Происхождение долга.
Ускоренная интеграция СССР, а затем России в систему мирового хозяйства в условиях перехода к рыночной экономике вызвала резкое изменение в положении страны на мировом рынке ссудного капитала. Из первоклассного заемщика, каким был СССР, Россия к началу 90-х годов ХХ века стала должником с низким рейтингом. В этом свете весьма поучителен исторический опыт дореволюционной России (до 1917 г.) по привлечению международных ссудных капиталов.
Как подчеркивал проф. М.И.Боголепов в 1912 г., "Россия принадлежит к числу тех стран, которые опирают свою кредитную политику только отчасти на внутренний рынок капиталов, а главным образом - на внешний рынок". Такой подход к источникам финансирования экономического развития, не являясь в те времена глобальной тенденцией, свидетельствует о политической установке руководства страны на приоритетность международных заимствований.
Первый внешний заем был осуществлен в период правления Екатерины II в 1796 г. у голландских банкиров на сумму 4,3 млн. руб. серебром под 5% годовых на срок 10 лет. Цель - оплата содержания русского флота в Средиземноморье и поддержание русского влияния в Польше. К концу царствования Екатерины II Россия успела удесятерить внешний долг, доведя его до 45,6 млн. руб. серебром, годовые выплаты составляли около 2,9% государственных доходов. Павел I продолжил практику матери и к 1801 г. увеличил долг до 53,6 млн. рублей серебром. Соответственно обслуживание долга увеличилось - до 4 % бюджетных доходов. При этом в качестве дополнительных ресурсов для обслуживания и погашения внешнего долга были определены специальные таможенные сборы балтийских портов и доходы военного откупа.
В период правления Александра I российское правительство собиралось отказаться от внешних займов и старалось погасить генуэзские и голландские кредиты. После победы России над Наполеоном по конвенции от 7 мая 1815 г. часть уплаты по внешнему долгу была взята на себя Англией и Голландией (по 25 млн. гульденов - около 13 млн. рублей - каждой из стран). К 1815 году внешний долг сократился до 29 млн. рублей. Однако жесткая внешняя кредитная политика проводилась недолго. С 1820 года практика внешних займов возобновилась. За два неполных года страна привлекла кредиты на сумму около 80 млн. руб. Планы Николая I на ограничение внешних займов были нарушены необходимостью привлечения иностранных источников для финансирования трех войн - персидской, турецкой и польской. Задолженность сразу возросла на 64 млн. рублей. Займы на покрытие бюджетного дефицита 1840, 1844, 1847 и 1849 гг. и введение серебряного монометаллизма привели к увеличению основного внешнего долга еще на 86 млн. рублей, а "железнодорожные займы" 1842 и 1843 гг. на строительство Николаевской дороги добавили еще долг в 16 млн. рублей. Условия займов: срок погашения 40-50 лет с начислением 4-5 % годовых.
Внешние займы с 1862 по 1877 гг. составили более 1,1 млрд. рублей золотом или около 60% общего долга государства. При этом внешний долг в иностранной валюте увеличился почти на 270% при росте рублевого долга на 36%.
Александр III и Николай II продолжали политику внешнего заимствования. Варьировались лишь направления использования привлекаемых средств: на поддержание стабильности рубля (путем увеличения фонда Государственного банка для размена банкнот на золото) или производственное, в первую очередь, на развитие железных дорог и металлургии.
К 1914 г. внешний долг составил 4,2 млрд.. руб. (соотношение около 1,5 рублей к золотому рублю) или около 50% общего государственного долга. Расходы на Первую мировую войну привели к увеличению этой суммы вдвое до 9,4 млрд. руб. при ежегодных процентных платежах в 430 млн. руб.
В период последовавших с 1917 г. революций и гражданской войны размер внешних обязательств возрос до астрономических величин, не поддававшихся учету. Проблема была решена революционным методом путем аннулирования 21 января 1918 г. всех (включая иностранные) займов России. Такое кардинальное решение проблемы за счет кредиторов вызвало ответную реакцию мирового сообщества в форме кредитной блокады - отказа предоставлять СССР кредиты, которая затем сменилась кредитной дискриминацией - установлением худших условий международных кредитов по сравнению с другими странами с целью оказания экономического и политического давления.
В этих условиях СССР был вынужден проводить политику опоры прежде всего на собственные силы и смог активно привлекать внешние займы лишь начиная с 30-х годов. и вновь проявилась в 70-е годы ХХ века. Однако политика внешнего заимствования была и в эти периоды весьма сдержанной как со стороны СССР, так и иностранных кредиторов.
Политическое "потепление" международных отношений СССР с середины 80-х привело к тому, что к моменту распада СССР задолженность достигла 96,6 млрд. долл. и превышала возможности по сочетанию ее обслуживания и должного уровня экономического развития страны.
С середины 80-х годов ХХ века Россия переживала структурный экономический кризис, заключающийся в отсутствии у унаследованного от советской экономики хозяйственного механизма способности к саморазвитию и совершенствованию.
Доклад Европейского банка реконструкции и развития, опубликованный в конце 1999 года, подтверждает данные: ВВП России составил в 1998 г. лишь 55% по сравнению с 1989 г.
Только российская внешняя торговля имела довольно устойчивую повышательную тенденцию и положительное сальдо в основном за счет экспорта топлива и сырья и благоприятной конъюнктуры на мировом рынке. не являлась таким образом фактором развития экономики страны, но позволила обеспечить экономическую устойчивость.
В 1996 г. Правительством России в качестве безусловного приоритета экономической политики была выдвинута задача наполнения бюджета всеми доступными средствами, включая увеличение внешних и внутренних заимствований, без учета реальных возможностей экономики и наличия способов эффективного их распределения между секторами рынка. В условиях отсутствия всестороннего анализа текущей финансово-экономической ситуации, прогноза перспектив ее развития, а также недостатков системы управления государственным внешним и внутренним долгом, такой путь ведет к возникновению и углублению серьезных диспропорций в экономике и, в конечном счете, к глобальному кризису.
