Практика регулирования международных кредитных отношений России.Назад
Практика регулирования международных кредитных отношений России.
ГЛАВА III
Практика регулирования международных кредитных отношений России.
3.1 Управление внешним долгом России.
Начав переговоры с кредиторами о реструктуризации долга, Россия старалась придерживаться позиции, предусматривающей безусловную выплату своих обязательств, а также достаточность правительственных гарантий при изменении сроков их оплаты. Однако с 1992 г. в условиях обострившихся экономических, в том числе валютно-финансовых трудностей, она была вынуждена неоднократно задерживать выплаты не только основной суммы долга, но и процентов. При этом из-за желания поддержать имидж первоклассного заемщика и без пяти минут члена "семерки" позиция страны в отношении обслуживания и погашения внешнего долга не была своевременно изменена с учетом специфики переходного периода к рыночной экономике.
С учетом мирового опыта основной формой регулирования кредитных отношений России с западными кредиторами стала реструктуризация задолженности, дающая возможность осуществлять текущие платежи в объеме меньше долговых обязательств по графику, но не снижающая совокупное долговое бремя страны. Отношение платежей России по обслуживанию долга к экспортным доходам в 1992-1993 гг. превышало 30%, а по фактическим выплатам - составляло лишь 6-7%. При этом вопросы стратегии и концепции управления внешним долгом органами власти практически не рассматривались, не были они затронуты ни в Программе углубления экономической реформы 1992 г, ни в Программе Совета Министров - Правительства Российской Федерации на 1993-95 гг. На этом этапе правительство сосредоточилось на двух задачах - добиться отсрочки платежей, в том числе процентных в лучшем случае, и централизации части валютной выручки экспортеров за счет обязательной ее продажи государству.
Управление внешним долгом в 1992-1994 гг. не имело четкой программы; установки на переговорах, фиксировавшиеся в соответствующих директивах, менялись по принципу "от достигнутого", часто не имели расчетов и обоснований и часто диктовались далеко не экономическими причинами. Основным методом урегулирования внешней задолженности России в этот период были трехмесячные отсрочки платежей в обмен на выполнение обязательств по проведению рыночных реформ и достижению определенных макроэкономических показателей: уровня инфляции, бюджетного дефицита и других.
Один из практиков в области управления внешним долгом А.Вавилов, курировавший данную проблему в должности заместителя министра финансов России в середине 1990-х гг., предложил деление процесса реструктуризации долговых обязательств бывшего СССР на четыре этапа:
1992-1993 гг. - предварительные переговоры и трехмесячные отсрочки по выплатам внешнего долга;
1993-95 гг. - подписание первых трех краткосрочных соглашений о реструктуризации с Парижским клубом;
апрель 1995 г. - конец 1996 г., начавшийся с подписания всестороннего соглашения с Парижским клубом о реструктуризации долга на сумму 38 млрд. долл.. (погашение 45 % в течение 25 лет - до 2020 г. и 55% - в течение 21 года, начала погашения основной суммы - с 2002 года нарастающими платежами) и затем - соответствующее соглашение с Лондонским клубом на сходных условиях: рассрочка на 25 лет, сумма 28,5 млрд. долл. США (из них основной долг - 22,5 млрд. долл. США), погашение основного долга (облигации PRIN с погашением до 2020 г.) и процентов (облигации IAN - до 2015 г.);
заключительный, как предполагалось, этап, который начался в конце 1996 г. с рейтингового бума, приведшего к обострению внешнедолговой проблемы страны.
Ход урегулирования внешнего долга представлен следующей хронологией:
В январе 1992 года, когда еще действовала солидарная ответственность стран СНГ, в результате переговоров российских представителей с членами Парижского клуба достигнуто согласие кредиторов на отсрочку погашения основного долга (3,2 млрд. долл. США), образовавшегося до января 1991 г. и подлежавшего выплате в декабре 1991 г.
В 1993 г. объектом переговоров стал основной советский долг западным банкам (около 24 млрд. долл. США) плюс просроченные проценты (около 3 млрд. долл. США). Банки потребовали включения в соглашение статьи об отказе России от "суверенного иммунитета". Это позволило бы им обратить взыскание на российскую государственную собственность за рубежом в случае невыполнения страной своих обязательств. Проблема была снята только в октябре 1994 г. Банки согласились, чтобы с российской стороны ответчиком выступал Внешэкономбанк, а российское правительство подтвердило гарантии платежей. Долг был отсрочен на 10 лет с льготным периодом 5 лет. Таким образом, согласие на отсрочку платежей дали и 12 иностранных коммерческих банков - крупнейших кредиторов бывшего СССР. При этом шла речь о внешнем долге, который возник до января 1991 г. и подлежал оплате между декабрем 1991 г. и мартом 1992 г. СССР должен был выплатить только в декабре 1991 г. 3,4 млрд. долл. США по основному долгу и 134 млн. долл. США по процентам.
