
40,0
43,3
От одного до трех месяцев
50,9
37,2
48,3
45,4
От трех до шести месяцев
10,4
3,3
7,8
7,1
От шести месяцев до одного года
3,5
4,4
2,8
3,6
Свыше 1 года
0,6
1,1
0,6
100,0
100,0
100,0
100,0
Характеризуя степень трудности в получении лицензии, большинство участников опроса придерживается умеренных оценок: "средняя степень трудности" (35,7%) или "трудно, но не очень" (34,6%). Однако значительная часть предприятий указала, что получить лицензию "очень трудно" (16,0%), причем в Москве таких оценок было 27,7%. Только 13-15% респондентов считает это легким или относительно легким делом.
Таблица 2
Общая оценка предпринимателями того, насколько трудно получить лицензию
Мнения предпринимателей
Распределение респондентов по ответу на вопрос: о том насколько трудно получить лицензию (%)
Москва
Воронеж
Томская область
В целом по всем регионам
Трудно
49,1
54,9
47,8
50,6
Средняя степень трудности/легкости
35,3
35,4
36,5
35,7
Легко
15,6
9,7
15,7
13,7
100,0
100,0
100,0
100,0
Отказ в получении лицензии, судя по данным опроса, редок: 92% предприятий получают ее после первого же обращения. Однако имеются случаи больших проволочек: в Томской области одному из респондентов отказывали многократно, в Москве одно предприятие не могло получить лицензию 5 раз, другое - 10 раз.
Отказывают в лицензии чаще всего в устной форме, с устным же объяснением причин (65,9% случаев в среднем по выборке и 80,0% - в Москве). Письменный отказ и обоснование часто практикуются только в Томской области (47,6% случаев). Иногда отказ дается письменно, но без указания причин (9,1% в среднем по выборке и 15% - в Москве), либо в устной форме и без каких-либо объяснений (4,5% по выборке). По-видимому, два последних варианта поведения лицензионных органов - наименее приемлемые.
В качестве официальных причин отказа приводились: отсутствие необходимых экспертных заключений, решений, согласований - в 44,2% случаев (в Воронеже - 66,7%); неправильное оформление заявлений - в 37,2% случаев (в Томской области - 45,0%); несоответствие документов законодательству - в 20,9% случаев (в Москве - 35,0%); отсутствие материально-технической базы для осуществления этих видов деятельности - в 14,0% случаев; другие причины - в 18,6% случаев (в Москве - 30,0%). Ни одного факта судебного опротестования отказа в выдаче лицензии опрос не выявил.
4. Посредничество
Чтобы упростить процесс и сократить затраты времени на получение лицензии, часть предприятий обращается к посредникам - юридическим или иным фирмам. Посредническая деятельность особенно заметна в Москве, где с помощью этих фирм оформлялось 21,5% лицензий; в Воронеже и Томской области она проявляется слабо (3,5% и 3,4% соответственно). В целом по выборке 91,5% предприятий получали свои лицензии самостоятельно.
Чаще всего предприятие обращается к услугам посредника с целью ускорить процесс получения лицензии, на что указывают 60,1% респондентов (в Москве - 84,5%). Важным мотивом является и упрощение процедуры, слишком затруднительной для предприятия (30,3% ответов), в частности из-за необходимости оформления большого количества документов (28,2% ответов в среднем по выборке и 33,8% - в Москве). Для многих респондентов затруднение связано с тем, что правила получения лицензии часто меняются (21,3% всех ответов и 27,5% - в Москве). Некоторая часть считает, что распространение посредничества связано с чересчур большим количеством лицензируемых видов деятельности (14,1%); на наш взгляд, здесь причинно-следственную связь еще надо установить. Лишь очень немногие (7,8% всей выборки и 9,9% - в Москве) указали, что посреднические фирмы развиваются благодаря высокому качеству их услуг.
Судя по этим данным, формирование специализированных услуг в сфере лицензирования пока что происходит не столько благодаря высокой эффективности работы посреднических фирм, сколько в порядке элементарной кооперации - разделения труда, дающего возможность предприятиям экономить время при общении с бюрократическими инстанциями.
Почти половина участников опроса (в среднем 49,3%, а в Воронеже и Томской области - около 60%) даже не знает, имеется ли в их районе сеть специализированных фирм, оказывающих услуги в оформлении лицензий. Московское предпринимательство информировано лучше: здесь преобладает мнение, что такая сеть "развита хорошо" (69,0%). В Томской области десятая часть утверждает, что посреднических форм в их районе "нет вообще". Стоит отметить, что 3% респондентов (5,6% в Воронеже) "не хочет отвечать" на этот вопрос; возможно, это следует истолковать как признак неблагополучия в деятельности лицензионных посредников, достаточно хорошо известных участникам опроса.