График
Ситуация, предшествовавшая кризису 1998 г. в стране, развивалась стремительно и обострилась, когда в структуру государственного долга страны вклинился самый невыгодный и высокорисковый с точки зрения государства-дебитора сектор краткосрочных высокодоходных облигаций, фактически погашаемых иностранной валютой. При этом основными игроками на рынке ГКО оказались нерезиденты. Доля ГКО в портфелях российских банков к концу 1997 г. составила не более 30% номинала государственных обязательств, обращавшихся на рынке. Трансформация внутреннего ГКО-ОФЗ долга в краткосрочный внешний долг быстро перешла в фазу кризиса, что потребовало принятия кардинальных мер.
Нарастание совокупной внешней задолженности России происходило при сохранении неблагоприятной ее структуры, с преобладанием государственной задолженности и неподлежащих реструктуризации обязательств перед международными финансовыми организациями.
Выводы:
1. Главной и новой тенденцией развития международных кредитных отношений России в условиях перехода к рыночной экономике и интеграции в мировое сообщество стало резкое увеличение внешнего долга в условиях беспрецедентного экономического спада - почти вдвое за 1989-1999 гг.- бюджетного кризиса, инфляции. Одновременно Россия формально является крупным международным кредитором, но не имеет возможности добиться оплаты своих требований.
2. Нарастанию внешней задолженности способствовали следующие факторы:
- Россия в качестве правопреемницы СССР по внешнему долгу и зарубежным финансовым активам в результате принятых политических решений, не подкрепленных реальными положительными изменениями в экономике, была не способна обеспечить внутренние источники своевременного погашения задолженности.
- Отсутствие эффективной системы и концепции регулирования международных кредитных отношений привело к тому, что Россия за неполные десять лет (1990-1999 гг.) заняла одно из ведущих мест среди мировых должников. Ее доля в сумме совокупного мирового долга увеличилась с 2,8 до 3,9 % (уступая США - 25%, Германии - 10%, Бразилии - 6%, Мексике - 4%).
- Доступ к кредитам международных финансовых организаций: МВФ, МБРР, в которые Россия вступила в 1992 г., привел к увеличению государственных внешних заимствований страны на 22,4 млрд. долл. к 2000 г.
- Выход государства и частного сектора (коммерческих банков и компаний) на мировой рынок капиталов привел к росту внешней задолженности примерно еще на 70 млрд. долл.
- Государственный внешний долг Российской Федерации на конец 1999 г. составил 166,2 млрд. долл., т.е. увеличился почти в 6 раз за неполные 15 лет. Начал снижаться он только с 2000 г.
3. Структура внешнего долга России неблагоприятна: более 75% - государственный внешний долг, имеющий ограниченный источник его погашения - федеральный бюджет. Такая структура долга определяет повышенную нагрузку на федеральный бюджет и таит опасность кризиса.
5. Отставание разработки теоретических основ регулирования международных финансовых потоков, отсутствие у менеджеров приемлемой для использования в российских условиях практики регулирования международных кредитных отношений привели к нарастанию проблем в этой сфере, переросших в кризис платежеспособности. Вопросы стратегии и концепции регулирования внешнего долга практически не рассматривались на уровне руководства страны и были весьма поверхностно затронуты в основных программных экономических документах первой половины 90-х годов.
Управление долгом.
Управление международными кредитными отношениями понимается как совокупность рыночных и государственных (административных) методов воздействия на деятельность страны как международного заемщика и кредитора.
Как и валютное регулирование, регулирование международных кредитных отношений в условиях рыночных отношений обеспечивает относительное соответствие международных кредитных средств потребностям мирового хозяйства, связанным с движением товаров, услуг, капиталов и самих кредитов.
Дополняя друг друга, рыночное и государственное регулирование международных кредитных отношений находятся в постоянном развитии и смене соотношений между собой. Либерализация сменяется ужесточением государственных мер регулирования в зависимости от фазы цикла развития экономики и других составляющих развития - кризисов, войн, структурных изменений.
Направления и формы регулирования международных кредитных отношений определяются валютно-экономическим положением страны, эволюцией мирового хозяйства и мирового рынка капиталов.
Текущие и стратегические цели развития международных кредитных отношений определяют структуру кредитной политики в форме совокупности мероприятий, осуществляемых в сфере международных кредитных и других экономических отношений.
Нормативной базой регулирования международных кредитных отношений России служил ряд законов и постановлений. В соответствии с определением, данным в Федеральном Законе от 26 декабря 1994 г. No76-ФЗ , под внешними заимствованиями Российской Федерации понимаются "привлекаемые из иностранных источников (иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций) кредиты (займы), по которым возникают финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика финансовых средств или гаранта погашения таких кредитов (займов) другими заемщиками. Внешние заимствования Российской Федерации формируют внешний долг Российской Федерации".
В соответствии с другим источником - Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 1993 г. No1060 , было установлено, что "к кредитам в иностранной валюте, формирующим внешний долг Российской Федерации, относятся кредиты, получаемые Правительством Российской Федерации или от имени Правительства Российской Федерации, или по его поручению, а также под гарантию Правительства Российской Федерации и погашаемые за счет централизованных валютных средств, собственных средств предприятий и организаций или государственного кредита. К этим кредитам относятся кредиты, предоставляемые Российской Федерации иностранными государствами, банками, международными финансовыми организациями, межгосударственными объединениями, отдельными фирмами."
Первой из проблем, с которой столкнулась Россия при обретении независимости, стало правопреемство. Начало ее разрешения в части внешних долгов, финансовых и нефинансовых зарубежных активов было положено зимой 1991 г., когда Россия, Белоруссия, Казахстан, Армения, Киргизия, Таджикистан, Туркмения и Молдавия подписали с "семеркой" Меморандум о солидарной ответственности по обслуживанию внешнего долга бывшего СССР.