В 1993 г. Россия достигла первого соглашения о реструктуризации долга со странами-членами Парижского клуба. Затем последовали аналогичные соглашения 1994 и 1995 гг.
В апреле 1996 г. было достигнуто глобальное соглашение с Парижским клубом на сумму около 40 млрд. долл. США, покрывающее в т.ч. задолженность по процентам, подлежащая оплате в период между январем 1996 г. и апрелем 1999 г. и всю ранее реструктуризированную задолженность. Погашение было оформлено с периодом погашения 45% процентов отсроченной суммы до конца 2020 г. и 55 % - до 2016 г. с началом выплат в 2002 г. Первые выплаты по этому соглашению были произведены в феврале и августе 2002 г.
За 1993-1996 гг. кредиторы-члены Парижского клуба заключили с Россией три соглашения о реструктуризации долга и платежей по его обслуживанию.
Таблица 17
Соглашения о реструктуризации внешнего долга России с кредиторами - членами Парижского клуба.
Дата согла-шения Сумма
(млрд. долл.) Период
Отсрочки
(лет) Льготный период
(лет) Период консолидации (мес.)
Апрель 1993 14,4 9,5 5 12
Июнь 1994 7,1 15,3 2,8 12
Апрель 1996 40 23,0 4,0 39
Очередное соглашение о реструктуризации было заключено с Парижским клубом в августе 1999 г. на сумму около 8,3 млрд. долл. США, включающую просроченные платежи по основному долгу по состоянию на конец июня 1999г. и проценты, приходящиеся на период июль 1999 - конец декабря 2000 г. Подлежала реструктуризации сумма, состоящая из ранее реструктуризированной и не попавшей в реструктуризацию задолженности бывшего СССР. 30 процентов суммы должны быть погашены до 2020 г. и 58% - до 2016 г., около 12 процентов погашаются до 2005 г., в том числе 600 млн. долл. США было погашено в августе 2002 г.
Из общей суммы долга бывшего СССР около 1,6 млрд. долл. США с погашением в январе 2001 г. не было включено в реструктуризацию и на настоящий момент полностью погашены.
Параллельно Россия вела переговоры и с иностранными коммерческими банками, объединенными в Лондонский клуб. Его Банковский консультативный комитет возглавил Дойче Банк. Достижению соглашения препятствовала позиция банков-кредиторов в пользу отказа России от государственного иммунитета. В конечном счете члены Лондонского клуба пересмотрели эту позицию, а также признали Внешэкономбанк в качестве должника, имеющего правительственную гарантию. Условия реструктуризации с Лондонским клубом по существующей мировой практике должны были соответствовать условиям Парижского клуба.
Долгосрочное соглашение о реструктуризации советского долга с Лондонским клубом, подписанное 16 ноября 1995 г. во Франкфурте, предусматривало реструктуризацию всего долга на сумму 32,5 млрд. долл. США, включая основной долг 25,5 млрд. долл. США и - проценты 7 млрд. долл. США. Срок погашения этой части долга был установлен в 25 лет при отсрочке первых выплат на 7 лет. Соглашение вступило в силу после принятия его условий большинством банков-кредиторов.
Реструктуризация позволила снизить остроту проблемы внешнего долга для России и облегчила получение новых международных кредитов, необходимых в условиях нехватки внутренних источников доходов бюджета. В соответствии с мировой практикой ключевую роль в подтверждении кредитоспособности России, как и любой другой страны, играли предоставленные кредиты МВФ, служившие актом одобрения экономической политики страны.
Всеобъемлющее соглашение с Лондонским клубом было закрыто к декабрю 1997 г., соответствующие облигации Внешэкономбанка были выпущены на сумму основного долга ("рабочее" название облигаций - PRIN) на сумму 22,2 млрд. долл. США и процентные облигации (IAN) на оставшуюся часть.
Завершающим аккордом в теме задолженности Лондонскому клубу было переоформление облигаций ВЭБа в еврооблигации со сроками погашения в 2030г. сумм основного долга на общую сумму 18,2 млрд. долл. США и в 2010г. на суммы процентов, достигших 2,5 млрд. долл. США. Наличный платеж, покрывший просроченные процентные выплаты составил 275 млн. долл. США.
В 1993-1995 гг. удалось также в основном урегулировать отношения по внешним долгу и активам со странами, не входящими в Парижский клуб, в частности, с европейскими странами бывшего СЭВ: преимущественно основной долг по кредитам, полученным бывшим СССР в период с января по декабрь 1991 г., включая реструктуризированную ранее часть по соглашениям 1993, 1994 и 1995 гг.: общий период рассрочки - 20 лет; льготный период - 6 лет; начало погашения - с декабря 1995 г.; процентная ставка фиксировалась в двусторонних соглашениях на базе взаимоприемлемых рыночных ставок; погашение обеспечивалось комбинацией полугодовых платежей: по задолженности, возникшей до 1991г., плавно нарастающих и убывающих; по возникшей в 1991г. - плавно нарастающих.
