Леонид Богданов: Казалось бы - назад к Госплану? Но нет, разница принципиальнаяНазад
Леонид Богданов: Казалось бы - назад к Госплану? Но нет, разница принципиальная
Леонид Николаевич, при разработке федерального бюджета на 2005 год уже применяются методы бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР). Как Вы оцениваете готовность министерств и ведомств к бюджетной реформе? Удастся ли на данном этапе использовать эти методы эффективно?
Для любой реформы "время ещё не наступило". "Чтоб жить тебе в эпоху перемен!" - у китайцев, насколько я знаю, так звучит проклятье. Реформа всегда сильнейший стресс для всех вовлечённых сторон. Однако это не повод отказываться от реформ вообще.
Нельзя сказать, что бюджетная российская реформа готовилась в спешке. Эксперты основательно изучили и возможности применения бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР) в России и международный опыт использования Performance oriented budgeting (см. сайт Центра фискальной политики, 2003).
Выяснились парадоксальные вещи. Например, что развитые страны уже не одно десятилетие пытаются внедрить Performance oriented budgeting (POB). Причём во многом идеология POB отталкивается от программно-целевого подхода к бюджетному процессу. А такой подход активнейшим образом использовался в советской России, начиная с двадцатых годов. Казалось бы - назад к Госплану? Но нет, разница принципиальная. Технологии Performance oriented budgeting используются исключительно и только в бюджетном секторе, где сложно, а зачастую просто невозможно применять рыночные инструменты.
Другой вопрос. БОР - это нечто высокотехнологичное, доступное только самым развитым странам? Нет, сделать бюджет более эффективным стремятся самые разные государства. В списке тех, кто начал переход на БОР и Болгария и Таиланд и Папуа-Новая Гвинея. А Казахстан, любимый либеральными экономистами, уже исполнил два бюджета, разработанных в соответствии с принципами БОР.
Возвращаясь к нашей ситуации. На мой взгляд, и Правительство и основные министерства экономического блока были готовы к бюджетной реформе. Более того, по мнению Минфина, предпосылки бюджетной реформы сложились самые благоприятные. Полномочия Федерации определены, бюджет сбалансирован, бюджетные обязательства финансируются в полном объёме. Наверное, поэтому именно Минфин стал в России инициатором внедрения БОР.
При этом проблемы тоже были очевидны. Бюджетная реформа не исчерпывается БОРом. Параллельно предстоит перейти на трёхлетний бюджет (вот оно оправдание для создания стабилизационного фонда!), перейти на бюджетный учёт по методу начислений, изменить бюджетную классификацию и реформировать статистику!
С готовностью прочих министерств всё гораздо сложнее...
Весенняя реформа органов государственной власти поставила в очень сложное положение почти все министерства, службы и агентства. Им нужно было в пожарном порядке отстраивать свою деятельность, но при этом невозможно было кардинально изменить бюджетный календарь.
На основании собственного опыта могу сказать, что процесс подготовки бюджетных заявок на 2005 год в новом формате (эти заявки министерств и служб были включены в Сводный доклад комиссии Жукова) позволил установить, что многие министерства и службы:
смешивают стратегические цели и тактические задачи своей деятельности с вспомогательными функциями, такими, как материальное обеспечение сотрудников и повышение их квалификации;
затрудняются с оценкой реальной стоимости бюджетных услуг; не заинтересованы в экономии бюджетных средств.
не сформировали информационных систем, обеспечивающих их руководство информацией о качестве и стоимости бюджетных услуг.
испытывают сложности с разработкой системы показателей для оценки эффективности и результативности своей деятельности.
Министерства и ведомства в новых условиях должны будут демонстрировать свою эффективность через конкретный результат. Но при этом опыт многих лет показывает, что, когда дело доходит до каких-то конкретных отчетов, начинаются всевозможные игры со статистикой. Нет ли такой опасности и в данном случае?
Да, опасность манипулирования статистикой реально существует.
Основной источник социально-экономической информации в любой стране - органы государственной статистики, у нас это Росстат.
Однако, основополагающие принципы официальной статистики (приняты Статистической комиссией ООН в 1994 г.) требуют нейтральности от статистики, т.е. статистические показатели не должны использоваться в целях оценки деятельности субъектов представляющих данные. Статистики знают, что это может привести к искажению данных и подрыву доверия к статистике.
Казалось бы, можно опираться на ведомственную статистику. Но я уже сказал, что ведомственные информационные системы развиты недостаточно. Более того, сейчас министерства разрабатывают показатели для оценки их деятельности. Если они же будут собирать информацию и контролировать её достоверность... Вот тогда-то мы и увидим настоящее манипулирование отчётностью!
Наверное, выход в использовании информации, поступающей по нескольким независимым каналам. Необходимо также создавать, по примеру развитых стран, систему общественного аудита деятельности органов власти и управления.
Программно-целевой метод будет внедряться в условиях внешней экономической зависимости, которая является доминантой экономического роста, и цели и показатели исходят из установки его удвоения на фоне прекрасной конъюнктуры. Если она резко ухудшится, будет ли смысл заниматься целевым планированием?
Несомненно! В ситуации жестких бюджетных ограничений потребность в обоснованном отборе более эффективных бюджетных программ даже увеличится.
Заложенные сейчас в Бюджетном кодексе механизмы секвестра сугубо механистичны - все расходы должны сокращаться в равной степени. Бюджетная реформа, конечно, оставит простор для политических решений, но даст правительству инструмент для разумного сокращения расходов в случае необходимости.