В развитие этой договоренности 4 декабря 1991 г. был подписан Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР с определением доли каждой бывшей республики в погашении задолженности и активах бывшего СССР. Подписали Договор 10 участниц, в дальнейшем список дополнили Украина и Грузия.
Несмотря на коалиционность принятия решений, практическое выполнение международных обязательств обеспечивалось только за счет одного источника - переводов валютных средств России во Внешэкономбанк. Другие страны воздержались от финансового участия, что подтолкнуло Россию выдвинуть предложение кредиторам о принятии ею всех внешних долговых обязательств бывшего СССР и, соответственно, всех зарубежных активов. (ДОКУМЕНТ)
По нашему мнению, экономической целесообразности и реального финансово-экономического обоснования решения о принятии на себя Россией полной ответственности по советским внешнедолговым обязательствам не было. Политическим аргументом наиболее часто называется облегчение перехода к России в результате такого шага места СССР в международных организациях, в частности, в Совете Безопасности ООН, а также приближение срока вступления в международные финансовые организации - МВФ, МБРР и др. Как пишет один из участников переговорного процесса А.Шохин, "единственное условие, которое нам выдвигали (на заявление российского руководства в декабре 1991 г. о желании России быть преемницей СССР в международных организациях - авт.) - признать себя правопреемником по всем обязательствам бывшего СССР и международным соглашениям. Так что взять на себя обязательства по долгам Ельцина вынудила политическая формула фиксации России как великой державы".
В качестве второго аргумента в пользу решения о взятии Россией обязательств бывшего СССР обычно приводится получение страной всех финансовых активов и зарубежной собственности. В том же источнике отмечается: "Простая прикидка показывала, что активов гораздо больше (чем долгов - авт.) Поэтому Россия решила обслуживать все долги и начать переговоры об их отсрочке или возможном списании". Однако, при взвешенной оценке, основные параметры которой имелись у руководства страны на момент принятия решения, международные финансовые активы были недостаточным противовесом принимаемых обязательств.
В настоящее время система управления государственным внешним долгом получила базисное правовое оформление. Так, в соответствии со статьей 15 федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года 2-ФКЗ Правительство Российской Федерации осуществляет управление внутренним и внешним долгом Российской Федерации.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации также отражены вопросы управления государственным внешним долгом и порядок принятия на себя Россией международных финансовых обязательств. В частности, статьей 108 Кодекса предусмотрено, что представляемая Правительством вместе с проектом бюджета Программа государственных внешних заимствований и предоставляемых Россией государственных кредитов должна включать перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, срока возврата, общего объема заимствований, объема использования средств по займу до начала финансового года и объема заимствований в данном финансовом году. Отдельно должны быть представлены сведения о кредитах и государственных гарантиях, свыше 10 млн. долл., а также действующего соглашения о займах.
Мировой опыт управления (реструктуризации) внешней задолженности включает следующие основные методы.
1а. Пересмотр-реструктуризация внешней задолженности представляет собой операцию, с целью изменения срока и условий платежа.
1. Списание долга, применяемое обычно при превышении обязательств страны над ее платежеспособностью в обозримом периоде
2.Секьюритизация или обмен долга на ценные бумаги страны-должника или третьей страны.
3. Обмен государственного внешнего долга на акции национальных предприятий (своп долг-акции) либо на кредиты конкретным экономическим субъектам.
4. Выкуп долга, предполагающий наличие у страны - должника достаточных валютных резервов для покупки на вторичном рынке своих обязательств.
Один из практиков в области управления внешним долгом А.Вавилов, курировавший данную проблему в должности заместителя министра финансов России в середине 1990-х гг., предложил деление процесса реструктуризации долговых обязательств бывшего СССР на четыре этапа:
1992-1993 гг. - предварительные переговоры и трехмесячные отсрочки по выплатам внешнего долга;
1993-95 гг. - подписание первых трех краткосрочных соглашений о реструктуризации с Парижским клубом;
апрель 1995 г. - конец 1996 г., начавшийся с подписания всестороннего соглашения с Парижским клубом о реструктуризации долга на сумму 38 млрд. долл.. (погашение 45 % в течение 25 лет - до 2020 г. и 55% - в течение 21 года, начала погашения основной суммы - с 2002 года нарастающими платежами) и затем - соответствующее соглашение с Лондонским клубом на сходных условиях: рассрочка на 25 лет, сумма 28,5 млрд. долл. (из них основной долг - 22,5 млрд. долл..), погашение основного долга (облигации PRIN с погашением до 2020 г.) и процентов (облигации IAN - до 2015 г.);
заключительный, как предполагалось, этап, который начался в конце 1996 г. с рейтингового бума, приведшего к обострению внешнедолговой проблемы страны.
1. Списание долга, применяемое обычно при превышении обязательств страны над ее платежеспособностью в обозримом периоде. Ситуация, вызывающая целесообразность списания, складывается в случае обострения проблемы платежеспособности. В 80-х годах этот метод оценивался как крайний, однако с 90-х годов, когда долговая проблема обострилась, он стал широко применяться прежде всего в отношении наименее развитых стран с высоким долговым бременем.
Добавим, что внешний долг в любом случае выступает в качестве дополнительного налога на общество, независимо от степени его бремени и формы изъятия. При моделировании ситуации и оценке уровня необходимого списания целесообразно использование кривой Лаффера, показывающей зависимость между ростом объема и снижением рыночной стоимости задолженности.