Иностранным фирмам-поставщикам по контрактам на условиях негарантированных коммерческих кредитов, вынужденно перешедшим после остановки платежей Внешэкономбанком в разряд долгосрочных кредиторов, также предлагалось согласиться на отсрочку платежей. В октябре 1994 г. на сессии МВФ/МБРР в Мадриде был распространен меморандум о готовности правительства России принять на себя ответственность по обслуживанию и погашению этой части внешнего долга, если она будет реструктуризирована по аналогии с прочей задолженностью. Некоторые платежи были произведены, а российские долговые требования выкуплены со скидкой (см. главу вторую). В настоящее время готовится проведение урегулирования этого типа задолженности на условиях урегулирования задолженности Лондонскому клубу кредиторов, подписанного в 2000 г. Принято соответствующее решение Правительства по данному вопросу, с приложением порядка и критериев выверки и принятия задолженности к погашению. Оценка объема этого вида задолженности - 2,2 - 2,3 млрд. долл. США (без учета задолженности Международному инвестиционному банку и Международному банку экономического сотрудничества и процентов, начисленных на сумму коммерческой негарантированной задолженности по схеме урегулирования задолженности Лондонскому клубу кредиторов).
1997 г. был знаменателен для России тем, что в результате присоединения к Парижскому клубу в мире ее стали считать страной-кредитором почти членом "семерки". Россия была подключена к обсуждению глобальных финансовых проблем. Однако августовский кризис 1998 г. вновь вернул страну на уровень 1993 г. По признанию заместителя министра финансов (в последующем - министра финансов России, ныне - премьер-министра) М.Касьянова к лету 1998 г. Россия уже не выплачивала проценты кредиторам-членам Парижского клуба. За оставшиеся полгода 1998 г. необходимо было заплатить - 3 млрд. долл. США с учетом просроченных платежей Парижскому клубу.
Позиция российской делегации на переговорах с западными кредиторами на тот период заключалась в реструктуризации только долгов по ГКО-ОФЗ, не касаясь других международных обязательств. Тем самым преследовалась цель восстановить доверие к России, не довести дело до признания ее банкротом, что отбросило бы страну к ситуации 1992 г. при еще более неблагоприятном сочетании политических и экономических факторов, и почти удвоении долгового бремени. К 1999 г. государственная внешняя задолженность России составляла около 160 млрд. долл. США, что вдвое больше, чем в 1992 г., на фоне продолжавшегося экономического спада.
Определенным достижением переговорной тактики стал взятый Россией с 1998 г. курс на автономный статус "нового" российского долга и подтверждение готовности его обслуживать и погашать на первоначальных условиях в отличие от "советского" долга. Реструктуризация "нового" российского долга стала безусловно необходима к середине 90-х, так как его ситуация неоднократно обострялась при пиковых нагрузках погашения (в 1991-92 и 1998-99 гг. и вновь обострится в 2002-2004гг. и в последующие пять лет).
Сама структура внешней задолженности была неблагоприятной для России как страны-должника. По классификации Всемирного Банка, внешний долг стран подразделяется на краткосрочный, заимствования у МВФ и долгосрочный. Последующее деление долгосрочного долга проводится по признаку кредитора и дебитора. По признаку кредитора привлеченные средства подразделяются на полученные от государственных органов и организаций (в соответствии с много- или двусторонними соглашениями) или частных кредиторов (в т.ч. коммерческих банков, держателей выпущенных российских облигаций и прочие). В сумме долга заемщика выделяется частный негарантированный долг, государственный и имеющий государственные гарантии.
При превалировании технической стороны в данной классификации она все же определяет и уровень ответственности страны перед кредиторами в части формализации обязательств. Неблагоприятным для России моментом является именно тот факт, что первоочередными считаются обязательства по отношению к международным организациям, государствам и имеющие государственные гарантии, а именно они составляли около 90% задолженности бывшего СССР. При этом Россия продолжает относиться к странам со средним доходом на душу населения и не имеет формальной возможности и в дальнейшем настаивать на снисхождении кредиторов.
Ответственность непосредственно государства распространяется прежде всего на государственные долги, при этом в российском варианте дифференциация внутреннего и внешнего долга стерта и не без недосмотра монетарных властей страны.
Official Financing for Developing Countries// Washington - IMF,- Febr. - 1998.pg 64-68
Вавилов А., Ковлишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика //Вопросы экономики-1999-No5,с.78-79