Фактическая деятельность посредников в ряде случаев осуществляется неофициально, что засвидетельствовали 17,6% респондентов (в Москве - 26,4%). Большинство участников опроса, впрочем, "не знает" о такой деятельности (52,0%), а 6,9% (в Москве - 9,2%) "не хотят отвечать" на этот вопрос. Возможно, нежелание отвечать связано с высокой платой за эти неофициальные услуги: мнение, что они "значительно выше размера установленной оплаты", высказали 30,7% респондентов (в Москве - 60,5%, в Томской области - 19,3%, в Воронеже - 13,5%).
Завышенные, сильно или не очень, размеры оплаты неофициальных услуг констатировали 48,2% всех участников опроса, в том числе 81,4% респондентов Москвы. "Ненамного ниже" или "значительно ниже" установленной оплаты оценили эти услуги 30,7% респондентов (в Томской области - 54,4%, в Воронеже - 18,9%, в Москве - 9,4%).
Причины, вызывающие готовность предприятий без оформления оплачивать услуги представителей лицензионного и иных уполномоченных органов, связанных с процедурами получения лицензии, те же: ускорение процесса (63,3% полученных ответов в среднем по выборке и 85,1% - в Москве), упрощение соответствующей процедуры (58,3% в среднем и 72,2% - в Томской области). Некоторая часть респондентов (6 - 7%) считает, что без этого лицензию вообще невозможно получить, а 6,3% (9,5% в Москве) готовы платить потому, что на этом настаивают, или намекают, представители самих лицензирующих органов. Таким образом, по крайней мере 13% соискателей предрасположены идти в обход существующих правил.
5. Материальные затраты
Согласно законодательству, расходы на получение лицензии должны укладываться в нормативную стоимость 1500 рублей. Фактически в эти рамки вмещаются затраты лишь 50,4% всех респондентов (в Москве - 42,0%, в Томской области - 70,1%), причем для 22,7% предприятий расходы составляют менее 850 рублей. Остальная половина участников опроса понесла расходы, превышающие законодательные нормативы: 28,2% (в Воронеже - 34,8%) заплатили 1500-3000 руб., 21,8% (в Воронеже - 27,0%) - от 3 до 6 тыс.рублей, 26,5% (в Москве - 32,0%) - свыше 6 тыс. рублей. Почти пятая часть респондентов - 18,7% (в Москве - 35,5%) затруднились ответить на этот вопрос.
Надо отметить, что в этой части опроса допущен двойной счет; приведенные выше цифры следует рассматривать как отражение общей тенденции, то есть значительно более частого завышения стоимости лицензии в Воронеже и особенно в Москве (до четырехкратного размера и больше) и относительного соблюдения законодательного норматива в Томской области. В целом по выборке, примерно пятая часть предприятий переплачивает за лицензию вдвое или даже больше.
Дополнительной статьей расходов является оплата сопутствующих документов - экспертных заключений, обследований, согласований и разрешений. Необходимость таких расходов отметили 58% предприятий в среднем по выборке (в Москве и Томской области - 66%). Размер оплаты заметно варьировал по городам. "Значительно выше, чем плата за саму лицензию", ее оценили 23,4% в среднем по выборке; в Москве такой ответ дали 39,6% респондентов (в Воронеже - 7,5%). "Ненамного выше" платы за лицензию эти сопутствующие документы оценивают 9,9% участников опроса (15,5% в Томской области). "Значительно ниже" стоимости лицензии они выглядят во мнении 5 - 10% респондентов. В целом, наличие этой дополнительной статьи расходов для большинства предприятий безусловно означает выход за рамки нормативов затрат на оформление лицензионных документов, установленных текущим законодательством.
Самая высокая плата за рассмотрение заявки на лицензию, согласно данным опроса, установилась в сфере строительства (16 свидетельств, или 34,8% полученных ответов на этот вопрос). Чаще всего так отвечали в Москве (10 случаев) и Томской области (5 случаев). Второе место занимает торговля спиртными напитками (9 свидетельств, в том числе по 4 - в Воронеже и Томской области). Третье место делят торговля как таковая (5 свидетельств, все - Москва) и медицинские услуги (3 - в Москве, 2 - в Томской области). Всего был перечислен 31 вид деятельности , в том числе в Москве - 22, в Воронеже - 11, в Томской области - 13.
Самая высокая оплата экспертных заключений и других документов, необходимых для получения лицензии, связана со следующими областями деятельности: строительство (особенно в Москве), торговля спиртными напитками (особенно в Томской области), торговля вообще (Москва), образование (Москва), производство вычислительной техники в защищенном исполнении (Томская область). Всего было перечислено 32 вида деятельности, в том числе в Москве - 14, в Томской области - 13, в Воронеже - 5.