2.Секьюритизация или обмен долга на ценные бумаги страны-должника или третьей страны. Старые долговые обязательства обмениваются на новые непосредственно или путем использования выручки от эмиссии новых ценных бумаг на погашение задолженности. В случае с российской внешней задолженностью к этой схеме, с некоторой натяжкой (до упомянутой эмиссии, долг был оформлен только контрактами и соглашениями, а не обращающимися на рынке обязательствами) можно отнести выше первую эмиссию IAN и PRIN. По этой схеме эти бумаги заменены на еврооблигации, что повысит их статус и за счет применения меньшего дисконта на рынке приведет к снижению объема внешней задолженности.
3. Обмен государственного внешнего долга на акции национальных предприятий (своп долг-акции) либо на кредиты конкретным экономическим субъектам. Этот вариант, несмотря на теоретические преимущества - снижение долгового бремени и привлечение инвестиций в реальный сектор экономики, на самом деле часто скрывает фактическое погашение внешнего долга за счет конверсии акций или долговых инструментов в иностранную валюту с целью ее репатриации. Сроки такой репатриации и эффективность операции для страны-заемщика зависят от уровня государственного регулирования ее фондового и валютного рынков.
В России возможность принятия программы конверсии рассматривалась в 1995-96 гг., но не реализована. Основной аргумент против такой программы - значительная недокапитализация российского рынка, отсюда - риск усиленного иностранного влияния на экономику, несопоставимый с реальными инвестициями. Подобная конверсионная схема была принята ограниченно - лишь по внешней задолженности по государственным краткосрочным ценным бумагам, замороженным в связи с распоряжением Правительства России от 12 декабря 1998 г.
4. Выкуп долга, предполагающий наличие у страны - должника достаточных валютных резервов для покупки на вторичном рынке своих обязательств. Кредиторы заинтересованы в таких операциях должника, так как это освобождает их от списания или реструктуризации. Однако в результате выкупа долга нарушается принцип главенства и равенства кредиторов, и вводится понятие "ложного отбора". Наибольшую выгоду при этом получает самый неаккуратный должник, чьи обязательства торгуются с наибольшим дисконтом. Подобные схемы практиковались и Россия, в частности, по коммерческому долгу. Основное требование к таким операциям с точки зрения эффективности, т.е. максимального сокращения внешнего долга является закрытость информации о проведении выкупа и небольшие объемы. Массированная скупка чревата реакцией рынка в виде роста цен на долговые инструменты.
Поскольку признание коммерческой задолженности произошло 1 октября 1994г., а переговоры об ее урегулировании начались 17 декабря 1996г., образовался временной интервал, в течение которого сохранялась неопределенность о возможных путях и перспективах погашения задолженности должниками. На протяжении 1993-1996 гг. практиковалось составление списка первоочередных платежей в котором фиксировались решения по предложениям Минфина и МВЭС: кому, в каком объеме и в какие сроки возвращать задолженность. Иногда такие решения обосновывались политическими мотивами (первоочередное погашение задолженности в пользу фирм определенной страны, или за поставки в обход ограничений КОКОМ, или в связи с подачей кредиторами материалов в суды и опасностью ареста активов и т.д.). При этом достаточно велика была роль уполномоченных коммерческих российских структур, имевших широкие возможности самостоятельно выкупить задолженность.
Списки первоочередных платежей, утверждаемые Правительственной комиссией по государственному внешнему долгу и финансовым активам Российской Федерации, определяли не только категории задолженности, но и конкретного исполнителя - Консорциум уполномоченных российских банков, - которому были выделены для этого бюджетные средства .
созданная в соответствии с постановлением Совмина - Правительства Российской Федерации от 25 февраля 1993 No 163 Правительственная комиссия по государственному внешнему долгу и финансовым активам Российской Федерации. Целями создания комиссии было - совершенствование управления, повышение оперативности и улучшение координации работы по вопросам внешней задолженности и активов бывшего СССР. Функции комиссии: оценка долговых активов и пассивов, ведение международных переговоров и подготовка международных договоров по активным и пассивным долгам СССР, конверсия долговых обязательств и финансовых активов, изучение запросов инвесторов и подготовка решений по проведению операций с международными требованиями и обязательствами.
В 1999 г. уточнение задач Комиссии привело к некоторому ее сокращению инициативных функций и расширению функций координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области управления внешним долгом Российской Федерации и взыскания задолженности иностранных государств перед Россией. Был установлен постоянный характер этого органа, предусмотрено создание рабочей группы по рассмотрению предложений, материалов и подготовке рекомендаций для включения их в повестку заседаний Комиссии.
Отсутствие стабильности в руководстве правительства страны на протяжении последних лет 90-х гг. привело к ослаблению контроля и снижению уровня разработанности решений по проблемам внешнего долга и зарубежных финансовых активов. Вынужденная монополия Минфина в этом вопросе не имела достаточной базы. Для ее создания необходимы кроме ответственных и компетентных сотрудников, и аналитический аппарат, точная и полная информация, инструментарий и правовая база принятия решений, включая и компьтеризированную систему обработки данных, создание которой чрезмерно затянулось.
Накопление активов
В соответствии с действующими нормативными документами, "государственными кредитами, предоставляемыми Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, являются кредиты (займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают финансовые обязательства перед Российской Федерацией как кредитором".
Государственные внешние (зарубежные) финансовые активы России в основном состоят из средне- и долгосрочных кредитов, предоставленных в соответствии с межправительственными соглашениями между бывшим Советским Союзом, а также современной Россией с развивающимися и бывшими социалистическими странами, а также краткосрочных коммерческих кредитов.
Предоставление СССР кредитов связана с региональной и товарной структурой и условиями предоставленных нашей страной международных кредитов, исходя не только из идеологических и политических установок, но и из необходимости развития экспорта отечественной продукции средней конкуренции в условиях исторически сложившейся ориентации развивающихся стран на рынки бывших метрополий и развитых стран в результате экономического передела мира середины ХХ века.
Именно в связи с жесткой конкуренцией отечественная продукция и услуги, во-первых, не могли быть экспортированы на рынки развитых стран, во-вторых, развитие сотрудничества на условиях подрядного строительства, технического содействия и компенсационных проектов было важно для поддержания наших позиций в условиях противостояния двух мировых экономических систем. При этом оно давало странам-реципиентам долгосрочные преимущества благодаря созданию промышленных объектов с помощью СССР, развитию национального производства, повышению занятости, улучшению места в региональном и мировом разделении труда. При этом комплексно решался вопрос дальнейшей эксплуатации, модернизации, обслуживания созданных производств с использованием советской техники, технологий, высококвалифицированных кадров. Кроме того такое решение давало возможность обеспечить определенный уровень занятости и в самом СССР.
Подавляющая часть зарубежных кредитов, ставших основой формирования международных финансовых требований России, была предоставлена по линии экономического и технического сотрудничества с зарубежными странами Государственного комитета СССР по внешним экономическим связям (ГКЭС). Образованный в 1957 г. ГКЭС за более чем 30- летний период своей активной деятельности обеспечил сотрудничество по созданию 805 объектов в 84 государствах, 11 европейских, 25 азиатских, 36 африканских и 12 латиноамериканских, из которых 72 по статистике ООН были отнесены к числу развивающихся и 23 - к наименее развитым странам.
Оборотной стороной специфического участия СССР в международном разделении труда стала внешняя задолженность его зарубежных партнеров - развивающихся стран. Это глобальная проблема которая обострилась в начале 80-х годах.
Оценка внешних финансовых активов СССР в начале 90-х годов составила 140-160 млрд. долл., при общей сумме советского внешнего долга - 96,6 млрд.долл
СХЕМА
Структура советских кредитов в 60-80-х годах показывает, что преобладающая их часть - 90% - обеспечивала экономическое, военное и техническое сотрудничество. В их числе на межправительственные экономические кредиты (53%) (предоставлявшиеся на осуществление проектов на генподрядных условиях или условиях технического содействия), специальные кредиты предназначенные для военно-технического сотрудничества (37%), коммерческие кредиты составляли лишь незначительную долю (6%).
Среди получателей кредитов СССР - Куба (около 20% кредитов), Монголия, Вьетнам, КНДР, Ангола, Эфиопия, Индия, Сирия, Ирак, Афганистан, всего около 100 стран. Из них около 50 остались должниками России в настоящее время
Табл
Кредиты СССР развивающимся странам в большей части, в зависимости от страны-заемщика, либо списывались, либо погашались ее традиционными экспортными товарами. Политизация международных кредитных отношений в итоге деятельность ГКЭС-МВЭС СССР привела к накоплению международных требований СССР по предоставленным кредитам.
В условиях перехода России к рыночной экономике и отказа от наследия идей социализма накопление международных требований переросло в проблему невозврата предоставленных нашей страной кредитов зарубежными партнерами. Обострение этой проблемы произошло в первой половине 90-х гг., когда наступил срок погашения по графику.
Переход России к формированию рыночной экономики в сочетании с кризисом платежеспособности развивающихся стран и самой России, привели к пересмотру приоритетов экономического развития. Прежняя структура международных кредитных отношений перестала соответствовать целям и возможностям России и ее должников. Постепенно стала воплощаться в жизнь новая - рыночная концепция внешнеэкономических, в том числе кредитных отношений с иностранными партнерами. В этих условиях назрела необходимость реально оценить перешедшие к России советские международные финансовые требования страны и разработать наиболее эффективные пути их использования.
Цифра активов условна, так как, во-первых, кредиты предоставлялись Советским Союзом главным образом в рублях и в большинстве случаев, до присоединения России к Парижскому клубу, не удавалось согласовать со страной-должником курс пересчета задолженности в приемлемую валюту для учета, во-вторых, существенная часть кредитов, особенно по поставкам спецтехники, не была оформлена надлежащим образом.
Выводы:
1. Россия как правопреемник СССР унаследовала требования по долговым обязательствам развивающихся стран (на 1 января 1996 г. - 96,4 млрд. руб.; в пересчете по специальному курсу Госбанка СССР - 149,6 млрд. долл.). 90% международных финансовых требований составляют межправительственные кредиты. Возврат долгов весьма проблематичен, в связи с несостоятельностью ряда должников и несвоевременностью оформления многих кредитных соглашений.
Управление активами
Создание в 1956 г Парижского клуба как международного объединения кредиторов было предназначено для урегулирования внешнего долга развивающихся стран. Его главная цель - обеспечить скоординированные действия, согласованную политику стран-кредиторов в отношении государственных внешних долгов стран-должников. Одной из официальных задач Парижского клуба является оценка реальной ситуации и на этой основе выработка путей облегчения долгового бремени государств-заемщиков с тем, чтобы они могли развиваться и строить свои международные экономические отношения с учетом мировых тенденций.
17 сентября 1997 г был подписан меморандум между Правительством Российской Федерации и Председателем Парижского клуба от имени 18 его участников о взаимопонимании и членстве России. Ключевым моментом этого документа стала политическая декларация о приверженности российского правительства принципам Парижского клуба: солидарности кредиторов, их взаимному равенству.
Плата за вступление в Клуб была для России немалая. В целях приведения ее финансовых активов в соответствие со структурой активов членов Парижского клуба были применены дифференцированные ставки дисконта к номинальной сумме международных требований по шкале - от 35 до 80%. Скидка может достигать 80% в отношении наименее развитых стран, у которых критическое состояние внешней задолженности.
С учетом указанных факторов размер российских активов значительно сократился, хотя был пересчитан в валютные долги из товарно-рублевых со значительным компонентом поставок военной техники.