Таблица 3
Дополнительные расходы при получении лицензии
Величина затрат на заключения экспертов, обследования (и т.п.) по сравнению с платой за саму лицензию
Распределение ответов предпринимателей (%)
Москва
Воронеж
Томская область
В целом по всем регионам
Значительно выше
39,6
7,5
24,7
23,4
Ненамного выше
4,9
9,0
15,5
9,9
Примерно равен плате за лицензию
12,6
12,5
12,9
12,7
Ненамного ниже
3,3
6,5
3,1
4,3
Значительно ниже
4,9
8,0
9,8
7,6
Не знаю
34,6
56,5
34,0
42,0
Итого:
100,0
100,0
100,0
100,0
6.Проверки
Согласно данным опроса, в качестве проверяющей инстанции в 2000 г. чаще всего выступала милиция (11,2 раза в среднем за год). Проверялось, по-видимому, само наличие лицензии; речь шла не столько о содержательном контроле за соблюдением функций, оговоренных в лицензии, сколько о наличии оформленного разрешения на данный вид деятельности. Из представителей контролирующих органов наиболее часто посещали респондентов следующие: санитарно-эпидемиологическая служба (3,2 раза в году), инспекция цен (2,9 раза), налоговая полиция (2,8 раза) и ветеринарный надзор (2,8 раза).
Максимальные значения частоты проверок одного предприятия, зафиксированные опросом, достигали: в Москве - 365 раз (милиция) и 100 раз (налоговая инспекция; цифры, возможно, названы символические), в Воронеже - 34 раза (милиция), в Томской области - 200 раз (милиция). О не поддающемся учету числе проверок свидетельствовало 31 предприятие Томской области. Формальный характер таких проверок, с точки зрения реального контроля за выполнением предприятием его производственных функций, совершенно очевиден.
7.Рекомендации по улучшению деятельности лицензионных органов
Только 8,9% участников опроса (12,8% в Томской области) не имеют претензий к лицензионной системе. Абсолютное большинство желало бы ее усовершенствования, которое должно идти в следующих направлениях:
сокращение количества представляемых документов (59,1% полученных ответов, в Москве - 69,1%);
унификация документов и заявлений, представляемых в лицензионные органы (43,1% ответов, в Москве - 53,2%);
снижение расходов на лицензирование - оплату заявки, получение лицензии, проведение экспертиз, согласований и проч. (37,9% ответов, в Томской области - 42,0%).
8.Выводы
1. Как показал опрос, почти вся деятельность предприятий лицензируется. При этом у заметной части предприятий количество лицензий слишком велико, что в ряде случаев является прямым нарушением законодательства (получение одновременно нескольких лицензий на один вид деятельности). Разрастание лицензионного поля происходит, по-видимому, прежде всего за счет неограниченного дробления оговариваемых функций и нечеткости критериев, служащих основанием для определения содержания лицензии.
2. Затраты времени предприятия на получение лицензии нередко слишком велики, а весь процесс затруднен. Поэтому многие предприятия, экономя время и силы, обращаются к услугам посредников - специализированных юридических или иных фирм. Эта посредническая деятельность особенно заметна в Москве, где сложилась соответствующая деловая прослойка.
3. Около 20% респондентов засвидетельствовали наличие неофициальных посреднических услуг в области лицензирования. Около 30% из них считают стоимость таких услуг значительно более высокой, чем установленная законом официальная плата за лицензию. В Москве более четверти респондентов подтверждает наличие неофициального посредничества и более 60% констатируют "очень высокую" стоимость соответствующих услуг. Заметное меньшинство респондентов (13%), объясняя распространение этой практики, оправдывает ее в силу ее якобы "неизбежности".
4. Расходы на получение лицензии укладываются в установленный законодательством норматив только у половины опрошенных предприятий. Около пятой части респондентов переплатили за лицензию по крайней мере вдвое. В Москве около трети соискателей переплачивают вчетверо.
5. Для 60% предприятий, а в Москве - почти для 70%, процесс лицензирования связан с дополнительными расходами (экспертиза и различного рода согласования). Оплата этих расходов во многих случаях значительно превышает стоимость самой лицензии. В Москве, по оценке участников опроса, такая ситуация складывается для 40% предприятий.
6. Проверка соблюдения лицензионной дисциплины в деятельности предприятий осуществляется в большинстве случаев работниками милиции, что позволяет предполагать, с одной стороны, формальный характер таких проверок, а с другой - наличие избыточного надзора (поскольку специальные надзорные органы ведут параллельно и свою работу). Имеется немало жалоб предпринимателей на демонстративно частые проверки, особенно со стороны милиции и налоговой инспекции.
7. Рекомендации по упорядочению и улучшению деятельности лицензионных органов высказывает 90% опрошенных предприятий. Эти рекомендации сводятся, во-первых, к сокращению (или унификации) чрезмерного количества требуемых документов и, во-вторых, к снижению стоимости самих лицензий, а также связанных с их получением дополнительных операций.
Авилова А.В., Буев В.В., Приписнов В.А.
Материалы для публикации
предоставлены Национальным
институтом системных исследований
проблем предпринимательства
11 февраля 2002
Док. 302552
Перв. публик.: 11.05.02
Последн. ред.: 11.05.07
Число обращений: 289
Буев Владимир Викторович
|