Дискуссия о соответствии заплаченной Россией цены за вступление в Парижский клуб и полученных в результате этого преимуществ продолжается в России до сих пор. Положительным результатом вступления России в Клуб стал некоторый рост поступлений в погашение долга развивающимися странами. С начала 90-х годов до вступления России в Парижский клуб из 51 страны-должника выплачивали свой долг только несколько государств, в т.ч. Алжир, Вьетнам, Индия, Индонезия, ежегодно 150-170 млн. долл. до 1994 г. В 1998 г. было получено (с учетом зачетов) от всех должников около 870 млн. долл. В эту сумму вошли и незначительные пока платежи от стран-дебиторов по парафированным соглашениям в рамках мероприятий Клуба.
В 1991-1998 гг. из более 50 стран-должников менее 1/3 государств в той или иной степени выполняли свои долговые обязательства. Регулярно обеспечивали обслуживание своих долгов Индия, Индонезия, Пакистан. Монголия и Вьетнам производят выплаты в основном в счет обслуживания долга. До присоединения России к международным санкциям по отношению к Ливии и Ираку эти крупнейшие должники России также достаточно аккуратно погашали свои долговые обязательства по отношению к России.
Погашение задолженности странами-должниками в пользу России осуществлялось различными способами, в их числе:
товарные поставки;
конверсия части долга в национальную валюту страны-должника для инвестирования российскими организациями в ее экономику;
платежи в свободно конвертируемой валюте;
переуступка задолженности банкам и фирмам других стран;
оплата содержания российских государственных учреждений за рубежом и портовых сборов с российских судов.
В мировой практике урегулирования задолженности часто используются средне- и долгосрочные инвестиционные схемы: "обмен долга на акции", "долг на собственность", "долг на местную валюту со специализированными целями использования" и другие. Правительство России через органы исполнительной власти и уполномоченных агентов в конце 1980-х - начале 1990-х гг. достаточно активно разрабатывало приемлемые способы возврата долгов. Благодаря вступлению России в Парижский клуб появилась возможность взыскания около 20% задолженности (при рассрочке на 15-20 лет) со стран-должников (членов клуба), которые до этого момента не платили вообще. Кроме того часто использовалась практика выдачи коммерческим банкам мандата на проведение переговоров и осуществление сделки (обычно не хуже условий согласованных в подписываемом обеими сторонами документе). Таким образом, государство пыталось обеспечить определенный уровень дохода по российским международным требованиям. Прибыль выше этого уровня контролировалась банком-агентом и уполномоченными правительством органами.
Однако регулирование международных кредитных отношений России как кредитора, не носило системного характера и, несмотря на тщательную подготовку отдельных решений, не способствовало решению проблемы в целом.
Мероприятия, проводившиеся в 1992-98 гг. органами управления международными финансовыми требованиями России по изысканию дополнительных способов урегулирования долга развивающихся стран можно, разделить на 5 категорий:
1. Выкуп долга.
2. Компенсационные расчеты (net off).
3. Конверсия части задолженности в местную валюту для финансирования инвестиций (debt-equity-swap).
4. Пересмотр сроков выполнения обязательств.
5. Погашение задолженности товарами.
1. Выкуп задолженности страной-должником у кредитора производится либо при пересмотре срока ее погашения, либо через операции на рынке. Эта схема представляет интерес для страны-кредитора и должника. Выкуп долга позволяет кредитору быстро получить наличность в условиях недоверия к платежеспособности своего должника, а дебитору - погасить долг с минимальными издержками. Цена долговых обязательств обычно занижается во время переговоров.
Филиппины, Аргентина, Коста-Рика, Берег Слоновой Кости, Иордания и Экватор выкупили свою задолженность у России. Приведем несколько примеров. Внешняя задолженность Филиппин перед Россией составляла 0,8 млрд. конвертируемых руб., т.е. 1,3 млрд. долл. по курсу 0,6 конвертируемого рубля за 1 доллар. В результате переговоров в 1990 г. Филиппины выкупили этот долг за 50 % номинальной его стоимости.
Долг Иордании номинированный в долларах, составлял 0,8 млрд. долл. Независимо от переговоров с Парижским клубом Россия и Иордания подписали двухстороннее соглашение о списании 82,5% этого долга и оплате 17,5% валютой и товарами. В рамках этого соглашения Иордания экспортировала в Россию холодильники, оплата которых была произведена за счет долга.
2. При компенсационных расчетах страна-должник погашает свой долг финансовыми требованиями, находящихся в ее владении или которые она покупает на рынке.
Существует два типа компенсационных расчетов по внешнему долгу:
а) Двухсторонняя компенсация (net off) при которой страны, имеющие взаимные долги, договариваются об их полном или частичном аннулировании.
Подобное соглашение было заключено в 1991г. между Польшей и Россией. У Польши имелись два вида задолженности по отношению к России: неконвертируемая (рублевая) 4,7 млрд. конвертируемых рублей и валютная - 1,8 млрд. долл. В результате переговоров неконвертируемая часть долга была пересчитана в доллары с изменением условий платежа и переоценкой его объема. Подписанный договор - "нулевой опцион" - означал аннулирование за счет компенсации взаимных долгов, номинированных в свободно конвертируемой валюте и конвертируемых рублях.
б) Трехсторонняя (или треугольная) компенсация, при которой страна погашает свой долг иностранному кредитору за счет долговых обязательств третьей страны. Благодаря обычно заниженному курсу долговых обязательств на рынке можно значительно снизить стоимость погашаемого долга.
Примером трехсторонней компенсации как метода регулирования международных кредитных отношений может служить пример Алжира, задолженность которого России составляет около 4 млрд. долл.
Прерванные в 1995 г. переговоры по погашению долга Алжира возобновились в марте 1998 г. на условиях, вытекающих из вступления России в Парижский клуб в качестве страны-кредитора и подписанного Алжиром многостороннего Протокола с Парижским клубом 21 июля 1995 г. (ранее действовал Протокол от 1 июня 1994 г.). Его основными условиями являются:
скидка с номинала задолженности в размере 35 %;
"дата отсечения" - 30 сентября 1993 г.;
период погашения с 30.11.1999 г. по 31.05.2011 г.;
урегулированию подлежат платежи по основному долгу и процентам, причитающиеся с 1.06.1995 г. по 31.05.1996г.;
ранее образовавшаяся просроченная задолженность Протоколом не регулируется.
Поскольку обе страны не могли в течение длительного времени достичь соглашения по урегулированию задолженности, Алжир провел компенсационные операции путем продажи своих долговых обязательств России французской парфюмерной корпорации и оплату ими своего алжирского субподрядчика по упаковке парфюмерных изделий .
3. Операции по конверсии долга (debt-equity-swap) осуществляются путем покупки инвестором долговых обязательств на рынке и обмена ее на активы страны (акции, другие ценные бумаги, местную валюту). В принципе такой тип операций представляет взаимную выгоду: страна-должник выкупает свой долг минуя рынок, а инвестор снижает стоимость инвестиций. Такие операции проводились с долговым обязательством Мадагаскара и Танзании по отношению к России.
4. Пересмотр-реструктуризация внешней задолженности представляет собой операцию, с целью изменения срока и условий платежа.
Для этого метода погашения задолженности характерен упомянутый пример самого крупного урегулирования международных долговых требований России к Индии.
Согласно соглашению 28 ноября 1978 г. задолженность Индии по отношению к России составляла 313,77 млрд. рупий, а по установленному курсу конверсии, индексированный на базе СДР (0,8973 рубля за один доллар), - примерно 11 млрд. рублей. Обсуждение курса рубля к рупии - в 1993 г. - один из важнейших факторов оценки задолженности Индии. Индия настаивала на пересмотре соглашения 1978 г. в связи с падением рыночного курса рубля (один доллар стоил около 500 рублей в декабре 1992г.). В результате достигнутого соглашения был установлен промежуточный валютный курс-19,9 рупий за рубль, соответствовавший курсу на 1 января 1990 г., расчет которого был произведен на основе условий договора 1978 г. В результате был установлен курс - 1,4389 рублей за один доллар, а величина долга была оценена в 196,43 миллиардов рупий.
Российская Сторона не согласилась на пересмотр абсолютной величины индийского долга, зафиксированного Соглашением 1978г. (313,77 млрд. рупий). В связи с этим задолженность Индии по отношению к России была разделена на две части с различными сроками платежей. Первоначальная задолженность, оцененной в 196,43 млрд. рупий, по новому курсу подлежала выплате в течение 12 лет с процентной ставкой 2,4% годовых. Разница между суммой долга 1978 г. и новой величиной, рассчитанной по согласованному валютному курсу, не аннулировалась, а была урегулирована на исключительно выгодных для Индии условиях. Погашение этой разницы (117,34 млрд. рупий) должно производиться в течение 45 лет без процентов.
Анализ показывает, что такая реструктуризация внешней задолженности выгодна для Индии. Благодаря этому методу она снизила сумму долга на 30% и имеет возможность производить его оплату не валютой, а товарами традиционного экспорта. Россия, в свою очередь, не произвела пересмотр общей суммы своих требований в рупиях (313,77 млрд. рупий) согласно договору 1978г., а только согласилась на отсрочку выполнения долгового обязательства.
5. Выплата задолженности товарами традиционного экспорта и другими товарами практикуется многими странами. В их числе Куба, выплатившая часть своего долга России путем поставок никеля и сахара, а также Бангладеш, Лаос, Монголия, Пакистан, Индия.
В схемах работы со странами-должниками по получению товаров национального экспорта развивающихся стран в счет погашения их долга бывшему СССР участвовали объединения МВЭС (Минэкономразвития) России, имевшие значительный опыт на рынках развивающихся стран. Россия получала в погашение долга швейные изделия из Пакистана, продукты питания и плетеную мебель из Вьетнама, ковры из Афганистана, изюм и инжир из Ирана, ткани из Мадагаскара, товары ширпотреба из Китая, вина и строительные комплектующие из Алжира и пр.
Низкая, в целом, результативность работы по урегулированию задолженности иностранных государств перед Россией связана как с отмеченной спецификой международных финансовых требований бывшего СССР, так и с недостатками в организации этой работы уполномоченных российских органов. В числе этих недостатков:
отсутствие единого научно-обоснованного подхода к управлению международными требованиями России у ответственных за его разработку Минторга (Минэкономразвития) и Минфина России;
нескоординированность действий органов исполнительной власти, участвующих в процессе урегулирования международных требований России;
отсутствие контроля за конечным использованием возвращаемых иностранными должниками средств и их бюджетной эффективностью. Это проявляется в частности в значительных расхождениях данных Минторга (Минэкономразвития), ГТК, Минфина и Внешэкономбанка о произведенном погашении задолженности других стран перед Россией.
В 1995-97 гг. вне рамок Парижского клуба Россия заключила пять крупных соглашений с развивающимися странами о реструктуризации долга на сумму более 11 млрд. долл.. При этом уровень скидок от суммы основного долга составлял: по Нигерии - 68%, Анголе - 70%, Перу -87% и Никарагуа - 90%.
Схема урегулирования - по Парижу (справка МФ)
Для эффективного управления внешними финансовыми активами необходима четкая структура взаимодействия органов управления и разделение обязанностей и ответственности между ними. В России институциональная структура управления внешним долгом и финансовыми активами включает федеральные органы исполнительной власти (Минфин России, Минэкономразвития России), а также Внешэкономбанк СССР.
СХЕМА
На наш взгляд, необходимая в новых условиях хозяйствования реструктуризация системы регулирования международных кредитных отношений на протяжении 90-х годов ХХ века проводилась без достаточной координации со стороны федеральных органов управления, хотя она затрагивала важные государственные интересы в связи с утратой возможности эффективного управления международными кредитными потоками. Порядок регулирования и распределение обязанностей организаций-балансодержателей и государственных органов управления не был конкретизирован. Таким образом, стоит задача решения проблемы установления четкой институциональной структуры управления не только внешним долгом, но и зарубежными финансовыми и имущественными активами России.
Выводы:
1.Основной формой погашения долговых обязательств развивающихся стран по отношению к России остаются товарные поставки, но ее бюджетная эффективность низкая. Ежегодные денежные поступления в 1995-2000 гг., фактически составляли 300-400 млн. долл. что значительно ниже плановых показателей, что свидетельствует о нереальности предварительных расчетов.
3. С точки зрения поступлений по международным финансовым требованиям цена вступления России в Парижский клуб по итогам 90-х годов ХХ века превысила полученные преимущества. Необходимо полнее использовать участие нашей страны в Клубе в целях увеличения этих поступлений от стран-должников и проведения взаимовыгодного зачета долговых обязательств развивающихся стран в счет списания долга России по отношению к развитым странам.
4. Выплаты России по внешнему долгу значительно превышают поступления по международным финансовым требованиям страны. При сохранении нынешнего уровня этих поступлений, финансовые активы России в ближайшие 10 лет будут обеспечивать лишь не более 10% суммы, необходимой для обслуживания ее государственного внешнего долга.
5. Целесообразно разработать меры по увеличению поступлений от использования и продажи заграничного имущества, которые ежегодно составляют немногим более 5% (12,5 млн. долл.) от суммы оценки возможных доходов по этому источнику.
Формирование стратегии управления и механизмов регулирования внешней задолженности и международных финансовых требований России.
Преобладание государственных международных долговых обязательств и финансовых требований определяет необходимость активного участия государства в их регулировании.
Государству необходима четкая долговая стратегия, под которой в широком смысле следует понимать направление политики экономического развития, отражающее приоритеты государства в области обеспечения национальной экономики заемными финансовыми и материальными ресурсами из внутренних и внешних источников в объемах и на условиях, способствующих развитию народного хозяйства и сохраняющих стабильность текущих и перспективных экономических показателей.
Привлечение заемных средств должно компенсировать недостаток внутренних ресурсов на обеспечение развития. Исходя из основ экономической теории, расширенное воспроизводство испытывает на определенном этапе развития нехватку материальных и финансовых ресурсов
Проводимые в России макроэкономическая политика и структурные преобразованиям по формированию адаптированной к мировому рынку экономики должны обеспечить в финансовом секторе решение следующих задач: стабилизацию, поддержание покупательной способности и курса национальной валюты и укрепление платежного баланса.
В связи с этим ключевой задачей управления внешним долгом является обеспечение текущей и долгосрочной внешней платежеспособности страны. Текущая внешняя платежеспособность поддерживается за счет баланса поступлений и накопленных резервов в иностранной валюте и расходов по импорту и обслуживанию и погашению внешнего долга. Окончательным источником внешней платежеспособности является положительное сальдо платежного баланса.
Необходима четкая стратегия регулирования международных кредитных отношений как составная часть стратегии экономического развития. Должно быть установлено соотношение между заемными внешними источниками кредитования развитию национальной экономики.
Макроэкономическая, в том числе внешняя кредитная политика должна обеспечить решение задач, входящих в многоугольник целей, а именно:
1) содействие экономическому росту,
2) обеспечение занятости,
3) сдерживание инфляции,
4) стабилизация платежного баланса и валютного курса и др.
Магизм многоугольника целей экономической политики состоит в невозможности их одновременного достижения и необходимости выбора приоритетов, что и является основой экономической политики. На западе давно отказались от возведения в ранг официальной догмы либерализма, в т.ч. монетаризма, и кейнсианства, предпочитая их комбинировать и применять методы рыночного и государственного регулирования экономики.
В России до кризиса 1998 г. преобладало влияние монетаризма на экономическую политику. Лишь после кризиса стали активно использоваться методы государственного регулирования. Подобная концептуальная база важна для совершенствования регулирования международных кредитных отношений России. Его ключевой задачей является обеспечение внешней платежеспособности страны. Регулирование международных кредитных отношений преследует следующие цели:
экономические - снижение стоимости привлечения внешних кредитов, снижение издержек по их обслуживанию, в том числе за счет улучшения условий реструктуризации внешней задолженности;
обеспечение социальных программ, выплаты заработной платы, пенсий, денежных компенсаций;
поддержание политической стабильности;
обеспечение национальной безопасности - поддержание безопасного уровня внешнего долга и независимости от стран-кредиторов и мировых финансовых организаций.
Управление государственным внешним долгом России имеет серьезные недостатки, которые мешают решению этих задач. Они связаны с выбором вариантов реализации стратегии платежеспособности: интенсивный - путем расширения объема экспорта товаров и услуг и увеличения положительного сальдо торгового баланса; экстенсивный - за счет улучшения качества экспорта путем развития внутренних капиталоемких производств.
Управление государственным внешним долгом требует участия государства на всех стадиях: привлечения, размещения (использования) и обслуживания его (включая погашение). Составные части механизма управления государственным внешним долгом включают:
определение институциональной структуры ответственных органов государственной власти,
увязка заимствований с государственными программами экономического развития,
законодательное установление и соблюдение годовых лимитов внешних заимствований,
использование рыночных методов управления внешним долгом.
В сложившихся тяжелых экономических и финансовых условиях первостепенное внимание необходимо уделить управлению всем государственным долгом. Даже средний банк обязательно имеет подразделение, которое управляет его пассивами (рублевыми и валютными), ведет учет кредиторов, маневрирует ресурсами, планирует график погашения долговых обязательств.
При этом государственное регулирование внешнего долга должно быть направлено на снижение реальной стоимости обслуживания и согласование динамики заимствований за рубежом с состоянием экономики и перспективами ее роста как источника погашения долгов.
Олег Карелин
Вавилов А., Ковлишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика //Вопросы экономики-1999-No5,с.78-79
